完善“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的對策研究

程傳興 廖富洲

鄉(xiāng)村治理是社會治理體系的重要組成部分,是國家治理的基石,也是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。著力提升鄉(xiāng)村治理能力和水平,事關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大局和國家現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)。黨的二十大報告指出,要建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。在鄉(xiāng)村治理中,自治、法治、德治既存在手段上的差異性,又具有功能上的互補性。自治是社會基礎(chǔ),法治是制度保證,德治是倫理根基。依靠單一的自治或法治或德治,鄉(xiāng)村治理必將是一盤散沙。只有不斷探索創(chuàng)新“三治融合”的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系,實現(xiàn)三者功能互補和優(yōu)化組合,以自治增活力,以法治強保障,以德治揚正氣,形成鄉(xiāng)村振興的治理合力,才能充分發(fā)揮“1+1+1>3”的乘數(shù)效應(yīng),真正健全新時代鄉(xiāng)村治理體系。

一、研究進展及限度

自黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來,我國學(xué)者多角度、全方位地對鄉(xiāng)村振興展開了深入探討。鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興的一個重要主題,有很多學(xué)者對如何有效實現(xiàn)自治法治德治、健全鄉(xiāng)村治理體系等方面進行了研究,取得了很多很有價值的研究成果,但現(xiàn)有研究也存在一定的局限性。

(一)關(guān)于鄉(xiāng)村治理主體的研究

有學(xué)者指出,新時期健全鄉(xiāng)村治理體系,不僅要關(guān)注農(nóng)民主體,也要加強對于政府機關(guān)、社會組織以及新鄉(xiāng)賢群體的重視,新時代的鄉(xiāng)村治理體系要體現(xiàn)多元化和協(xié)同化[1]。鄉(xiāng)村治理需要多元治理主體,實踐中具體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部、村民委員會、新鄉(xiāng)賢、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和各種社會組織等多個治理主體。然而,在治理過程中,治理主體之間權(quán)責(zé)關(guān)系不明晰,導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)主體缺位、權(quán)力越位和職能錯位等現(xiàn)象,以及鄉(xiāng)村治理體系化程度弱和未能形成網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)等問題[2]。對此,學(xué)者們認為應(yīng)該實行包容性的福利激勵政策,運用積分制推進鄉(xiāng)村治理,強化多元主體協(xié)同參與發(fā)展壯大集體經(jīng)濟,以促進鄉(xiāng)村治理目標(biāo)的實現(xiàn)[3]。明確多元主體中各參與主體的職能定位,明確“鄉(xiāng)政”和“村治”的權(quán)力邊界,發(fā)展鄉(xiāng)村社會組織,完善鄉(xiāng)村治理的法律規(guī)范,逐步形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、村兩委為基礎(chǔ)、農(nóng)民為主體、新型經(jīng)營主體為重要組成部分的多元治理機制[4]。四川省通過黨政統(tǒng)合的多方協(xié)同治理體系,加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提升公共服務(wù)功能,培育發(fā)展鎮(zhèn)村特色產(chǎn)業(yè),實現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的自治法治德治“三治”結(jié)合[5]。

(二)關(guān)于自治法治德治實現(xiàn)形式的研究

在鄉(xiāng)村自治方面,需要鄉(xiāng)村筑牢共建共治共享基礎(chǔ),構(gòu)建村民利益共同體,豐富民主決策與民主監(jiān)督方式,增強村民對村莊的認同感、歸屬感,以增強村民自治效果[6]。在鄉(xiāng)村法治方面,要樹立法治思維,制定科學(xué)合理的鄉(xiāng)村法治體系,法治氛圍的營造要更加積極和諧[7]。在鄉(xiāng)村德治方面,應(yīng)堅持以社會主義核心價值觀和中國特色社會主義道德文明為根本遵循,激發(fā)村民的倫理覺悟和道德良知,實現(xiàn)德治與法治、善治相結(jié)合[8]。

此外,諸多學(xué)者對數(shù)字賦能鄉(xiāng)村治理進行了研究。有學(xué)者認為,要充分利用數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展機遇,構(gòu)建多元化的數(shù)字化平臺,以便于村民運用現(xiàn)代化的信息技術(shù)保障自身權(quán)益,為政府了解民意、發(fā)現(xiàn)民情、解決民事提供便捷的方式[9]。當(dāng)前,全國已有多種形式的鄉(xiāng)村數(shù)字化治理實踐,取得了良好的效果,如智慧黨建、數(shù)字政府、農(nóng)村“雪亮工程”、互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務(wù)、村務(wù)云和“智慧村莊”綜合管理服務(wù)平臺等[10]。福建省建構(gòu)的“五治融合”鄉(xiāng)村治理體系,在自治、法治、德治的基礎(chǔ)上引入政治和智治,強調(diào)“政治”發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用,“智治”發(fā)揮科技支撐作用[11]。江蘇省以“釘釘”應(yīng)用為基礎(chǔ),技術(shù)賦能“三治融合”構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系,以實現(xiàn)異地村民“虛擬在場”,推動村兩委透明運轉(zhuǎn),強化基層組織的民主監(jiān)督,推動先進道德體系構(gòu)建,促進先進文化扎根基層[12]。

