微觀權(quán)力視角下交通商業(yè)綜合體的空間生產(chǎn)
——以廣州新塘站-凱達(dá)爾交通商業(yè)綜合體為例*

周宜諾 楊家文

(北京大學(xué)城市規(guī)劃與設(shè)計學(xué)院, 518055, 深圳∥第一作者, 碩士研究生)

交通樞紐往往是區(qū)域客流峰值地區(qū),也是土地利用價值峰值地區(qū)。隨著我國城市土地的高密度開發(fā),交通樞紐的功能也逐漸由單一型向復(fù)合型發(fā)展,如何協(xié)調(diào)樞紐地區(qū)的交通與土地的利用,如何集約化、復(fù)合化土地利用已成為了當(dāng)前的研究熱點。將軌道交通站點打造為交通與商業(yè)等功能的綜合體已成為目前的開發(fā)趨勢。TOD(公交引導(dǎo)發(fā)展)模式是一種目前接受度較高的城市交通與土地利用協(xié)調(diào)建設(shè)的方式。而PPP(公私合作)模式是化解TOD模式等項目建設(shè)過程中政府融資問題的有效融資模式。與其他國家不同,我國PPP模式中的社會資本不僅指民營企業(yè),還包括了國有資本控股企業(yè)。考慮到國有企業(yè)擁有更加雄厚的資金實力和財政擔(dān)保,在如交通樞紐等對資金和擔(dān)保要求高的項目中,政府的合作方仍以國有企業(yè)居多。

本文基于米歇爾·?？碌奈⒂^權(quán)力概念,采用列斐伏爾空間生產(chǎn)理論,深入研究了廣州新塘站-凱達(dá)爾交通商業(yè)綜合體這一特殊案例,對其空間生產(chǎn)過程的研究旨在理清各方之間的權(quán)力運作動態(tài),并重點分析了為何深圳市凱達(dá)爾集團(tuán)有限公司這一私營企業(yè)能夠獲得與新塘站這一國有工程共同合作、開發(fā)、盈利的機會。通過分析凱達(dá)爾樞紐國際廣場坐落于新塘站之上這一社會空間現(xiàn)象,探討了國有交通項目與私營企業(yè)合作的靈活性與可能性,分析了社會中存在的微觀權(quán)力結(jié)構(gòu)及其對大型項目的影響,為未來我國交通樞紐開發(fā)過程中的權(quán)力平衡與利益交互提供參考。

1 微觀權(quán)力理論框架構(gòu)建

1.1 微觀權(quán)力

不同于傳統(tǒng)的權(quán)力分析模式,米歇爾·?？逻x擇從微觀層面(權(quán)力的微觀物理學(xué))入手,提供一種分析權(quán)力的新視野,顛覆了傳統(tǒng)權(quán)力研究中慣于圍繞王權(quán)或國家權(quán)力等展開的論述[1]。米歇爾·?？抡J(rèn)為,傳統(tǒng)權(quán)力理論沒有真正揭示出權(quán)力的運作機制,相對于誰真正擁有權(quán)力來說,米歇爾·?？赂又匾暀?quán)力如何運作流通[2]。

傳統(tǒng)權(quán)力分析模式主要包括將權(quán)力看作是商品的法理主義法權(quán)模式,以及馬克思所秉承的從資本視角出發(fā)的總體性資本邏輯。而米歇爾·福柯反對法權(quán)模式和資本邏輯的“經(jīng)濟還原論”,并試圖探索一種“非經(jīng)濟”的解釋,提出權(quán)力不再是 “專有財產(chǎn)”,而是滲透到日常生活中的、時時刻刻都在發(fā)揮作用的力量,更普遍、更隱蔽、滲透性更強,是無中心、無主體的。米歇爾·?？略谩熬臁币辉~代指統(tǒng)治性綱領(lǐng),即宏觀權(quán)力,認(rèn)為“警察”的統(tǒng)治對象是一個有獨立反應(yīng)機制的復(fù)雜現(xiàn)實,即社會,而社會總是無法被 “警察”完全滲透的。

1.2 空間生產(chǎn)中的微觀權(quán)力視角

經(jīng)歷了“空間轉(zhuǎn)向”后,空間成為了地理學(xué)研究的重要內(nèi)容,列斐伏爾提出了“空間的生產(chǎn)”理論,認(rèn)為空間是由一系列社會關(guān)系所設(shè)計、改造的結(jié)果。而米歇爾·?？略跈?quán)力研究體系中提出的微觀權(quán)力視角與列斐伏爾空間理論中的日常生活實踐有同源性,二者不謀而合地察覺到現(xiàn)代權(quán)力的細(xì)微化、分散化特征。

