我國融合創(chuàng)新政策演進與評價研究

陳子鳳,陳媛媛,賈衛(wèi)峰,成 瀧

(西安郵電大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院,陜西 西安 710061)

0 引言

隨著新一輪科技革命加速和產(chǎn)業(yè)變革深化,新學(xué)科、新技術(shù)、新市場和新產(chǎn)業(yè)不斷涌現(xiàn),不同學(xué)科和技術(shù)的發(fā)展彼此依賴,創(chuàng)新活動中的交叉融合對實現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)突破和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重塑愈加重要[1]。在此背景下,融合創(chuàng)新逐漸受到學(xué)術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界和政策制定者的重視。融合創(chuàng)新是指通過統(tǒng)一價值主張、技術(shù)或市場實現(xiàn)現(xiàn)有邊界模糊的創(chuàng)新活動,根據(jù)融合發(fā)生的層面,可以分為知識融合、技術(shù)融合、市場融合和產(chǎn)業(yè)融合[2-4]。融合創(chuàng)新需要突破傳統(tǒng)創(chuàng)新著眼于線性、單純科技創(chuàng)新的限制,打破不同知識、技術(shù)、市場和產(chǎn)業(yè)之間的藩籬[5],往往超出單個創(chuàng)新主體能力范疇,因而,制定有效的融合創(chuàng)新政策對其發(fā)展至關(guān)重要。

鑒于融合創(chuàng)新可以發(fā)生在科學(xué)、技術(shù)、市場、產(chǎn)業(yè)等多個層面,本文將鼓勵、促進、支撐不同學(xué)科、不同科學(xué)領(lǐng)域、不同技術(shù)領(lǐng)域、不同產(chǎn)品市場、不同產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域之間融合滲透的政策視為融合創(chuàng)新政策。我國政府在融合創(chuàng)新政策上主要從多學(xué)科交叉融合、產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)融合等方面入手,引起各創(chuàng)新主體對融合創(chuàng)新的關(guān)注和重視,進而通過融合創(chuàng)新突破困境。截至2020年,我國融合創(chuàng)新政策發(fā)展經(jīng)歷了3個階段:一是政策萌芽階段(2001-2010年),以《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》及其若干配套政策為代表,其是我國最早強調(diào)多學(xué)科交叉融合的國家級政策,此前的科技政策主要強調(diào)加大科技投入,激發(fā)原始性創(chuàng)新,較少提及融合。二是關(guān)注產(chǎn)業(yè)融合階段(2011-2015年),在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、推進中國特色新型工業(yè)化進程的大背景下,本階段出臺的《關(guān)于信息化和工業(yè)化深度融合專項行動計劃(2013-2018年)》《關(guān)于推進文化創(chuàng)意和設(shè)計服務(wù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的若干意見》《關(guān)于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》等政策文件,均強調(diào)打破行業(yè)和地區(qū)壁壘,調(diào)動社會各方面積極性,促進產(chǎn)業(yè)間融合,實現(xiàn)經(jīng)濟快速發(fā)展。三是廣泛重視階段(2016-2020年),本階段融合創(chuàng)新受到更多技術(shù)領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的重視,針對先進制造技術(shù)、材料、生物技術(shù)、公共安全科技、中醫(yī)藥等多個不同細(xì)分領(lǐng)域的創(chuàng)新政策均強調(diào)融合創(chuàng)新,同時,在上一階段的基礎(chǔ)上,對具體產(chǎn)業(yè)如物流業(yè)和制造業(yè)如何融合創(chuàng)新,提出了具體實施方案。

在交叉融合被視為創(chuàng)新的重要來源、有望主導(dǎo)下一代創(chuàng)新活動的背景下,對我國融合創(chuàng)新政策發(fā)展演進過程和特征展開分析,科學(xué)評價代表性政策,總結(jié)融合創(chuàng)新政策體系存在的不足,對我國融合創(chuàng)新政策體系建設(shè)和完善具有重要意義。已有融合創(chuàng)新政策相關(guān)研究主要集中在軍民融合領(lǐng)域,缺少系統(tǒng)性、綜合性研究。因此,本文構(gòu)建融合創(chuàng)新政策分析框架,從政策主題、政策工具、政策網(wǎng)絡(luò)和政策評價4個方面,對我國融合創(chuàng)新政策演進和評價展開系統(tǒng)性研究,并為其優(yōu)化和完善提供建議。

1 文獻綜述與分析框架

現(xiàn)有政策類研究主要包括兩大類,一是探究政策對相關(guān)活動的影響,二是對政策本身進行研究,包括政策主題、政策工具、政策網(wǎng)絡(luò)和政策評價等。政策主題研究主要利用文本挖掘方法識別和分析政策主題及其演進,如徐軍玲等(2018)利用共詞聚類分析方法,比較分析蘇浙鄂三省自主創(chuàng)新政策聚焦熱點異同;張超等[6]利用自然語言處理技術(shù)對我國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策進行文本挖掘,分析政策主題演進特征。通過政策主題聚焦點和政策主題共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)演進分析,可以理解政策立足點和出發(fā)點,以及各階段的政策重心、政策領(lǐng)域和政策體系布局,從而為政策發(fā)展方向調(diào)整提供依據(jù)。