(三)關(guān)于鄉(xiāng)村治理“三治融合”的研究

學(xué)者們認為,新時代背景下“三治融合”的社會治理結(jié)構(gòu)并不是治理形式上的簡單相加,而應(yīng)該推進鄉(xiāng)村自治、法治、德治優(yōu)化整合,協(xié)同發(fā)力,要求不同治理模式之間優(yōu)勢互補,只有三者相互融合、相互促進,才能實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理[13]。要充分重視自治、法治、德治之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián),堅持整體性、體系性和協(xié)調(diào)性的原則,健全基層社會治理結(jié)構(gòu),提升基層群眾治理觀念,完善政社合作共治模式,建立協(xié)同激勵機制,以維護鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定[14]。在“三治融合”治理實踐中要理清村民自治、法治秩序與道德規(guī)范之間的關(guān)系,堅持以自治為核心、法治為保障,德治為引領(lǐng),結(jié)合信息化治理手段,提升“三治融合”的治理效能[15]。建立“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系必須以政治權(quán)力為依托,以農(nóng)村基層黨組織為核心,統(tǒng)合多元組織,堅持人民立場,強化治理過程中的人民民主,強化道德習(xí)俗的治理效能[16]。圍繞村民自治和公共服務(wù)需求,通過村民代表大會、道德評議會和村民議事會拓寬村民參與渠道,建設(shè)農(nóng)村法律服務(wù)平臺,推動村規(guī)民約的完善修訂,促進自治、法治、德治之間的整體性、協(xié)同性和系統(tǒng)性,推動三者實現(xiàn)真正融合[17]。

綜上所述,國內(nèi)學(xué)者主要從上述三個方面對鄉(xiāng)村治理及“三治融合”問題進行了研究探討,其成果為本文研究奠定了基礎(chǔ),提供了具有重要借鑒意義的觀點和建議。但是,已有研究成果也存在一些缺憾,例如,對“三治融合”方法路徑的研究還不夠深入,關(guān)于“三治融合”的聚合效應(yīng)、整體效能和有效性的研究,“三治融合”的體制機制設(shè)計和載體創(chuàng)新的研究,以及基層黨組織對鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)力提升的對策研究等還比較欠缺,亟須對這些問題進行更加深入的探討,探索健全鄉(xiāng)村治理體系的可行性思路及有效措施。

二、鄉(xiāng)村治理“三治融合”的成效與問題

黨的十八大以來,為了提高鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平,推進自治法治德治“三治融合”,黨和國家制定了多項政策措施,為構(gòu)建和完善鄉(xiāng)村治理體系指明了方向。各地在鄉(xiāng)村治理實踐中創(chuàng)造了許多成功經(jīng)驗,但也有一些地方的鄉(xiāng)村治理存在明顯的問題和不足,需要高度重視并著力加以解決。

(一)鄉(xiāng)村治理“三治融合”取得成效

近年來,各地在鄉(xiāng)村治理實踐中創(chuàng)造了許多成功的做法和經(jīng)驗。例如,山東省曲阜市的黨建引領(lǐng)模式,安徽省寧國市的多元主體治理模式,海南省儋州市的基層矛盾聯(lián)動調(diào)節(jié)機制,河北省河間市的鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)模式,河南省的自治、法治、德治和數(shù)治相融合的鄉(xiāng)村治理體系以及福建省的“五治融合”模式等,都取得了很好的效果。總體上看,各地在鄉(xiāng)村治理實踐中,根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H,不斷創(chuàng)新探索,積極推進自治法治德治“三治融合”,實現(xiàn)了自治強基、法治保障、德治教化,協(xié)同發(fā)力,綜合施治,大大提高了鄉(xiāng)村治理的效能,推進了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程。具體做法主要有以下幾個方面。

第一,強化農(nóng)民主體地位,以自治增添活力。通過全面落實“四議兩公開”制度,擴寬民主參與渠道,建立村黨支部、村民大會和村民委員會共同參與的決策機制,使村民最大限度地參與到農(nóng)村社會治理中。

第二,以法治定紛止?fàn)?培育鄉(xiāng)村法治思維。不斷加大農(nóng)村普法力度,進一步培育村民的法治理念,確?；鶎痈刹恳婪ㄞk事、依法用權(quán),切實提高農(nóng)民的法治意識,為鄉(xiāng)村治理營造了良好的法治氛圍。

第三,以德治春風(fēng)化雨,營造文明鄉(xiāng)風(fēng)氛圍。通過開展鄉(xiāng)村精神文明創(chuàng)建活動、充分發(fā)揮鄉(xiāng)村文化服務(wù)載體作用、制定村規(guī)民約等形式,激發(fā)群眾積極向上的價值追求,引導(dǎo)群眾明是非、辨善惡、守誠信、知榮辱,持續(xù)提升群眾道德素養(yǎng)。

同時,在積極推進“三治融合”基礎(chǔ)上,各地(如河南)充分運用數(shù)字化技術(shù)破解鄉(xiāng)村治理難題,通過現(xiàn)代化手段讓“數(shù)據(jù)多跑路,群眾少跑腿”,讓基層治理與群眾需求同頻共振,大大提升鄉(xiāng)村治理的智能化水平。

