我國城市地質(zhì)工作政策評(píng)估與思考

王峰,姜杉鈺,樊笑英,張鳳儀,杜雪明

自然資源部咨詢研究中心,北京,100035

內(nèi)容提要: 城市地質(zhì)工作是我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與城市發(fā)展的重要基礎(chǔ)支撐,城市地質(zhì)工作政策對(duì)工作的部署、實(shí)施影響巨大。2017年原國土資源部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)城市地質(zhì)工作的指導(dǎo)意見》(國土資發(fā)〔2017〕104號(hào)),是我國第一份專門針對(duì)城市地質(zhì)工作的政策文件。為了解該文件五年來的實(shí)施效果,筆者等通過實(shí)地調(diào)查,問卷訪問等方式,評(píng)價(jià)城市地質(zhì)工作政策制定、政策實(shí)施和實(shí)施成效,分析當(dāng)前存在的問題并提出意見建議。研究表明,城市地質(zhì)工作政策的實(shí)施取得了一定的積極成效,推動(dòng)我國城市地質(zhì)工作思路發(fā)生重大轉(zhuǎn)變,工作內(nèi)容和服務(wù)領(lǐng)域極大拓展,但目前仍然存在工作體系尚不完善,適應(yīng)新需求能力不強(qiáng)等問題。研究認(rèn)為,為推動(dòng)我國城市地質(zhì)工作發(fā)展,需要進(jìn)一步加強(qiáng)法律制度建設(shè),跟進(jìn)后續(xù)相關(guān)政策,強(qiáng)化現(xiàn)有工作體系,完善工作協(xié)調(diào)合作機(jī)制,深化投入機(jī)制改革等。

城市地質(zhì)工作就是在城市及其周邊地區(qū)或未來城市化地區(qū)的特定空間范圍內(nèi),綜合考慮各種地質(zhì)要素,研究其對(duì)城市發(fā)展所提供的資源,所施加的約束條件以及城市發(fā)展對(duì)各種地質(zhì)要素所產(chǎn)生的影響,為城市規(guī)劃、建設(shè)和管理服務(wù)的地質(zhì)工作(李烈榮等,2012)。做好城市地質(zhì)工作,對(duì)推進(jìn)中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)具有非常重要的戰(zhàn)略意義(張茂省,2014)。2017年3月,城市地質(zhì)工作第一次進(jìn)入總理的政府工作報(bào)告中,強(qiáng)調(diào)要求“統(tǒng)籌城市地上地下建設(shè),加強(qiáng)城市地質(zhì)調(diào)查”。同年9月,原國土資源部出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)城市地質(zhì)工作的指導(dǎo)意見》(國土資發(fā)〔2017〕104號(hào),以下簡稱《指導(dǎo)意見》),在頂層設(shè)計(jì)上明確了城市地質(zhì)工作的新目標(biāo)、新戰(zhàn)略,進(jìn)行了全面工作部署,城市地質(zhì)工作進(jìn)入新的階段。經(jīng)過5年的實(shí)施,城市地質(zhì)工作在點(diǎn)和面上都有重大的進(jìn)步,為諸多城市重大建設(shè)提供了不可或缺的信息和技術(shù)支撐,發(fā)揮了重要的作用(張茂省等,2018;程光華等,2018;崔健等,2020;黃敬軍等,2020;董英等,2022),但相對(duì)于國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需求,城市地質(zhì)工作在體制機(jī)制上還存在著制度供給不足、工作部署長期性、持續(xù)性有待解決、服務(wù)能力尚待進(jìn)一步提高等問題。

1 《指導(dǎo)意見》實(shí)施以來取得的重要成效

1.1 有力地促進(jìn)了地方城市地質(zhì)工作的發(fā)展

《指導(dǎo)意見》的發(fā)布,引起地方政府、自然資源管理部門和地勘單位的重視,加上中國地質(zhì)調(diào)查局實(shí)時(shí)推出《城市地質(zhì)調(diào)查總體方案(2017～2025)》,增強(qiáng)了《指導(dǎo)意見》實(shí)施綜合性、系統(tǒng)性和針對(duì)性,有力地推動(dòng)了地方政府對(duì)城市地質(zhì)工作的部署,一些省、市甚至城市出臺(tái)了自己的城市地質(zhì)調(diào)查實(shí)施方案或行動(dòng)方案。2018年開始,中國地質(zhì)調(diào)查局啟動(dòng)城市調(diào)查工程,先后在南昌、安慶、杭州等多個(gè)城市開展多要素地質(zhì)調(diào)查示范項(xiàng)目。各地結(jié)合城市發(fā)展需求也主動(dòng)開展了多個(gè)城市地質(zhì)工作項(xiàng)目,開展的城市由特大城市、大城市,擴(kuò)展到邢臺(tái)、宿遷、晉城、都勻、惠州、蕪湖、嘉興、海城等中、小城市(黃敬軍等,2020;陳建平等,2022)?？傮w上看,我國不同區(qū)域的城市地質(zhì)調(diào)查進(jìn)展差異很大,東部地區(qū)相對(duì)進(jìn)展較快,如江蘇省2020年已全面完成了全省地級(jí)市的城市地質(zhì)工作,正逐步向縣級(jí)市和特色小城鎮(zhèn)鋪開;湖南等中部省份還停留在以中心城市為主的階段,尚沒有完全向地級(jí)市鋪開;而西部地區(qū)則進(jìn)展更慢,很多地區(qū)沒有系統(tǒng)開展過城市地質(zhì)工作。