政策工具是政策組合研究中的主要分析角度,描述政策采用哪些手段,完成何種目的。政策工具選取和分類的關(guān)鍵在于有機結(jié)合政策實踐活動、政策產(chǎn)出、政策效果的實現(xiàn)方式,其引入可以更好地實現(xiàn)政策理念和目標(biāo)[7],但不同類型政策適用的政策工具有所不同。顧建光等[8]根據(jù)工具使用方式,將公共政策工具分為管制類、激勵類和信息傳遞類;趙筱媛等(2007)按基本層、綜合層、戰(zhàn)略層和結(jié)構(gòu)層,劃分公共科技政策工具;王班班等[9]利用市場型和命令型政策工具,對節(jié)能減排技術(shù)創(chuàng)新效應(yīng)進行研究。最為經(jīng)典的分類思想來自Rothwell等[10],其將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型,該分類思想適用于多種政策類型,具有通用性。呂文晶等(2019)借鑒該分類方式對中國人工智能產(chǎn)業(yè)政策進行編碼分析。本文亦采用該分類法對政策工具演化進行梳理,探究政策體系布局,以及是否存在薄弱環(huán)節(jié)。

政策網(wǎng)絡(luò)方面,現(xiàn)有研究主要從政策主題詞共現(xiàn)、機構(gòu)聯(lián)合發(fā)布、政策引用等角度構(gòu)建網(wǎng)絡(luò),進而對政策議題、府際關(guān)系、政策社群等進行分析。吳瑾(2012)從政策社群、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、制造者網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)等角度定性分析科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金政策變遷動因和結(jié)果;劉亞亞等(2019)通過政策引用網(wǎng)絡(luò)繪制大數(shù)據(jù)政策關(guān)系圖譜,分析網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、核心政策與配套政策之間的聯(lián)系;吳衛(wèi)紅等(2020)通過政策聯(lián)合頒布和主題詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò),分析制造業(yè)創(chuàng)新政策的府際關(guān)系與政策主題特征;劉曉燕等(2021)利用政策聯(lián)合頒布和政策引用關(guān)系,構(gòu)建中央和地方科技創(chuàng)新政策多層網(wǎng)絡(luò),研究政策發(fā)展過程中府際合作和政策主題擴散機理。根據(jù)社會網(wǎng)絡(luò)理論,在政策網(wǎng)絡(luò)中占據(jù)重要位置的主題/機構(gòu)/政策,對政策體系的演化具有深遠影響,對其進行識別有助于了解各階段政策重點并預(yù)測未來政策發(fā)展方向。

政策評價方面,部分研究采用定性分析方法,如陳衍泰等(2013)從企業(yè)需求和政策工具兩個維度對我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)央地支持政策進行評價。部分研究采用通用性定量評價方法,包括綜合評價法、TOPSIS法、貝葉斯網(wǎng)絡(luò)、系統(tǒng)動力學(xué)方法等[11-12],此類方法受研究者主觀影響較大,客觀性相對較弱。部分研究采用專門針對政策評價的PMC(Policy Modeling Consistency)指數(shù)模型法,該方法由Estrada[13]于2011年提出。PMC方法對政策文本內(nèi)容進行挖掘,評價維度全面,具有良好的客觀性和全面性,有利于政策改進,受到政策評價研究的青睞。董紀(jì)昌等(2020)基于PMC指數(shù)模型對我國“十三五”以來中央層面房地產(chǎn)政策進行評價;張永安等[14]通過PMC指數(shù)模型評價10項雙創(chuàng)政策,利用凹陷指數(shù)測度待評價政策與完美政策之間的差異,并確定政策優(yōu)化路徑;臧維等[15]利用PMC指數(shù)模型對我國人工智能政策進行對比分析和評級。本文亦采用PMC指數(shù)模型對政策進行量化評價,該方法既能評價政策一致性,也可直觀反映政策優(yōu)劣和具體優(yōu)缺點,是目前國際上較為先進的政策評價模型(吳衛(wèi)紅,2020)。

現(xiàn)有相關(guān)研究主要從一個或兩個角度對政策展開分析或評價,研究對象主要集中于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、區(qū)域創(chuàng)新、科技成果轉(zhuǎn)化、人才引進和部分新興產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策領(lǐng)域,缺乏對融合創(chuàng)新政策的全方位系統(tǒng)性分析和評價。為此,本文綜合現(xiàn)有研究方法,構(gòu)建融合創(chuàng)新政策分析框架(見圖1),從4個方面由點及面展開分析與評價。一是通過關(guān)鍵詞共現(xiàn),分析不同階段融合創(chuàng)新政策主題演進過程和特征,揭示各階段政策核心內(nèi)容、關(guān)注點和涉及領(lǐng)域范圍等方面發(fā)展變化;二是通過政策條款編碼,分析融合創(chuàng)新政策中政策工具使用情況,對比各階段達成政策目標(biāo)的主要手段及其特點,分析其中的薄弱環(huán)節(jié);三是基于政策引用關(guān)系構(gòu)建政策引文網(wǎng)絡(luò),分析融合創(chuàng)新政策間協(xié)同關(guān)系和體系化程度,識別對政策體系演化具有重要影響的核心政策;四是運用PMC指數(shù)模型對融合創(chuàng)新政策進行綜合評價,量化代表性政策整體水平,識別具體政策的優(yōu)缺點,為后續(xù)政策制定和改善提供依據(jù)。通過以上4個維度的分析,從內(nèi)容層面描述政策關(guān)注什么、采用何種手段、達成何種目的,從結(jié)構(gòu)層面刻畫政策之間如何相互協(xié)同、相互補充,為梳理政策演進、開展客觀評價提供較為全面的分析框架。