2 新塘站-凱達(dá)爾交通商業(yè)綜合體概況

廣州東部交通樞紐位于廣州市增城區(qū),規(guī)劃面積269.11 hm2,建設(shè)集合了3條國家高鐵、2條城際鐵路、4條城市軌道交通,是目前我國比較典型的場站綜合體開發(fā)建設(shè)項目。而新塘站-凱達(dá)爾交通商業(yè)綜合體在廣州東部交通樞紐的規(guī)劃中處于核心位置,是廣州城市發(fā)展戰(zhàn)略的“東進(jìn)口”。其中,凱達(dá)爾樞紐國際廣場的建設(shè)主體為深圳市凱達(dá)爾集團(tuán)有限公司,而新塘站是穗深城際鐵路的途經(jīng)站點,其項目建設(shè)主體為廣東珠三角城際軌道有限公司。新塘站設(shè)站于凱達(dá)爾樞紐國際廣場的一、二層,除設(shè)有城際車站新塘站外,凱達(dá)爾樞紐國際廣場還建設(shè)了地鐵接駁口及火車站連接平臺,方便乘客換乘地鐵及國鐵線路。新塘站分布示意圖如圖1所示。

圖1 新塘站分布示意圖

3 空間生產(chǎn)過程

3.1 群星村土地國有化

針對我國土地城鄉(xiāng)分割二元結(jié)構(gòu),1998年制定的《中華人民共和國土地管理法實施條例》中首次明確了農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)為國有用地的法律依據(jù)。2000年,廣州市村鎮(zhèn)建設(shè)工作會議決定逐步推動城中村改制工作,并在2002年5月出臺了相關(guān)意見,指出列入改制區(qū)域的城中村要在土地管理、戶籍制度等方面實現(xiàn)實質(zhì)性轉(zhuǎn)變,對原住村民的補償也不同于普通土地征收的具體費用補償方式,農(nóng)村轉(zhuǎn)制過程中,村集體可獲得轉(zhuǎn)性地塊的國有土地使用權(quán)。群星村屬于典型的城中村,位于東江江畔、新塘鎮(zhèn)城區(qū)的中心地帶,有廣深公路及新塘大道穿過。

基于一系列鼓勵城中村土地國有化的政策,群星村集體于2004年起陸續(xù)申請包括案例地所在地塊在內(nèi)的村集體所有土地轉(zhuǎn)為國有用地,增城市(2014年撤市設(shè)區(qū))政府給予的批復(fù)中同意其進(jìn)行用地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變,并明確該國有建設(shè)用地需作為建設(shè)住宅之用地,同時將該地塊的使用權(quán)出讓給新塘鎮(zhèn)群星村經(jīng)濟聯(lián)合社(原村集體改制后成立的集體法人股東持股的股份制企業(yè))。至此,案例地塊實現(xiàn)土地國有化,原有土地價值得到了大幅度提升,國有土地使用權(quán)可以在土地二級市場上自由流通,進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等活動。

3.2 化解各方?jīng)_突

在粵港澳大灣區(qū)逐漸融合發(fā)展的背景下,決定在“東進(jìn)口”新塘鎮(zhèn)設(shè)立大型交通樞紐來彌補廣州“東大門”的缺失。在2013年8月批復(fù)廣州東部交通樞紐規(guī)劃前,政府聯(lián)合新塘站開發(fā)主體廣東珠三角城際軌道有限公司將站點選址于新塘鎮(zhèn)群星村茅山(土名)地塊,原計劃新塘站及其線路以高架形式穿越該地塊,該地塊在平面用地布局上分為三大部分,分別為穗莞深城際鐵路用地、綜合體用地和交通廣場用地,城際新塘站紅線內(nèi)擬征用土地4.60 hm2,為新塘鎮(zhèn)群星村集體持有的國有用地,但在選址前群星村集體已與深圳市凱達(dá)爾集團(tuán)有限公司簽署了長期租賃協(xié)議。

若想要繼續(xù)推進(jìn)項目,則需從群星村一方獲得土地使用權(quán),并給予群星村方一定的征地補償。廣東珠三角城際軌道有限公司嘗試與群星村集體進(jìn)行初步協(xié)商,群星村一方要求高達(dá)2億元的征地補償款,嚴(yán)重超出標(biāo)準(zhǔn)征地補償款,且群星村要求的補償不是以現(xiàn)金方式兌現(xiàn),而是全部以可持續(xù)性物業(yè)的方式兌現(xiàn)。