(二)鄉(xiāng)村治理“三治融合”存在問題

1.一些基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的能力不足

鄉(xiāng)村治理“三治融合”需要多元化治理主體的參與,需要引入社會資源、外部人才,為鄉(xiāng)村治理注入新的活力。很多地方的鄉(xiāng)村治理模式更多的是政府主導(dǎo),沒有充分發(fā)揮新鄉(xiāng)賢、社會組織、集體經(jīng)濟組織等在鄉(xiāng)村治理中的重要作用,許多應(yīng)該通過市場手段或其他社會組織來解決的問題,也習(xí)慣于用行政手段來解決,阻礙了多元主體治理效能的發(fā)揮,制約著現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系的建立。一些村級黨組織存在著黨員老齡化、干部能力不足等突出問題,組織軟弱渙散,工作因循守舊,缺乏溝通協(xié)調(diào)能力,在各類社會組織中影響力、領(lǐng)導(dǎo)力不強,難以勝任新時代鄉(xiāng)村治理的重任。

2.自治法治德治的實現(xiàn)形式需要進一步創(chuàng)新

第一,村民自治形式需要創(chuàng)新。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題更加突出,農(nóng)村人口大量外流,村莊空心化、村民老齡化現(xiàn)象日益凸顯,大量鄉(xiāng)村人口外出務(wù)工給村民自治帶來了較大影響。也有些村莊存在村務(wù)公開透明度不夠或公開內(nèi)容過于籠統(tǒng)、公開不及時等問題,使得農(nóng)民的民主權(quán)利得不到很好的落實,導(dǎo)致干群關(guān)系緊張,阻礙和諧鄉(xiāng)村的建設(shè)。

第二,鄉(xiāng)村法治建設(shè)仍然滯后。農(nóng)民法律知識欠缺、法律意識淡薄、法律服務(wù)供給不足、法治宣傳教育氛圍不到位等問題依然不同程度地存在。農(nóng)民本身缺乏對法律知識的系統(tǒng)學(xué)習(xí),對法律程序了解不足,加上鄉(xiāng)村法治文化陣地建設(shè)較少,宣傳模式較為單一,法治文化氛圍不濃,導(dǎo)致農(nóng)民在合法權(quán)益受到侵害時,缺乏運用法律武器維護自身權(quán)益的能力?，F(xiàn)實生活中有些人“信訪不信法”,遇事“講人情、講關(guān)系”的思想普遍存在。部分鄉(xiāng)村干部也存在法治觀念淡薄問題,致使有些地方仍然存在知法犯法、以權(quán)壓法和徇私枉法等現(xiàn)象。在法治資源配置方面存在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間分配不均等問題,導(dǎo)致鄉(xiāng)村法治建設(shè)嚴(yán)重滯后,鄉(xiāng)村法律服務(wù)供給不足、訴訟成本過高。

第三,鄉(xiāng)村德治教化作用不顯著。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,大部分農(nóng)村青壯年外出謀生,勞動力自由流動加快,舊的鄉(xiāng)村秩序不斷瓦解,而新的鄉(xiāng)村秩序尚未完全建立起來。加上實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后,對農(nóng)民的思想政治教育弱化,農(nóng)村社會風(fēng)氣缺乏強有力的正確引導(dǎo),部分農(nóng)民的思想意識、價值取向、道德觀念產(chǎn)生錯位,特別是一些青年農(nóng)民的艱苦奮斗精神、勤勞致富思想、守法經(jīng)營美德比上一輩都有明顯弱化,甚至存在漠視他人利益、集體利益以及道德滑坡的現(xiàn)象,封建迷信、鋪張浪費、盲目攀比、厚葬薄養(yǎng)、天價彩禮等陳規(guī)陋習(xí)不斷出現(xiàn)。

第四,鄉(xiāng)村治理“三治融合”機制尚未建立。自治、法治、德治的簡單相加并不等于“三治融合”,融合要在區(qū)分各治理方式作用范圍的基礎(chǔ)上,發(fā)揮各自不同的功效,實現(xiàn)功能互補,優(yōu)化治理效能。但實踐中重“三治”輕融合的現(xiàn)象普遍存在,更多的是將三者分開而論,強調(diào)各自的治理效能,缺乏對“三治融合”創(chuàng)新機制的探索創(chuàng)新。一些地方只強調(diào)村民自治,而忽視法治和德治的作用,村莊內(nèi)部矛盾過度依賴柔性方式解決,較少尋求法律途徑,法治在鄉(xiāng)村內(nèi)部運用率較低。

3.鄉(xiāng)村治理效能需要進一步提升

鄉(xiāng)村治理效能首先表現(xiàn)在鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展成效,但中西部地區(qū)很多農(nóng)村地區(qū)對如何發(fā)展本村經(jīng)濟缺少謀劃和思路,培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的措施不力,發(fā)展環(huán)境不優(yōu),經(jīng)濟發(fā)展效益不高。農(nóng)村集體經(jīng)濟薄弱,財力支撐不足,存在無錢辦事的問題,導(dǎo)致綜合治理水平較低、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)供給方式單一。此外,鄉(xiāng)村社會治理還面臨較大的維穩(wěn)壓力。當(dāng)前,城鄉(xiāng)差距大、農(nóng)村民生欠賬多、基礎(chǔ)設(shè)施落后、公共服務(wù)水平低等問題突出,這些問題解決不好,就很可能會引發(fā)一系列社會矛盾,從而給鄉(xiāng)村治理帶來新的挑戰(zhàn)。