圖1 融合創(chuàng)新政策分析框架

2 數(shù)據(jù)與方法

2.1 政策文本收集與預(yù)處理

根據(jù)前文定義,本文將政策條款中出現(xiàn)鼓勵、支持、促進不同層面融合創(chuàng)新活動的政策識別為融合創(chuàng)新政策。政策篩選時遵循以下過程:首先,關(guān)注范圍為中國中央政府和各直屬機構(gòu)面向全國發(fā)布的融合創(chuàng)新政策;其次,本文以“融合創(chuàng)新”為標(biāo)題關(guān)鍵詞在北大法寶法律法規(guī)庫、國務(wù)院各部委網(wǎng)站以及政府工作報告中檢索正式發(fā)布的公開法律法規(guī)、戰(zhàn)略綱要、規(guī)劃、指導(dǎo)意見、方案、通知、辦法、條例等文件,通讀政策文本,識別與融合創(chuàng)新政策直接且密切相關(guān)的政策文本;最后,為保障數(shù)據(jù)全面性,進一步針對國家層面的科技創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相關(guān)政策,以交叉融合、交叉學(xué)科、學(xué)科交叉、跨學(xué)科、多學(xué)科等為關(guān)鍵詞進行檢索,通讀政策文本,識別融合創(chuàng)新相關(guān)政策。通過以上方式,得到2001-2020年期間的30份融合創(chuàng)新政策,具體分布情況如圖2所示。

圖2 融合創(chuàng)新政策數(shù)量分布情況

本文采用Rothwell&Zegveld的分類思想,將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型。供給型政策工具是指國家從基礎(chǔ)設(shè)施、人才培養(yǎng)、信息技術(shù)和政府部門的組織領(lǐng)導(dǎo)等方面直接給予創(chuàng)新主體要素支持。環(huán)境型政策工具是指從目標(biāo)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、稅收優(yōu)惠、金融政策以及機制和保障措施等方面構(gòu)建融合創(chuàng)新的有利環(huán)境,間接推動融合創(chuàng)新活動。需求型政策工具是指政府從示范推廣、宣傳推廣、政府采購和國際交流合作等方面降低市場不確定性,提高各市場主體參與融合創(chuàng)新的積極性。對融合創(chuàng)新政策進行逐一手工編碼,編碼規(guī)則為:政策編號—章號—節(jié)號—政策條款號。共對394條政策條款進行編碼,累計使用政策工具404次,內(nèi)容編碼示例如表1所示。

2.2 PMC指數(shù)模型構(gòu)建

本文PMC指數(shù)模型構(gòu)建包括3步:一是確定變量,二是構(gòu)建多投入產(chǎn)出表,三是計算PMC指數(shù)。PMC指數(shù)模型基于Omnia Mobilis假設(shè),認(rèn)為世界中萬事萬物均是運動的且相互聯(lián)系的,不能忽略或者認(rèn)為任何一個變量不重要,因此,建立模型時要盡可能考慮全部變量。本文在借鑒現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上,結(jié)合融合創(chuàng)新政策自身特征,共選取9個一級變量和34個二級變量,如表2所示。

表2 PMC指數(shù)模型變量設(shè)置

傳統(tǒng)PMC指數(shù)模型二級變量參數(shù)設(shè)置采用二進制,若政策文本中出現(xiàn)該變量或變量包含該內(nèi)容則為1,否則為0。譬如,若該政策中出現(xiàn)制造業(yè)(第二產(chǎn)業(yè)),則其X5:2值為1,若該政策具有預(yù)測性,則其X1:1值為1。但是,由于X2(發(fā)布機構(gòu))和X3(發(fā)布形式)的二級變量之間是互斥關(guān)系,因而不適用上述規(guī)則。本文借鑒臧維等[15]的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn),將X2(發(fā)布機構(gòu))的二級變量設(shè)置為[0,1]范圍內(nèi)以0.4的標(biāo)準(zhǔn)逐級遞減,發(fā)布機構(gòu)為國務(wù)院、國務(wù)院各部委、國務(wù)院直屬機構(gòu)時X2分別取值1、0.6、0.2;X3(發(fā)布形式)為單獨發(fā)布和聯(lián)合發(fā)布時,取值分別為0.5、1。多投入產(chǎn)出變量如表3所示。