隨著廣州東部交通樞紐的形成,案例所在地塊的商業(yè)價值逐漸凸顯,利益相關(guān)方均不愿意放棄該地塊的開發(fā)經(jīng)營。按限制征地范圍的政策規(guī)范,建設(shè)城際鐵路站場征收范圍僅限地塊中部狹長地帶近1.47 hm2土地,則宗地將被分割成三塊獨立地塊,如新塘站獨立實施建設(shè)開發(fā)將難以與站場周圍用地進(jìn)行綜合開發(fā)利用,土地利用效率將會大打折扣。鑒于群星村與深圳市凱達(dá)爾集團(tuán)有限公司堅持不肯放棄土地合作開發(fā)協(xié)議,利益未得到有效平衡前,城際鐵路項目根本無法解決站場建設(shè)的用地需求。

為了繼續(xù)推進(jìn)新塘站的建設(shè),解決歷史遺留問題,在增城市政府的推動協(xié)商下,各方研究討論得出兩種開發(fā)模式。一種模式即按照規(guī)劃功能,雙方獨立拿地進(jìn)行開發(fā)建設(shè),中間帶狀為軌道交通設(shè)施用地,兩側(cè)為商業(yè)用地,由于投資主體不同,這將人為割斷兩側(cè)地塊的商業(yè)聯(lián)系,將造成土地資源的巨大浪費。另一種模式為整體拿地,統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃,以綜合體的模式合作開發(fā)、共享收益。經(jīng)對比發(fā)現(xiàn),第2種開發(fā)模式更有利于推進(jìn)項目,因此,群星村、深圳市凱達(dá)爾集團(tuán)有限公司、廣東珠三角城際軌道有限公司和增城市政府均同意選擇第2種模式,合作開發(fā)案例地塊,至此多個利益主體達(dá)成合作開發(fā)共識。

4 空間生產(chǎn)與權(quán)力運行機制

以微觀權(quán)力視角審視本文案例可以發(fā)現(xiàn),本案例中存在著兩個權(quán)力主體:一個是群星村與深圳市凱達(dá)爾集團(tuán)有限公司組成的權(quán)力主體,掌握了包括土地使用權(quán)、凱達(dá)爾資金實力、長期穩(wěn)固合作關(guān)系等在內(nèi)的資源;另一權(quán)力主體由政府與廣東珠三角城際軌道有限公司所組成,擁有城市規(guī)劃調(diào)整權(quán)、土地所有權(quán)、軌道交通公司建設(shè)運營交通站場能力等優(yōu)勢。

4.1 群星村與凱達(dá)爾權(quán)力主體社會關(guān)系的形成

群星村通過村集體用地轉(zhuǎn)為國有用地的形式實現(xiàn)了一定程度的舊村改造。村集體用地轉(zhuǎn)為國有用地的形式與政府依法征收村集體用地有著明顯區(qū)別,村轉(zhuǎn)國是一種村集體自發(fā)的舊村改造行為,實現(xiàn)村轉(zhuǎn)國后,股份制改制后的村經(jīng)濟聯(lián)合社仍可獲得國有土地使用權(quán)。由于村民以土地入股參與改造后的項目利潤分成,政府不再進(jìn)行額外的補償,這種方式常見于村集體經(jīng)濟較為活躍的地區(qū)。不具備開發(fā)實力的村集體可以將國有化后的土地出租給其他開發(fā)商,開發(fā)商支付租金并在期限內(nèi)進(jìn)行開發(fā)、收益。

群星村集體以村轉(zhuǎn)國的方式獲得了國有土地使用權(quán),群星村集體雖擁有土地使用權(quán),但缺乏土地開發(fā)經(jīng)驗與能力,而深圳市凱達(dá)爾集團(tuán)有限公司作為一個成熟的地產(chǎn)開發(fā)商,具備了一定的資金實力和豐富的項目開發(fā)經(jīng)驗,因此二者形成資源互補,達(dá)成了40年的合作開發(fā)協(xié)議。此后,深圳市凱達(dá)爾集團(tuán)有限公司還幫助群星村集體完成了群星新邨還建房的建設(shè),固化了二者的合作關(guān)系,具備了土地使用權(quán)、資金、牢固且長期的村企合作關(guān)系等優(yōu)勢,形成了群星村與凱達(dá)爾權(quán)力主體。