三、建立健全縣鄉(xiāng)村協(xié)同治理的組織體系

解決鄉(xiāng)村治理中各種困難和問題,實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理“三治融合”,必須加強黨對鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo),健全和完善鄉(xiāng)村治理體系,提升基層黨組織對鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)力。

(一)健全縣鄉(xiāng)村三級協(xié)同治理的組織體系

實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理“三治融合”是一個完整的工作鏈,需要縣鄉(xiāng)村各類治理主體協(xié)同行動。實踐中一些地方的各類治理主體各行其是,這往往抵消了他們的活動效能,迫切需要通過建構(gòu)“權(quán)能相稱、權(quán)責(zé)一致、資源共享、優(yōu)勢互補”的多元主體共治格局,以化解鄉(xiāng)村治理難題,提升鄉(xiāng)村治理效能[18]。所以,在推進鄉(xiāng)村治理“三治融合”的過程中,必須明確縣鄉(xiāng)村三級在鄉(xiāng)村治理中的職責(zé),健全縣鄉(xiāng)村一體化治理機制。

1.強化縣委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

鄉(xiāng)村振興是以縣為單位整體推進的,必須強化縣委對鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo),確保黨在鄉(xiāng)村治理工作中始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方。縣委書記要當(dāng)好前線總指揮,為健全鄉(xiāng)村治理體系提供堅強有力的政治保障。要落實縣委抓農(nóng)村基層黨組織建設(shè)和鄉(xiāng)村治理的主體責(zé)任,健全自治法治德治“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系,統(tǒng)籌鄉(xiāng)村振興各項任務(wù),做好頂層設(shè)計,制定規(guī)劃和實施舉措,做好鄉(xiāng)村治理所需人、財、物資源的優(yōu)化配置,提供好自治法治德治“三治融合”的政策、物質(zhì)條件和環(huán)境。此外,縣委還要負責(zé)鄉(xiāng)村黨的建設(shè)與干部的培養(yǎng)任用工作,大力推動政府改革和農(nóng)村綜合改革,營造良好的發(fā)展環(huán)境。

2.深化改革強鄉(xiāng)賦能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要加強對鄉(xiāng)村治理工作的領(lǐng)導(dǎo),加強村級黨組織建設(shè),加強村黨員干部的教育培養(yǎng),特別是要加強村黨支部書記的選拔培養(yǎng)。要指導(dǎo)村黨組織切實落實上級黨委政府制定的各項政策,為村黨組織開展鄉(xiāng)村治理提供工作條件。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要積極依法推進村民自治,從直接參與管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接地、更多地運用法律手段進行管理,引導(dǎo)村民形成常態(tài)化的民主參與機制,通過村民自治促進現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系的形成,促進鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展。同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)要依法處理好村級事務(wù)和干群、鄰里矛盾,維護農(nóng)民合法權(quán)益,并推動法律服務(wù)進村入戶,對干部群眾進行法治教育,營造良好的法治環(huán)境,維護鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定。此外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要推動文化進村,加強社會主義核心價值觀教育,進一步推動農(nóng)村精神文明建設(shè)。

為了增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力,使其更好地履行鄉(xiāng)村治理職責(zé),必須深化政府改革,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)賦能。要增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力,各級政府財政預(yù)算要向鄉(xiāng)村傾斜,體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的政策要求,做到事權(quán)與財權(quán)相一致,提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)農(nóng)村農(nóng)民的能力。推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移,把更多的資源下沉到基層,為農(nóng)民提供“一門式辦理”“一站式服務(wù)”,構(gòu)建線上線下相結(jié)合的鄉(xiāng)村便民服務(wù)體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要創(chuàng)新服務(wù)農(nóng)民的方式,可以通過政府購買服務(wù)的方式將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的部分職能對接到各種社會力量上,為農(nóng)民提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

3.構(gòu)建以村黨組織為核心的農(nóng)村多元化組織體系

村級組織是黨和政府聯(lián)系村民群眾的橋梁紐帶,也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要力量。以黨組織為核心的村級組織是開展鄉(xiāng)村治理的重要主體,在實現(xiàn)“三治融合”中發(fā)揮著不可替代的作用。建設(shè)強有力的鄉(xiāng)村黨組織是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的前提。一個堅強的黨支部,可以把黨和國家的政策落實好,團結(jié)帶領(lǐng)全村群眾把經(jīng)濟發(fā)展好,加強精神文明建設(shè)把農(nóng)民教育好,加強村級事務(wù)民主管理把鄉(xiāng)村社會秩序維持好。因此,加強鄉(xiāng)村基層組織建設(shè)必須重點加強村黨支部建設(shè)。建設(shè)強有力的黨支部需要按照“雙強”標(biāo)準(zhǔn)選好配強黨支部成員,特別是要選好黨支部書記,要打破身份、行業(yè)、地域等界限,從鄉(xiāng)村干部隊伍、農(nóng)村外出務(wù)工經(jīng)商人員、農(nóng)村改革致富帶頭人、返鄉(xiāng)大學(xué)生等群體中選拔優(yōu)秀黨員擔(dān)任村黨支部書記。