1.2 探索創(chuàng)新了城市地質(zhì)工作與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展融合的體制機(jī)制

《指導(dǎo)意見》的實(shí)施探索創(chuàng)新了城市地質(zhì)工作與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展融合的體制機(jī)制,聚焦城市規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、管理的重大問題,強(qiáng)化服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)產(chǎn)品的設(shè)計(jì),促進(jìn)了城市地質(zhì)工作與需求有效結(jié)合,全面提升了城市地質(zhì)工作服務(wù)水平和質(zhì)量。其中,部、省、市統(tǒng)籌,中國地質(zhì)調(diào)查局指導(dǎo),省自然資源廳牽頭部署全省城市地質(zhì)工作,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)全省城市地質(zhì)工作是這一實(shí)施機(jī)制的關(guān)鍵。如2018年開展城市地質(zhì)調(diào)查工作比較典型的“青島模式”(趙玉婷等,2020):通過項(xiàng)目實(shí)施,建立了中央技術(shù)引領(lǐng)、地方主導(dǎo)的工作機(jī)制,“局—省—市”協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng),保障項(xiàng)目立項(xiàng)經(jīng)費(fèi)配套,集中優(yōu)勢力量聯(lián)合攻關(guān);建立了資料收集與成果共享機(jī)制,確保地質(zhì)調(diào)查成果及時(shí)轉(zhuǎn)化應(yīng)用;逐步打造了多要素城市地質(zhì)調(diào)查全國樣板(姜杉鈺等,2021)。

1.3 全面支撐國土空間規(guī)劃編制,保障國家與地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)

《指導(dǎo)意見》的實(shí)施期也是國土空間規(guī)劃重要編制期,針對(duì)土地資源短缺、空間不足、地質(zhì)災(zāi)害威脅、水土污染現(xiàn)狀等地質(zhì)環(huán)境問題,滿足區(qū)域新興產(chǎn)業(yè)布局、重大工程建設(shè)、資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)等重大需求,形成“空間、資源、環(huán)境、工程”等多門類多圈層地質(zhì)工作的總體規(guī)劃和部署。城市地質(zhì)工作已成為城鎮(zhèn)建設(shè)和國土空間規(guī)劃編制的“先行者”(閻浩等,2020),對(duì)我國城市群、都市圈為主體的城鎮(zhèn)發(fā)展空間格局形成發(fā)揮了重要支撐作用,提供了科學(xué)信息和建設(shè)建議,保障了決策的落實(shí)。

1.4 提高了地調(diào)成果集成化、精細(xì)化,成果轉(zhuǎn)化和表達(dá)進(jìn)一步豐富

《指導(dǎo)意見》實(shí)施促進(jìn)了多要素城市地質(zhì)調(diào)查、評(píng)價(jià)、監(jiān)測及成果服務(wù)體系的形成,完善了多要素城市地質(zhì)調(diào)查、評(píng)價(jià)、監(jiān)測、大數(shù)據(jù)集成技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及地下空間探測評(píng)價(jià)工作指南(林良俊等,2021)。城市地質(zhì)一張圖實(shí)現(xiàn)地質(zhì)調(diào)查成果在規(guī)劃、國土、建設(shè)、防災(zāi)、應(yīng)急等方面的應(yīng)用,成果綜合集成,精細(xì)化程度提高,展示更加便捷。

1.5 有序推進(jìn)城市地下空間資源地質(zhì)調(diào)查,精準(zhǔn)支撐城市地下空間資源科學(xué)開發(fā)利用

《指導(dǎo)意見》推進(jìn)了城市地下空間資源地質(zhì)調(diào)查,北京、武漢、成都、重慶、杭州等城市,紛紛系統(tǒng)地研究了城區(qū)與規(guī)劃區(qū)地下空間綜合利用的基礎(chǔ)地質(zhì)條件,探索形成地下空間資源地質(zhì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、地下空間開發(fā)地質(zhì)環(huán)境適宜性評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范、地下空間安全開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方法等,為查明城市地下空間資源開發(fā)利用有關(guān)的地質(zhì)條件、地層結(jié)構(gòu)以及存在的相關(guān)地質(zhì)問題,拓展城市發(fā)展空間,節(jié)約土地資源,緩解交通壓力,優(yōu)化城市生態(tài)環(huán)境,提高城市綜合治理能力提供了有力支撐(楊洋等,2019;程光華等,2019;唐鑫等,2022;邢懷學(xué)等,2022)。