表3 融合創(chuàng)新政策多投入產(chǎn)出變量

對服從二項分布的變量,分別根據(jù)式(1)、式(2)計算二級變量值和對應(yīng)的一級變量值。根據(jù)式(3)計算政策的PMC指數(shù)。

X={XR:[0,1]}

(1)

(2)

其中,m=1,2,3,…,9,為一級變量,j為二級變量,T(Xmj)為該一級變量下二級變量的數(shù)量。

(3)

借鑒Estrada的劃分標(biāo)準(zhǔn),融合創(chuàng)新政策評價等級劃分如表4所示。

表4 融合創(chuàng)新政策評價等級

3 融合創(chuàng)新政策結(jié)果分析

3.1 政策主題分析

在30份融合創(chuàng)新相關(guān)政策中,有7份標(biāo)題中含有“融合”,其余23份為涉及融合創(chuàng)新的一般性科技創(chuàng)新政策。利用Gooseeker網(wǎng)站對政策文本進行分詞處理,詞云圖如圖3所示,字號越大表示詞頻越高。其中,技術(shù)、創(chuàng)新、科技、研究、國家的詞頻最高,均超過1 000次,表明科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新受到國家層面高度重視。以“融合創(chuàng)新”為標(biāo)題關(guān)鍵詞的首份政策是工業(yè)和信息化部2016年頒布的《兩化深度融合創(chuàng)新推進2016專項行動實施方案》,其核心思想是進一步加快制造業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展,以信息化帶動工業(yè)化,以工業(yè)化促進信息化。信息化、信息網(wǎng)絡(luò)、智能化、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字化等相關(guān)關(guān)鍵詞累計出現(xiàn)1 059次,其它技術(shù)/產(chǎn)業(yè)與信息技術(shù)/產(chǎn)業(yè)融合是我國融合創(chuàng)新政策的重要主題。政策涉及產(chǎn)業(yè)分布廣泛,包括材料、制造、健康、生物、農(nóng)業(yè)、中醫(yī)、醫(yī)藥、醫(yī)療器械、能源、交通、物流、金融、納米、航空航天、船舶、汽車、無人機、燃料、文化產(chǎn)業(yè)等。融合、融合創(chuàng)新、交叉融合、交叉、學(xué)科交叉、多學(xué)科、跨學(xué)科等關(guān)鍵詞累計出現(xiàn)662次。核心技術(shù)、顛覆性技術(shù)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵部件、科技前沿、前沿技術(shù)、高新技術(shù)等關(guān)鍵詞累計出現(xiàn)378次,融合創(chuàng)新被視為核心技術(shù)、顛覆性技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)、前沿技術(shù)等的重要突破途徑。政策總體而言涉及產(chǎn)業(yè)范圍廣泛,且強調(diào)與信息化的深度融合,體現(xiàn)科技發(fā)展模式與產(chǎn)業(yè)競爭環(huán)境轉(zhuǎn)變,科技與產(chǎn)業(yè)競爭正由單打模式演變?yōu)榕c信息產(chǎn)業(yè)聯(lián)合雙打模式。但專門針對融合創(chuàng)新的政策數(shù)量少,且涉及的技術(shù)領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域有限。

為分析不同階段政策側(cè)重點差異、政策主題特征和演進發(fā)展趨勢,分別構(gòu)建各階段關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)。在分詞工具識別的基礎(chǔ)上,人工篩選與政策相關(guān)的關(guān)鍵詞,若兩個關(guān)鍵詞出現(xiàn)在同一句中,則識別為一次共現(xiàn)關(guān)系,共詞網(wǎng)絡(luò)如圖4—圖6所示。節(jié)點大小、邊粗細(xì)、節(jié)點顏色深淺分別代表詞頻高低、共現(xiàn)頻次高低和節(jié)點度大小。

圖4 2001-2010年共詞網(wǎng)絡(luò)

在第一階段(見圖4),技術(shù)、科技、研究、創(chuàng)新位于網(wǎng)絡(luò)核心位置,政策主要專注傳統(tǒng)意義的科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新,強調(diào)基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵技術(shù)突破對提升我國科技創(chuàng)新能力的重要性,且已提及交叉學(xué)科融合和多學(xué)科人才培養(yǎng)等對基礎(chǔ)研究與關(guān)鍵技術(shù)突破的促進作用。如《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》明確提出,要把基礎(chǔ)科學(xué)和前沿技術(shù)研究,特別是交叉學(xué)科研究,作為科技發(fā)展的戰(zhàn)略重點之一。但整體而言,學(xué)科交叉、跨學(xué)科、多學(xué)科、交叉融合等直接體現(xiàn)融合創(chuàng)新的關(guān)鍵詞均處于邊緣位置,出現(xiàn)頻次和共現(xiàn)頻次均較低。

在第二階段(見圖5),企業(yè)、融合、人才的網(wǎng)絡(luò)位置明顯提升。企業(yè)是將科學(xué)技術(shù)與經(jīng)濟發(fā)展緊密結(jié)合的重要力量,但其作為技術(shù)創(chuàng)新的主體地位尚未真正確立,因此,在“十二五”期間,為確定企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位,多項政策對企業(yè)研發(fā)投入比例作出明確規(guī)定。同時,有3項政策直接針對產(chǎn)業(yè)融合,分別涉及兩化深度融合、文化創(chuàng)意類相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合?？傮w而言,本階段政策希望通過提高企業(yè)研發(fā)投入比例提升企業(yè)創(chuàng)新能力及其在創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)中的地位,融合亦受到更多重視,開始出臺專門針對產(chǎn)業(yè)融合的政策。