基層黨組織要注重培育各類經(jīng)濟社會組織,切實調(diào)動它們參與鄉(xiāng)村治理中的積極性、主動性,構(gòu)建以村黨組織為核心的農(nóng)村多元化組織體系,推動各組織之間協(xié)同運作,將經(jīng)濟、文化和社會資源等整合到鄉(xiāng)村治理過程中,為農(nóng)村實現(xiàn)“三治融合”提供堅實的組織載體。黨組織要引領(lǐng)其他村級組織的建設(shè),加強政策和工作能力的培訓(xùn),注重提高各村級組織成員特別是組織負責(zé)人的素質(zhì)和能力,制定科學(xué)的組織章程,規(guī)范工作程序,不斷創(chuàng)新工作方式,更有效地組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務(wù)群眾,齊心協(xié)力解決農(nóng)村基層內(nèi)部的利益矛盾,維護鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定,提高鄉(xiāng)村治理成效。

(二)提升基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的能力和水平

1.不斷完善基層智慧黨建體系,提升基層黨建工作信息化、科學(xué)化水平

加快推動農(nóng)村“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”,使黨建工作業(yè)務(wù)流程化、操作便捷化、交流實時化,實現(xiàn)信息資源共享。要運用數(shù)字化平臺督促村干部行為規(guī)范化,加強農(nóng)村基層黨員的管理,調(diào)動基層治理力量,提升工作效率。通過數(shù)字化平臺擴大宣傳范圍,開展網(wǎng)絡(luò)教育,同時利用信息化手段,提升黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力、凝聚力和號召力。

2.提升黨支部領(lǐng)導(dǎo)村級治理能力

創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理工作方法,完善“互聯(lián)網(wǎng)+網(wǎng)格管理”服務(wù)管理模式,開展網(wǎng)格化服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),提升村務(wù)管理網(wǎng)格化水平。構(gòu)建“多網(wǎng)合一”的管理體系,將農(nóng)村的民生服務(wù)、經(jīng)濟建設(shè)、居住環(huán)境等與生活、生產(chǎn)息息相關(guān)的事情都融入一張網(wǎng)中。實施“三級網(wǎng)格、四級管理”工作辦法,實現(xiàn)“治理重心沉下去,治理能力提上來”。實施村級綜合服務(wù)提升工程,加快推廣“最多跑一次”“不見面審批”等改革模式,推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”向鄉(xiāng)村延伸覆蓋,真正做到及時服務(wù)、聯(lián)系群眾,更好地為群眾提供精準(zhǔn)化、精細化服務(wù),通過網(wǎng)格化的管理讓群眾充滿幸福感、安全感。

四、探索創(chuàng)新“三治融合”的有效實現(xiàn)形式

自治作為鄉(xiāng)村治理的基石,可以規(guī)范村民行為、化解基層矛盾,為法治和德治創(chuàng)造安定的社會條件。法治則是鄉(xiāng)村治理的重要保障,以其強制力為自治和德治提供支撐。德治作為鄉(xiāng)村治理的有效手段,利用村規(guī)民約、新時代文明實踐站等德育平臺為自治和法治提供良好的道德基礎(chǔ)。構(gòu)建“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系,既要有效發(fā)揮每一種治理方式的優(yōu)勢,又要彌合各自功能的局限性,做到優(yōu)勢互補,相得益彰,進而提升鄉(xiāng)村治理效能,實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。

(一)著力創(chuàng)新“三治融合”的實現(xiàn)形式

1.進一步探索村民自治的有效形式

第一,激發(fā)村民參與自治的積極性。首先,通過抓改革促發(fā)展激發(fā)農(nóng)民的熱情。黨支部要挖掘自身比較優(yōu)勢,實施差異化、特色化發(fā)展策略,理清思路,激發(fā)農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟的熱情。只要產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來了,能夠增加村民收入,村民就會關(guān)心村里的發(fā)展,積極參與村民自治活動。其次,著重改善民生,凝聚民心,提升為民服務(wù)效能。要真正了解群眾所思所想所盼,切實關(guān)心并幫助群眾解決“急難愁盼”問題。最后,推動農(nóng)民民主權(quán)利落實,調(diào)動農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的積極性。要真心實意聽取群眾意見,尊重群眾訴求,真正接受群眾監(jiān)督,以激發(fā)村民的政治參與意識,增強村民的社會責(zé)任感,提高農(nóng)民參與公共事務(wù)管理的積極性。

第二,創(chuàng)新村級“微治理”結(jié)構(gòu)。要實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化,一個十分重要的問題就是要推動治理主體多元化。鄉(xiāng)村治理主體是包括政府、村民、鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會組織等在內(nèi)的多元主體,政府需要加強多元主體塑造,給予多元主體在鄉(xiāng)村治理尤其是鄉(xiāng)村事務(wù)中的抉擇機會,引導(dǎo)各類主體參與鄉(xiāng)村治理。完善鄉(xiāng)村治理體系,需要各類村級組織合作共治。要在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下,發(fā)揮村委會、合作社等的作用,形成“一核引領(lǐng)、多方共治”的格局。