1.6 創(chuàng)新地?zé)豳Y源的調(diào)查評(píng)價(jià)與開發(fā)利用,促進(jìn)城市能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化

2018年以來,地?zé)豳Y源調(diào)查評(píng)價(jià)已將淺層地溫能地?zé)豳Y源和深層水熱型、干熱巖型地?zé)豳Y源納入,形成各自的物探、鉆探、測井與監(jiān)測技術(shù)方法,城市地?zé)豳Y源開發(fā)利用模式進(jìn)一步明確。如京津冀地?zé)豳Y源調(diào)查圍繞重點(diǎn)區(qū)域開展深部地?zé)嵴{(diào)查工作,查明熱儲(chǔ)形成機(jī)制與空間發(fā)育特征,探索形成“采灌均衡、深淺聯(lián)用、清潔高效、持續(xù)開發(fā)”的地?zé)豳Y源開發(fā)利用模式。山東省發(fā)展改革委、省能源局制定《山東省地?zé)崮荛_發(fā)利用規(guī)劃(2019～2025 年)》,全省選擇18個(gè)重點(diǎn)縣(市、區(qū))開展調(diào)查評(píng)價(jià),編制縣級(jí)城市淺層地溫能開發(fā)利用規(guī)劃,并開展示范工程建設(shè)。

1.7 進(jìn)一步推動(dòng)和完善城市地質(zhì)安全監(jiān)測預(yù)警體系建設(shè),保障城市安全營運(yùn)

《指導(dǎo)意見》的實(shí)施進(jìn)一步推動(dòng)和完善了城市地質(zhì)安全監(jiān)測預(yù)警體系建設(shè),除特大城市、大城市完善原有的地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體系外,近些年,泰安、衡陽、延安等中、小城市也紛紛建立自己的地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體系。新的地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體系既有地面沉降、地面塌陷、地裂縫、活動(dòng)斷裂、地下水環(huán)境、城市垃圾監(jiān)測等,也有新的城市地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測預(yù)警,如地下空間、地層形變等,充分利用了3S技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)技術(shù),構(gòu)建空—天—地一體的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),進(jìn)一步完善了監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

總體來看,《指導(dǎo)意見》實(shí)施后,我國城市地質(zhì)工作服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)、服務(wù)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)方面,相較前幾年在工作內(nèi)容、工作領(lǐng)域、技術(shù)方法、服務(wù)對(duì)象等都有較大的轉(zhuǎn)變,資金投入、人才建設(shè)、技術(shù)創(chuàng)新都有明顯的加強(qiáng)和促進(jìn),取得了重大的進(jìn)步和實(shí)施成效,專業(yè)領(lǐng)域關(guān)注度增加,發(fā)表的專業(yè)研究論文也較以前有了顯著的增長。

2 政策評(píng)估情況

課題組針對(duì)《指導(dǎo)意見》進(jìn)行了系統(tǒng)分析,系統(tǒng)梳理了目標(biāo)、任務(wù)和政策措施,收集了中國地質(zhì)調(diào)查局和全國各省區(qū)市貫徹落實(shí)文件,分析了最近十年城市地質(zhì)研究文獻(xiàn)的發(fā)表情況和關(guān)注重點(diǎn),研究制定了調(diào)查問卷。課題組分別組織調(diào)研了北京、天津、江蘇和湖南四省市,以及中國地質(zhì)調(diào)查局下屬的天津、南京地調(diào)中心,召開了座談會(huì),實(shí)地考察了工作項(xiàng)目,對(duì)相關(guān)管理人員、項(xiàng)目執(zhí)行人進(jìn)行了訪問,完成調(diào)查問卷。調(diào)查問卷采用5級(jí)評(píng)價(jià)制,5代表非常認(rèn)可,1代表非常不認(rèn)可。共回收有效調(diào)查問卷135份,其中中國地質(zhì)調(diào)查局天津、南京地調(diào)中心共17份,盡管樣本的數(shù)量不是很多,但這些樣本都來自城市地質(zhì)工作的管理者、使用者和實(shí)施者,涉及省廳、市政府和地勘單位,調(diào)查面比較全面,能比較全面客觀地反映城市地質(zhì)工作政策實(shí)施效果。