圖5 2011-2015年共詞網(wǎng)絡(luò)

在第三階段(見圖6),政策關(guān)鍵詞數(shù)量明顯增多,網(wǎng)絡(luò)變得稠密?！笆濉逼陂g,政府對創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展更為重視,在發(fā)布綜合性科技創(chuàng)新規(guī)劃的同時,出臺了涉及眾多領(lǐng)域的科技創(chuàng)新專項規(guī)劃。多項政策直接針對融合創(chuàng)新,一方面針對上階段發(fā)布的兩化深度融合創(chuàng)新和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合分別出臺專項行動與實施意見,另一方面,發(fā)布了公共數(shù)字文化工程融合、物流業(yè)制造業(yè)深度融合創(chuàng)新發(fā)展實施方案。從具體政策內(nèi)容來看,從學(xué)科交叉、多學(xué)科、跨學(xué)科以及產(chǎn)學(xué)研用等方面,為促進技術(shù)融合或產(chǎn)業(yè)融合提供思路;在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面,建設(shè)融合創(chuàng)新服務(wù)平臺、示范區(qū),為各創(chuàng)新主體創(chuàng)造良好的創(chuàng)新環(huán)境;在金融環(huán)境方面,加強科技金融對融合創(chuàng)新的支持力度,如拓寬融資渠道,加大融資規(guī)模等。從市場需求角度看,出現(xiàn)市場導(dǎo)向、市場需求、政府采購、技術(shù)推廣等關(guān)鍵詞,表明政府采購和技術(shù)推廣等需求型政策工具被更多地應(yīng)用。學(xué)科交叉、融合創(chuàng)新、交叉融合、多學(xué)科等節(jié)點的度大幅提升,融合創(chuàng)新政策受到更多重視,政策涉及范圍更廣,政策工具更豐富多樣。

圖6 2016-2020年共詞網(wǎng)絡(luò)

3.2 政策工具分析

融合創(chuàng)新政策工具使用情況如表5所示,總體而言,以環(huán)境型(43.3%)和供給型(38.9%)為主,需求型政策工具(17.8%)相對較少,反映政府主要通過營造有利的融合創(chuàng)新環(huán)境和直接提供要素支持推進融合創(chuàng)新發(fā)展。環(huán)境型和供給型政策工具產(chǎn)生作用相對較緩,但由于其致力于解決融合創(chuàng)新環(huán)境、要素和推動力問題,作用效果相對長期持久。需求型政策工具通?？梢垣@得較為迅速的作用效果,但由于部分需求型政策工具對應(yīng)一次性刺激需求,針對性較強但持續(xù)性較弱。目前跨越技術(shù)和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的大規(guī)模融合創(chuàng)新尚處于初步階段,需求尚未大規(guī)模爆發(fā)。因此,現(xiàn)階段持續(xù)性較強的環(huán)境型和供給型政策工具使用更為頻繁,需求型政策工具使用相對較少。

表5 政策工具分布

(1)供給型政策工具方面,使用最頻繁的是人才支持和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。前者主要包括支持高水平大學(xué)和科研院所組建跨學(xué)科、多學(xué)科交叉的創(chuàng)新科研團隊;完善人才培養(yǎng)機制、實施重大人才計劃,培養(yǎng)科技領(lǐng)軍人才和融合創(chuàng)新團隊;吸引海外知名學(xué)者來華工作,在某些重點學(xué)科、前沿學(xué)科和交叉學(xué)科領(lǐng)域開展高水平研究,帶動國內(nèi)重點學(xué)科發(fā)展等。后者主要包括建設(shè)科技創(chuàng)新服務(wù)平臺和技術(shù)研發(fā)平臺、多學(xué)科交叉研究中心、前沿交叉學(xué)科重點實驗室和科研基地,以及加強示范基地信息基礎(chǔ)建設(shè),從源頭上給予創(chuàng)新主體更多基本保障。其次是信息技術(shù)支持,主要包括利用5G、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)打破跨界融合、融合創(chuàng)新壁壘,促進產(chǎn)業(yè)鏈升級改造。以上3種政策工具作為主要的供給型政策工具,為我國融合創(chuàng)新活動提供了有力保障。值得注意的是,組織領(lǐng)導(dǎo)政策工具使用較少,通常只在政策結(jié)尾部分提及要加強各組織間領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌資源調(diào)動,缺乏更細(xì)致的政策條款。