第三,創(chuàng)新村民自治形式。首先,要健全一套村級事務(wù)的議事規(guī)則,規(guī)范村級權(quán)力運行。尊重農(nóng)民主體地位,做到村里的事情由村民商量著辦,形成民事民議、民事民辦、民事民管的治理格局,確保村民民主權(quán)利落實到位。其次,要進一步完善村民會議、村民代表會議、村民小組會議制度,深化拓展“四議兩公開”工作法,不斷深化村務(wù)公開,推進民主管理,健全基層民主科學(xué)決策制度,使群眾真正參與到?jīng)Q策、管理過程之中。再次,要加強村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè),進一步完善以村務(wù)監(jiān)督、述職述廉、民主評議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督制度,讓村民的民主權(quán)利真正落實到位。最后,要充分運用數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新村民自治方式,使村民可以在網(wǎng)上傳遞信息,表達民意,監(jiān)督村級權(quán)力運行,有效推動村民網(wǎng)絡(luò)化參與鄉(xiāng)村治理,解決村民“不在場”困境。

2.進一步完善鄉(xiāng)村法治的實現(xiàn)形式

構(gòu)建“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系必須健全和完善鄉(xiāng)村法治工作的有效形式。首先,鄉(xiāng)村基層政府和基層干部要依法行使職權(quán),依法依規(guī)處理事務(wù),用干部的言傳身教,營造鄉(xiāng)村法治環(huán)境。其次,要健全鄉(xiāng)村執(zhí)法監(jiān)督機制,糾正執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不力等違法現(xiàn)象。最后,要運用數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)法治方式創(chuàng)新。推進“互聯(lián)網(wǎng)+法律顧問”建設(shè),聯(lián)合法律院校和法律服務(wù)機構(gòu),整合優(yōu)化公共法律服務(wù)資源,通過微信群、法律服務(wù)APP或自助機終端設(shè)備推送經(jīng)典案例和法律知識,為群眾提供業(yè)務(wù)咨詢、在線申請法律援助等服務(wù),以滿足群眾多樣化的法律服務(wù)需求,引導(dǎo)群眾以正當(dāng)途徑,以法律手段,合理合法解決矛盾糾紛。

3.進一步創(chuàng)新鄉(xiāng)村德治的有效形式

德治是支撐,要實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治必須強化鄉(xiāng)村文化感召力,提升村民道德感知,借助文化和道德力量推動鄉(xiāng)村德治工作,重視鄉(xiāng)村文化體系構(gòu)建。

第一,通過思想政治引領(lǐng),提升鄉(xiāng)村德治水平。首先,要加強習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想、社會主義核心價值觀的學(xué)習(xí)宣傳,從思想上引導(dǎo)群眾聽黨話、跟黨走。其次,要加強鄉(xiāng)風(fēng)文明和道德建設(shè)。發(fā)揮社會中蘊含的道德規(guī)范的作用,尤其是鄉(xiāng)村社會中熟人間的道德規(guī)范的積極作用。政府和村級組織可以引導(dǎo)廣大群眾共同制定道德規(guī)范,組織起草和修訂村民道德公約,讓群眾廣泛參與道德建設(shè),使鄉(xiāng)村治理中的道德實踐活動有章可依,并通過道德評議會等群眾性組織有效發(fā)揮鄉(xiāng)間輿論作用,從而構(gòu)建鄉(xiāng)村新型道德體系。最后,要發(fā)揮德治的正向引領(lǐng)作用。通過民主評議票選道德模范,樹立道德榜樣,引導(dǎo)村民向善向好。

第二,運用數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)德治方式創(chuàng)新。依托數(shù)字化平臺開展“三會一課”等意識形態(tài)活動,打造紅色資源線上研學(xué)平臺,切實提升鄉(xiāng)村宣傳教育的效果。以圖文、直播、短視頻等方式,具象地呈現(xiàn)我國傳統(tǒng)文化之美,為強化鄉(xiāng)村文化認同提供載體,助力文化保護與傳承,增強鄉(xiāng)村文化吸引力。

(二)加快“三治融合”的載體平臺建設(shè)

在實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理“三治融合”的過程中,必須注重加快推進“三治融合”的載體和平臺建設(shè),推動自治、法治、德治的相互嵌入,以更好地提升鄉(xiāng)村治理效能。

1.打造“三治融合”的載體平臺

第一,制定一個體現(xiàn)自治法治德治精神的村規(guī)民約,形成村民共同行為準(zhǔn)則。村規(guī)民約對于規(guī)范群眾行為、提升村民現(xiàn)代文明程度、化解群眾之間的矛盾、構(gòu)建和諧的黨群干群和鄰里關(guān)系等有著不可替代的作用。通過村規(guī)民約由集體協(xié)商制定、村民群眾監(jiān)督落實,促使村民行為規(guī)范化、鄉(xiāng)風(fēng)家風(fēng)文明化。同時,要綜合運用物質(zhì)獎懲、道德約束等手段保障村規(guī)民約切實落實,使其發(fā)揮更好的治理效果。黨支部應(yīng)以各村的實際為基礎(chǔ),主導(dǎo)制定體現(xiàn)自治法治德治要求的村規(guī)民約,以規(guī)范村民的行為,維護村民的社會治理共同體。政府應(yīng)該對村規(guī)民約的起草、審核和修訂進行全過程監(jiān)督管理,有效維護村民權(quán)益,促進鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè),從而把自治、德治融入法治之中。