4.2 政府與城際軌道交通公司權(quán)力主體社會關(guān)系的形成

新塘站屬于穗深城際鐵路的途經(jīng)站點,其建設(shè)主體為廣東珠三角城際軌道交通有限公司。該公司是一家由中國鐵路廣州局集團(tuán)有限公司代表中國國家鐵路集團(tuán)有限公司出資50%,由廣東省鐵路建設(shè)投資集團(tuán)有限公司代表廣東省人民政府出資50%,共同建設(shè)成的建設(shè)、運營、管理城際軌道交通的、省部合作背景下的國有企業(yè)。在廣東省出資的50%建設(shè)金中,省級政府承擔(dān)建設(shè)金的70%,城際軌道交通線路途徑的各地市級政府作為征地拆遷主體,承擔(dān)由于征地拆遷所產(chǎn)生的占比建設(shè)金剩余30%的資本金。因此,增城市政府作為征拆主體,承擔(dān)著落實新塘站用地需求的責(zé)任,增城市政府與廣東珠三角城際軌道交通有限公司由于省部合作達(dá)成的征拆成本出資協(xié)議形成了政府與城際軌道交通公司權(quán)力主體。

4.3 產(chǎn)生結(jié)果

對于集體經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地區(qū),土地向來都是村里的搖錢樹,在初步意向協(xié)商階段,基于群星村與凱達(dá)爾權(quán)力主體的優(yōu)勢,該權(quán)力方提出了不低于2億元的補償款,且要求全部以可持續(xù)收益物業(yè)的方式兌現(xiàn)。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法(2004年版)》規(guī)定,土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍,即使按照上限標(biāo)準(zhǔn)計算,征地補償款應(yīng)控制在1 200萬元以內(nèi)。群星村與深圳市凱達(dá)爾集團(tuán)有限公司之間的長期合作關(guān)系也是無法繞開的問題,群星村集體不會同意其非利益方對該地塊進(jìn)行開發(fā),因此如合作無法進(jìn)行,不僅需補償群星村集體,還需補償深圳市凱達(dá)爾集團(tuán)有限公司,補償款可以基于40年租約能夠產(chǎn)生的效益來計算,更是嚴(yán)重超出政府方財政預(yù)算的補償方式。

政府與城際軌道交通公司權(quán)力主體也擁有前者所不具備的各種權(quán)力。《中華人民共和國土地管理法(2004年版)》中提到,政府仍保留對出讓后宗地的城市規(guī)劃調(diào)整權(quán),政府有權(quán)根據(jù)城市發(fā)展需要,合理調(diào)整土地的用地性質(zhì);為了公共利益的需要,政府可以依法收回國有土地使用權(quán)。此外,廣東珠三角城際軌道交通有限公司也擁有包括主持建設(shè)城際車站、運營大型交通站點等在內(nèi)的能力,是深圳市凱達(dá)爾集團(tuán)有限公司完全不具備的。如果凱達(dá)爾樞紐國際廣場能成功建設(shè)于新塘站之上,與車站形成交通商業(yè)綜合體,成為TOD模式示范性項目,則深圳市凱達(dá)爾集團(tuán)有限公司也可以憑借城際站點所帶來的大客流及TOD模式發(fā)展概念獲得更多收益。

最終,在各主體方權(quán)力交錯下,本案例達(dá)成了各方利益平衡,將各方利益和需求在新塘站-凱達(dá)爾交通商業(yè)綜合體中進(jìn)行了融合和滿足。群星村與凱達(dá)爾權(quán)力主體方同意將土地使用權(quán)上繳政府,2013年增城市國土部門成功收回案例地土地使用權(quán),并進(jìn)行掛牌出讓。由于該案例地塊的特殊性,掛牌出讓后的競標(biāo)人只有深圳市凱達(dá)爾集團(tuán)有限公司一方,并以68 400萬元的成交價競得案例地塊40年的土地使用權(quán),此后采取分層設(shè)權(quán)的方式,合理劃分出不同層面、不同性質(zhì)、不同功能、不同主體的產(chǎn)權(quán)空間。