(2)環(huán)境型政策工具方面,使用率最高的是機制和保障措施,主要是為促進融合創(chuàng)新而采取的各項策略性措施與服務(wù),涉及融合創(chuàng)新各環(huán)節(jié)的實施方案、支持力度、協(xié)同機制、保障措施等。其次是目標(biāo)規(guī)劃,主要面向自主創(chuàng)新能力提升、關(guān)鍵技術(shù)突破、前沿技術(shù)部署、兩化深度融合、跨學(xué)科/跨領(lǐng)域/跨產(chǎn)業(yè)交叉融合等,其中16項目標(biāo)規(guī)劃涉及與信息技術(shù)或信息產(chǎn)業(yè)的融合。第三是金融支持,包括鼓勵和引導(dǎo)金融機構(gòu)參與產(chǎn)學(xué)研合作創(chuàng)新;政府利用基金、貼息、擔(dān)保等方式,引導(dǎo)各類商業(yè)金融機構(gòu)支持自主創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)化;為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)拓寬融資渠道,加大融資規(guī)模;對于國家重大科研創(chuàng)新項目、引進—消化—吸收—再創(chuàng)新項目,政策性金融機構(gòu)為其提供重大支持等。第四是標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,主要包括不同技術(shù)、產(chǎn)業(yè)自身和相互融合的國家/國際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定與優(yōu)化,以及推進方法、管理體系和產(chǎn)品分類規(guī)范等。第五是財稅支持,主要為高新技術(shù)活動提供稅收優(yōu)惠政策措施,如加大研發(fā)費用加計扣除、高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠、固定資產(chǎn)加速折舊等。第六是法規(guī)管制,主要涉及知識產(chǎn)權(quán)特別是數(shù)字化知識產(chǎn)權(quán)保護、數(shù)據(jù)保護與共享、網(wǎng)絡(luò)安全、生物安全等相關(guān)法律法規(guī)的制定和落實。整體而言,環(huán)境型政策工具涉及面較廣。

(3)需求型政策工具方面,目前我國主要通過示范推廣、宣傳推廣、國際交流合作、政府采購和服務(wù)外包等政策工具,從需求側(cè)拉動融合創(chuàng)新發(fā)展。其中最主要的是示范推廣,涉及多行業(yè)多技術(shù)領(lǐng)域的企業(yè)示范、應(yīng)用示范、創(chuàng)新示范工程、標(biāo)準(zhǔn)試點、管理體系試點、自主創(chuàng)新示范改革、科技合作與轉(zhuǎn)化示范、產(chǎn)業(yè)融合示范等。其次是宣傳推廣,整合現(xiàn)有資源渠道,對典型示范項目、最佳實踐、特色文化進行線上線下總結(jié)、交流、推廣,發(fā)揮示范帶動效應(yīng)。國際交流合作主要涉及合作交流機制、科技服務(wù)聯(lián)盟網(wǎng)絡(luò)、供應(yīng)鏈合作、多學(xué)科合作等。政府采購主要涉及自主創(chuàng)新、公共服務(wù)、信息化、數(shù)字化等產(chǎn)品。服務(wù)外包主要涉及信息化服務(wù)平臺、設(shè)計服務(wù)和高端軟件外包。

綜上所述,我國融合創(chuàng)新政策綜合使用供給型、環(huán)境型和需求型3類政策工具,涉及學(xué)科、技術(shù)和行業(yè)分布廣泛,其它技術(shù)/產(chǎn)業(yè)與信息技術(shù)/產(chǎn)業(yè)的融合是其中的重要部分。目前需求型政策工具的使用較少,而融合創(chuàng)新的長期發(fā)展離不開市場需求的拉動。隨著融合創(chuàng)新的發(fā)展和市場需求的增長,后續(xù)需求型政策或?qū)l(fā)揮更大作用。

3.3 政策網(wǎng)絡(luò)分析

政策引用網(wǎng)絡(luò)如圖7所示,箭頭指向被引用政策,節(jié)點名稱為政策發(fā)文號,節(jié)點大小和顏色深淺代表被引用次數(shù)。我國融合創(chuàng)新政策主要依托國家出臺的技術(shù)創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)融合等相關(guān)政策,從政策頂層設(shè)計到配套措施,已形成一定的網(wǎng)絡(luò)格局。其中,《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》(戰(zhàn)略綱要〔2016〕)、《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》(國發(fā)〔2016〕43號)和《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》(國發(fā)〔2005〕44號)被引用次數(shù)最高,處于網(wǎng)絡(luò)核心位置,是融合創(chuàng)新政策中的指導(dǎo)性政策,為我國融合創(chuàng)新發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。有4項政策同時引用上述3項政策,即國科辦社〔2017〕44號、國科發(fā)高〔2017〕89號、國科發(fā)高〔2017〕92號和國科發(fā)社〔2017〕102號,它們分別為“十三五”期間對材料、先進制造技術(shù)、公共安全和醫(yī)療器械領(lǐng)域的政策指導(dǎo)。此外,國家針對融合創(chuàng)新出臺了相關(guān)配套政策,例如國務(wù)院出臺的《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》若干配套政策(國發(fā)〔2006〕6號),從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才隊伍培養(yǎng)到財政投入、稅收優(yōu)惠,再到法律規(guī)范、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)都作了詳細(xì)規(guī)劃,有利于相關(guān)單位更好地理解政策思想、明確工作重點。