第二,健全一套以自治為基礎(chǔ)、以德治為方法、以法治為保障的調(diào)解平臺。農(nóng)村的一些小矛盾有時候會引起大問題,如果單純依靠法律去解決,往往會導(dǎo)致當(dāng)事人之間矛盾激化。實踐中很多村的調(diào)解工作深入細致,化解矛盾的效果很好,其做法值得借鑒。例如,河南省蘭考縣張莊村探索建立了“講理堂”調(diào)解模式,創(chuàng)建矛盾糾紛多元化解機制,融合法律援助、人民調(diào)解等各方資源,為群眾提供專業(yè)、及時、有效的矛盾調(diào)解和法律咨詢服務(wù),很多矛盾在進入司法程序前就能化解,大大減少了涉訴案件,能夠較好地維護鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定。

第三,建好一個新時代文明實踐站,培育文明鄉(xiāng)風(fēng)。新時代文明實踐站是一個新穎而重要的陣地,要加強新時代文明實踐站建設(shè),整合現(xiàn)有基層公共文化服務(wù)陣地資源,大力普及法律知識,將與群眾生活密切相關(guān)的法律知識傳遞給群眾,增強廣大群眾學(xué)法、守法、用法的自覺性。一方面,利用新時代文明實踐站宣講黨的理論和政策,推進社會主義核心價值觀宣傳教育,大力倡導(dǎo)社會主義道德,弘揚中華傳統(tǒng)美德,廣泛開展學(xué)習(xí)時代楷模、道德模范、最美人物、身邊好人等活動,引導(dǎo)廣大群眾向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家。另一方面,利用新時代文明實踐站豐富活躍群眾文化生活,大力推進移風(fēng)易俗,培育文明健康新風(fēng)尚,養(yǎng)成文明健康的生活方式。

第四,構(gòu)建一個集信息發(fā)布、民意收集、線上服務(wù)為一體的綜合信息平臺。一是通過數(shù)字化平臺公開發(fā)布村級各項事務(wù),讓廣大農(nóng)民及時了解村務(wù)狀況,提高對鄉(xiāng)村治理的信任感與認同感。二是通過數(shù)字化平臺加強農(nóng)民與基層黨組織之間的有效互動聯(lián)系,實現(xiàn)有效溝通和干群關(guān)系的融洽。三是通過數(shù)字化平臺吸引村民、企業(yè)、社會組織等多元主體深度參與村莊事務(wù)和社會治理活動,形成更加符合民意的公共決策。四是在鄉(xiāng)村人口流動較大的當(dāng)下,充分利用數(shù)字化平臺打破時間和空間限制,有效地把村內(nèi)常住居民、村級組織和頻繁外出人口聯(lián)結(jié)起來,隨時溝通交流,互通共享信息,共同推動鄉(xiāng)村治理。五是通過數(shù)字化平臺廣泛動員多方力量,共同參與建立第三方評價機制和群眾評價機制,提高鄉(xiāng)村治理的社會化程度,壯大鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生力量。

2.大力推動“三治”相互嵌入,融為一體

實現(xiàn)“三治融合”需要三種治理方式相互配合,更需要三種治理方式相互嵌入。

第一,在村民自治中嵌入法治、德治內(nèi)容。法治既是實行村民自治的根本保障,也是鄉(xiāng)村治理各個主體的基本行為遵循;德治則起著“內(nèi)化于心”的教化作用。在村民自治實踐中,一方面,要充分發(fā)揮法治和德治的作用和優(yōu)勢,按照法治精神建設(shè)村民自治制度體系,將村民自治活動限制在法治框架內(nèi);另一方面,要把德治寓于自治各項活動中,樹立明確的價值導(dǎo)向,從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中自治與法治、德治的有機結(jié)合,共同規(guī)范鄉(xiāng)村干部和群眾的自治行為。

第二,在法治中嵌入自治、德治內(nèi)容。在法治建設(shè)中,只有在村民自治體系逐步完善、村民道德水平逐步提高的環(huán)境中,鄉(xiāng)村法治才能夠真正健全。道德規(guī)范越是被社會成員遵守,法律發(fā)揮的作用就越小。推進法治不僅要通過宣傳教育實現(xiàn)各個治理主體對于國家法律的遵循,還要依據(jù)法律來制定和完善村民自治規(guī)則,實現(xiàn)干部群眾自覺遵守自治規(guī)則與實踐法治精神的內(nèi)在統(tǒng)一。

第三,在德治中嵌入自治、法治內(nèi)容。實行鄉(xiāng)村德治同樣需要村民自治能力不斷提高、法制日益健全。在德治中要充分利用鄉(xiāng)村各種自治組織,加強社會主義精神文明建設(shè),提高農(nóng)民的思想道德水平。村民自治實踐對村民而言就是規(guī)則意識、道德意識的強化。在鄉(xiāng)村德治過程中,必須加快推進現(xiàn)代法治下沉鄉(xiāng)村,改變一些地方缺乏法治意識的狀況,使鄉(xiāng)村治理多元主體在遵守法律底線的同時自覺踐行鄉(xiāng)土文明行動規(guī)則。

五、著力創(chuàng)造實現(xiàn)“三治融合”的支撐保障條件

實現(xiàn)自治、法治、德治“三治”相互融合,需要多方面的支撐和保障條件,改善鄉(xiāng)村的發(fā)展環(huán)境。

(一)加強鄉(xiāng)村治理人才隊伍建設(shè)