地鐵項目及城際軌道交通項目開放了交通場站上下空間的使用權(quán)給予深圳市凱達(dá)爾集團(tuán)有限公司,深圳市凱達(dá)爾集團(tuán)有限公司出資建設(shè)凱達(dá)爾樞紐國際廣場主體部分,包括商業(yè)部分、連接未來國鐵站點的平臺。此外,城際及地鐵由于配合凱達(dá)爾樞紐國際廣場建設(shè)所超出預(yù)算的資金也需要深圳市凱達(dá)爾集團(tuán)有限公司支付,且對應(yīng)的實物產(chǎn)權(quán)及使用權(quán)分別歸屬城際及地鐵。同時,深圳市凱達(dá)爾集團(tuán)有限公司還為城際軌道交通項目以成本價建設(shè)了5 000 m2的商辦物業(yè)。而群星村作為案例地塊的原權(quán)屬人,獲得凱達(dá)爾綜合體全部首層的產(chǎn)權(quán),群星村集體又將首層物業(yè)返租給深圳市凱達(dá)爾集團(tuán)有限公司,每年獲取一定的租金收益。

5 結(jié)語

本文以廣州新塘站-凱達(dá)爾交通商業(yè)綜合體為例,基于米歇爾·福柯的微觀權(quán)力視角,不區(qū)分空間生產(chǎn)的主導(dǎo)力量,分析了深圳市凱達(dá)爾集團(tuán)有限公司作為一私營企業(yè),能夠參與新塘站建設(shè),獲得國有工程共同合作、開發(fā)、盈利機會背后的原因。在本文案例中有兩個權(quán)力主體,村集體與私企權(quán)力方不肯放棄城際軌道交通線路重要途徑站點附近的土地使用權(quán)及其背后潛在的巨大收益,政府與軌道交通公司權(quán)力方也有借地生財、推動項目進(jìn)程的意圖。基于此,各方打造了綜合多方權(quán)力的交通商業(yè)綜合體,從而平衡各權(quán)力方的利益,并最終推動了建設(shè)項目的進(jìn)行。深圳市凱達(dá)爾集團(tuán)有限公司沒有國有資本控股背景,但仍與廣東珠三角城際軌道交通有限公司合作開發(fā)交通商業(yè)綜合體,并最終形成了一定的空間形態(tài),是典型的空間生產(chǎn)過程。

經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn):從表面來看,新塘站-凱達(dá)爾交通商業(yè)綜合體的落地是包括了政府、民營企業(yè)、軌道交通公司在內(nèi)的PPP模式;從深入剖析來看,該項目既沒有成立合作項目公司,也不是政府招商引資的結(jié)果,而是兩個權(quán)力主體、多個相關(guān)方之間的利益沖突問題化解、權(quán)力交錯,最終改變原有規(guī)劃,以交通商業(yè)綜合體的形式平衡多方權(quán)力、利益的過程。

研究案例發(fā)現(xiàn),微觀權(quán)力的運行仍處于宏觀權(quán)力的框架之下,但宏觀權(quán)力依舊無法完全滲透到微觀權(quán)力的運行中去。在權(quán)力雙方博弈的過程中,根據(jù)政策條例,政府一方本可以根據(jù)公共利益需要,依法收回群星村的土地使用權(quán),但政府仍選擇用交易協(xié)商的方式解決了歷史遺留問題,體現(xiàn)了宏觀權(quán)力是無法完全操控社會的。因此,政策法規(guī)等宏觀權(quán)力在處理特定的問題時,也需要給予微觀權(quán)力實踐一定程度的、可自由調(diào)整的空間。基于《中華人民共和國土地管理法(2004年版)》中關(guān)于收回土地使用權(quán)的規(guī)定,以及2006年頒布的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范(試行)》文件中關(guān)于商業(yè)性質(zhì)土地必須通過招拍掛的形式出讓的規(guī)定,在案例地塊用地性質(zhì)及權(quán)屬人變更環(huán)節(jié),經(jīng)歷了群星村集體上繳土地使用權(quán)至政府、政府收儲土地并重新進(jìn)行國有用地公開掛牌出讓、最后仍將土地定向出讓給深圳市凱達(dá)爾集團(tuán)有限公司的過程,手續(xù)繁雜、耗時耗力,且無法避免公開招拍掛過程中土地流向的不確定性,減緩了土地的開發(fā)進(jìn)程。為加快 “三舊”改造、城市更新進(jìn)程,需要適當(dāng)提升政策運行的靈活度。而深圳市凱達(dá)爾集團(tuán)有限公司作為私營企業(yè),有一定的實力承擔(dān)與政府的大型合作項目,在我國鼓勵PPP模式的背景下,不僅需要提高實踐的靈活度,也需要加大對社會資本的信任度,充分吸納更多元的社會資金,才能促成更多的政企合作項目,真正緩解政府的融資壓力。