在政策引用網(wǎng)絡(luò)的邊緣,存在較多小的政策網(wǎng)絡(luò)和孤立政策。如中發(fā)〔2012〕6號及其小網(wǎng)絡(luò),主要圍繞提高創(chuàng)新能力、加快創(chuàng)新體系建設(shè)的主題展開;工信部信〔2013〕317號與工信部信軟〔2016〕123號構(gòu)成的小網(wǎng)絡(luò)政策主題一致,均是針對兩化融合創(chuàng)新出臺的專項行動計劃,致力于解決制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級中出現(xiàn)的相關(guān)問題;國辦發(fā)〔2015〕93號和供銷經(jīng)字〔2016〕16號組成的小網(wǎng)絡(luò)針對的是如何促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。圖中還存在一些孤立政策,具有以下特點:一是頒布時間較近;二是政策主題鮮明;三是政策涉及領(lǐng)域或行業(yè)明確。如國發(fā)〔2014〕10號是針對文化創(chuàng)意和設(shè)計服務(wù)與其相關(guān)產(chǎn)業(yè)如何融合發(fā)展的政策文件,辦公共發(fā)〔2019〕63號是針對公共數(shù)字文化工程的融合創(chuàng)新發(fā)展實施方案,發(fā)改經(jīng)貿(mào)〔2020〕1315號是針對物流業(yè)和制造業(yè)深度融合創(chuàng)新發(fā)展的實施方案,農(nóng)辦科〔2020〕12號是針對農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新聯(lián)盟的指導(dǎo)意見。綜上所述,融合創(chuàng)新政策引用網(wǎng)絡(luò)已形成一定規(guī)模的最大連通圖,但整體而言政策間聯(lián)系尚不夠緊密,政策體系有待進一步發(fā)展。

3.4 政策評價

本文從30項融合創(chuàng)新政策中選取7項進行量化評價研究,其中,3項標(biāo)題關(guān)鍵詞中包含“融合創(chuàng)新”,4項為“十三五”期間與融合創(chuàng)新相關(guān)性較高的政策,如表6所示。

根據(jù)前文設(shè)置的變量賦值規(guī)則和計算公式,計算各一級指標(biāo)值,得到上述7項融合創(chuàng)新政策的PMC指數(shù),如表7所示。

表7 7項融合創(chuàng)新政策PMC指數(shù)

7項政策中,政策P2、P3、P4、P5表現(xiàn)較好,為優(yōu)秀,政策P1和P6為可接受。排名第一的政策P3處于政策引用網(wǎng)絡(luò)核心位置,是我國“十三五”期間出臺的核心指導(dǎo)文件,各項指標(biāo)都與均值水平持平或者高于均值水平,側(cè)重于融合創(chuàng)新現(xiàn)狀描述、未來發(fā)展前景預(yù)測和引導(dǎo)目標(biāo)確定,以及對其發(fā)展過程的監(jiān)管和建議,全面覆蓋三大產(chǎn)業(yè),從人才培養(yǎng)、資金投入、國際合作、稅收優(yōu)惠、金融支持、平臺建設(shè)和知識產(chǎn)權(quán)等7個方面完善融合創(chuàng)新政策體系建設(shè)。排名第二的政策P2在政策引用網(wǎng)絡(luò)中同樣處于核心位置,與政策P3的分值差異在X8(激勵約束)變量上,該政策內(nèi)容在資金投入和稅收優(yōu)惠方面沒有作出條款支撐。排名第三的政策P7從宏觀和中觀兩個視角,對物流業(yè)和制造業(yè)的融合創(chuàng)新發(fā)展作出方案指示,但在人才培養(yǎng)(X8:1)、國家資金投入(X8:2)、稅收優(yōu)惠(X8:4)、知識產(chǎn)權(quán)(X8:7)上得分較低,導(dǎo)致X8(激勵約束)得分較低,說明政策內(nèi)容中缺少對物流業(yè)和制造業(yè)兩大行業(yè)關(guān)于上述變量方面的措施與規(guī)范。排名第四的政策P5一方面從宏觀層面對先進制造技術(shù)發(fā)展需求和戰(zhàn)略布局作出指導(dǎo),另一方面對制造業(yè)企業(yè)如何更好地集中力量突破重點領(lǐng)域部署重要任務(wù),但在X8(激勵約束)變量中缺少財政資金投入、稅收優(yōu)惠和金融支持等激勵約束措施的使用。排名第五的政策P4是針對材料領(lǐng)域出臺的科技創(chuàng)新專項規(guī)劃,在X5(涉及產(chǎn)業(yè))變量上得分較低,其涉及制造業(yè)多種材料,除加快基礎(chǔ)材料技術(shù)與產(chǎn)業(yè)升級外,還要突破新材料在新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的更廣泛應(yīng)用,縮小與材料領(lǐng)域領(lǐng)先國家的差距,在X7(政策重點)變量中,著重強調(diào)融合創(chuàng)新和科技創(chuàng)新。