1.加強基層村干部隊伍建設(shè)

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍難以支撐鄉(xiāng)村振興的需求。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作辛苦、待遇低、升職慢,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍深陷于人才“進不來”“留不住”的困境,同時面臨著人才結(jié)構(gòu)不合理、人員流動頻繁等問題,從不同方面影響著鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的步伐。因此,必須加大政策支持力度,讓懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的干部人才服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn),為鄉(xiāng)村振興集聚人才力量。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設(shè)方面,河南省蘭考縣盤活編制資源,推進“減縣補鄉(xiāng)”改革的做法值得學(xué)習(xí)借鑒。該縣選派2000多名自籌和差供人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作,每年按30%的比例轉(zhuǎn)為全供事業(yè)單位人員,其事例被評為全國改革典型案例。這種做法不僅解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人才短缺問題,也解決了部分縣(市)直部門需要“自我瘦身”的問題。同時,要大力培養(yǎng)村級干部隊伍,使村干部成為真正帶動一方百姓、搞活一片經(jīng)濟、富裕一鄉(xiāng)農(nóng)村的領(lǐng)路人。一方面要加大村干部培訓(xùn),特別是黨支部書記的培訓(xùn),切實提高能力。另一方面要引導(dǎo)鼓勵高校畢業(yè)生、退伍軍人、返鄉(xiāng)農(nóng)民工和縣鄉(xiāng)機關(guān)干部進入村干部隊伍,優(yōu)化村干部隊伍結(jié)構(gòu)。

2.大力培育新型職業(yè)農(nóng)民

培育一批新型職業(yè)農(nóng)民不僅能解決“誰來種地”“如何種好地”的問題,也是開展鄉(xiāng)村治理的需要,培育新型職業(yè)農(nóng)民就是培育素質(zhì)更高的鄉(xiāng)村治理人才。新型職業(yè)農(nóng)民更關(guān)心鄉(xiāng)村治理問題,更希望通過鄉(xiāng)村治理水平的提升來實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺,他們不僅參與村級事務(wù)管理的熱情高,能力也更強。為此,一方面,要加大農(nóng)村人力資本投入,做好鄉(xiāng)村人才培育工作。應(yīng)完善農(nóng)業(yè)職業(yè)教育與培訓(xùn)體系,完善培育機制、創(chuàng)新培育模式,以提升培育效果。另一方面,要出臺強有力的措施,激勵各類人才特別是農(nóng)業(yè)科技人才到鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)和服務(wù),支持返鄉(xiāng)農(nóng)民工、中高等院校畢業(yè)生、退役士兵等到農(nóng)村創(chuàng)業(yè),激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力。

(二)發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟

大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟既可以增加農(nóng)民收入,又能增加集體收入,使村兩委有更多財力發(fā)展公益事業(yè),增加公共福利,用共同的經(jīng)濟利益凝聚民心。實踐證明,集體經(jīng)濟發(fā)展越好的村,鄉(xiāng)村治理成效就越好,村黨組織的號召力也就越大。推動鄉(xiāng)村治理“三治融合”,提升鄉(xiāng)村治理成效,必須大力發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟。

發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟具有多種途徑:一是通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,用集體資產(chǎn)租賃、承包經(jīng)營或股份合作方式,盤活閑置集體財產(chǎn),促進資產(chǎn)保值增值,增加集體經(jīng)濟收入。二是憑借土地、山水、田園等特色自然資源,開發(fā)增收項目,發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟。三是村兩委領(lǐng)辦合作社,發(fā)展集體經(jīng)濟。順應(yīng)群眾保留承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)意愿,以“地”入股,實現(xiàn)集體統(tǒng)一經(jīng)營、管理。把分散經(jīng)營的小農(nóng)戶組織起來,通過組織化去適應(yīng)市場化,實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營,增加農(nóng)民收入。四是村兩委領(lǐng)辦合作社,為農(nóng)戶提供生產(chǎn)服務(wù)、購銷服務(wù)等,增加集體收入。各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H,選擇適宜的農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展方式。

(三)加快數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)

數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)是發(fā)展鄉(xiāng)村智慧農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ),也是鄉(xiāng)村數(shù)治建設(shè)的保障,加快數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè),需要進一步完善鄉(xiāng)村數(shù)字信息等基礎(chǔ)設(shè)施。首先,加快新型網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提高新一代信息技術(shù)應(yīng)用在農(nóng)業(yè)農(nóng)村的普及度和覆蓋率,推動農(nóng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施共建共享。其次,加快實施農(nóng)業(yè)農(nóng)村數(shù)字技術(shù)人才培育提升工程,發(fā)揮各級政府作用,鼓勵支持各地加強與高校、科研院所協(xié)同合作,建立數(shù)字農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的人才培養(yǎng)和實訓(xùn)基地,培養(yǎng)一批高素質(zhì)的鄉(xiāng)村數(shù)字化復(fù)合型人才。最后,把互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字化知識等技能培訓(xùn)融入新時代新型職業(yè)農(nóng)民的教育培訓(xùn)體系當(dāng)中,切實提高農(nóng)民的數(shù)字化應(yīng)用能力和知識素養(yǎng),讓農(nóng)民充分享受數(shù)字化帶來的紅利。