排名第六的政策P1的等級為可接受,其在X1(政策性質(zhì))、X6(政策視角)和X7(政策重點)3個變量上的表現(xiàn)有待改進,該政策作為推進信息化和工業(yè)化深度融合創(chuàng)新的補充方案,主要對制造業(yè)和信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)短期內(nèi)融合創(chuàng)新發(fā)展的目標(biāo)規(guī)劃、重點工作和保障措施作出安排。其在X1(政策性質(zhì))和X8(激勵約束)變量上與政策P6表現(xiàn)相同,都缺少對現(xiàn)狀的描述,缺乏稅收優(yōu)惠和知識產(chǎn)權(quán)方面的激勵措施。排名第七的政策P6指向性明確,從宏觀和微觀兩個視角服務(wù)于公共數(shù)字文化工程的融合創(chuàng)新發(fā)展,但該融合創(chuàng)新政策并不針對具體技術(shù),而是對工程平臺、資源以及服務(wù)的融合創(chuàng)新,X7(政策重點)變量中只有X7:1值為1。此外,政策P6僅在人才培養(yǎng)和平臺建設(shè)方面作出政策激勵,其它5項激勵約束措施均未涉及,若要完善該政策,則可以優(yōu)先從這5個方面入手。

運用PMC指數(shù)模型對7項政策進行全面評價,指數(shù)計算結(jié)果能直觀反映一項政策的綜合情況。在標(biāo)題包含“融合創(chuàng)新”的3項政策中,有2項為可接受水平,PMC指數(shù)整體低于綜合性創(chuàng)新政策,說明融合創(chuàng)新政策具有較大提升空間。

4 研究結(jié)論與政策建議

本文構(gòu)建融合創(chuàng)新政策分析框架,利用文本挖掘、社會網(wǎng)絡(luò)分析和PMC指數(shù)等方法,從融合創(chuàng)新政策主題演進網(wǎng)絡(luò)、政策工具使用、政策引用網(wǎng)絡(luò)和政策量化評價4個方面,對我國融合創(chuàng)新政策展開研究。主要研究結(jié)論與政策建議如下:

(1)我國融合創(chuàng)新政策尚處于發(fā)展階段,相關(guān)政策關(guān)鍵詞數(shù)量和出現(xiàn)頻次均呈上升狀態(tài),涉及的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域愈加廣泛。關(guān)鍵技術(shù)、核心技術(shù)、前沿技術(shù)愈來愈多地被同時提及,表明融合創(chuàng)新在重大技術(shù)突破中的重要性已形成共識。但融合創(chuàng)新相關(guān)政策條款主要出現(xiàn)在科技創(chuàng)新大類政策中,直接針對融合創(chuàng)新的政策較少,且主要集中于與信息技術(shù)、信息產(chǎn)業(yè)的融合,特別是兩化深度融合。政策引用網(wǎng)絡(luò)較為稀疏,存在較多孤立政策,政策體系化程度較低。政府部門應(yīng)進一步提升對融合創(chuàng)新的重視度,出臺更多專門針對融合創(chuàng)新的政策,加強政策之間的聯(lián)系,涵蓋更多技術(shù)和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,為更廣泛深入的融合創(chuàng)新作出引領(lǐng)和指導(dǎo)。

(2)我國融合創(chuàng)新政策主要運用供給型和環(huán)境型政策工具,對需求型政策工具運用較少,其中又以設(shè)立試點示范園區(qū)和宣傳推廣等間接性工具為主,政府采購等直接性工具運用很少。在融合創(chuàng)新早期市場需求不足的情況下,建議政府加大對需求型政策工具的使用,尤其是政府采購和服務(wù)外包,打好政策“組合拳”。一方面發(fā)揮出供給型和環(huán)境型政策工具對融合創(chuàng)新的長期影響與支持作用,另一方面通過需求型政策工具的短期市場刺激,為融合創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)提供初始市場拉力,促進供需市場良性循環(huán),共同推動融合創(chuàng)新發(fā)展。

(3)政策量化評價結(jié)果表明,直接針對融合創(chuàng)新的政策PMC指數(shù)相對較低。現(xiàn)階段融合創(chuàng)新政策針對性較強,主要集中在個別產(chǎn)業(yè)或具體的項目工程中,覆蓋面較窄,缺乏頂層政策設(shè)計,未形成豐富且規(guī)范的融合創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)體系,部門間未形成積極的聯(lián)動效應(yīng),缺乏有效的政策溝通與協(xié)調(diào),且政策內(nèi)容中普遍缺少稅收優(yōu)惠方面的激勵措施,企業(yè)作為融合創(chuàng)新的重要主體和科研成果轉(zhuǎn)化主體,稅收優(yōu)惠政策的使用可以一定程度上減輕企業(yè)資金鏈壓力,刺激企業(yè)開展創(chuàng)新活動。建議政府健全融合創(chuàng)新政策頂層設(shè)計,建立系統(tǒng)完善、有機協(xié)同的融合創(chuàng)新政策體系。

本研究構(gòu)建融合創(chuàng)新政策分析框架,從多角度系統(tǒng)深入地剖析我國融合創(chuàng)新政策的主題、特點、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、等級等,為融合創(chuàng)新政策的完善和優(yōu)化提出建議,此研究框架為其它類型政策研究提供了參考。