調(diào)查結(jié)果(表1)顯示,地調(diào)中心與四省市人員的評(píng)價(jià)分值結(jié)構(gòu)基本一致,對(duì)應(yīng)指標(biāo)的排序也基本相同,反映了調(diào)查對(duì)象對(duì)《指導(dǎo)意見》實(shí)施后的城市地質(zhì)工作總體認(rèn)識(shí)是一致的。從各項(xiàng)得分來看,受訪者普遍對(duì)《指導(dǎo)意見》的政策目標(biāo)和實(shí)施效果給予較高的評(píng)價(jià),但對(duì)政策措施和政策執(zhí)行打分較低,其中后續(xù)政策跟進(jìn)和投入保障程度兩項(xiàng)在所有指標(biāo)中得分最低。地調(diào)中心和四省市對(duì)這兩項(xiàng)打分也有所差異,地調(diào)中心受訪者認(rèn)為后續(xù)政策跟進(jìn)不足是最大問題,而四省市則認(rèn)為投入保障不足的問題最為突出,從側(cè)面反映出中央和地方在城市地質(zhì)工作開展方面所面臨的問題差異。

表1 調(diào)查問卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果Table 1 Statistical results of the questionnaire

從調(diào)查的滿意度看,每個(gè)被調(diào)查人的滿意度與其前十三項(xiàng)的均值耦合度較高,平均偏差0.38,通過SPSS軟件分析,兩個(gè)數(shù)據(jù)的Pearson相關(guān)性為0.801(相關(guān)性在0.01以上顯著相關(guān)),反映了被調(diào)查人在分項(xiàng)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上合理地評(píng)價(jià)了滿意度。

調(diào)查問卷中,針對(duì)政策目標(biāo)明確程度平均分為4.20分,得分是最高的?！吨笇?dǎo)意見》中的城市地質(zhì)工作發(fā)展目標(biāo)設(shè)置相應(yīng)的目標(biāo)系統(tǒng),形成大目標(biāo)、中目標(biāo)和具體子目標(biāo)的目標(biāo)體系,有具體的內(nèi)容,也有明確的時(shí)間階段安排。整體目標(biāo)是清晰具體的,但在不同層次目標(biāo)的關(guān)聯(lián)匹配程度上存在不足,也使得文件下發(fā)后,我們地質(zhì)工作管理重點(diǎn)在具體城市地質(zhì)工作的項(xiàng)目部署安排上,而沒有相應(yīng)地促進(jìn)城市地質(zhì)資源環(huán)境規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用的制度建設(shè)上,也造成我們的城市地質(zhì)工作沒有擺脫重項(xiàng)目、重投入的短期發(fā)展模式,而不能促進(jìn)城市地質(zhì)工作長期穩(wěn)定地制度化發(fā)展。

調(diào)查問卷中,政策的全面性和可操作性評(píng)價(jià)為2.86,屬較低的評(píng)價(jià),沒有人評(píng)5分。大家對(duì)加強(qiáng)城市地質(zhì)工作政策的全面性和可操作性的缺乏認(rèn)可,主要原因是相關(guān)配套政策不完善影響實(shí)際執(zhí)行,雖有部署和投入等政策,但缺乏對(duì)地質(zhì)工作的人才、科技創(chuàng)新等支撐政策,加上地方地勘單位改革尚在進(jìn)行中,不確定性也影響對(duì)政策全面的認(rèn)識(shí)與評(píng)價(jià)。如加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面,文件中提出“做好城市地質(zhì)調(diào)查工作與國土資源日常管理工作的有機(jī)銜接,將城市地質(zhì)工作的有關(guān)要求,依法納入土地出讓合同、劃撥決定書和礦業(yè)權(quán)出讓合同,落實(shí)相關(guān)建設(shè)開發(fā)主體的責(zé)任和義務(wù)”,而相關(guān)法津在這些方面是欠缺的,實(shí)際操作難以落實(shí)。

在調(diào)查問卷中,政策實(shí)施評(píng)價(jià)相對(duì)政策制定和實(shí)施成效評(píng)價(jià)平均分最低,兩個(gè)三級(jí)指標(biāo)最低評(píng)價(jià)分也都在政策執(zhí)行階段,一個(gè)是投入保障,另一個(gè)是后續(xù)政策跟進(jìn),反映了大家對(duì)政策實(shí)施過程總體不太滿意?！吨笇?dǎo)意見》發(fā)布后,相關(guān)政策對(duì)城市地質(zhì)工作的推進(jìn)影響比較大,從項(xiàng)目示范、資金投入、科學(xué)研究等方面都較以往有了較大的提升,但也要看到,政策的實(shí)施與執(zhí)行主要側(cè)重于項(xiàng)目的部署與實(shí)施。這三年,中國地質(zhì)調(diào)查局平均每年投入城市地質(zhì)工作各類相關(guān)項(xiàng)目資金近1億元(不包括雄安新區(qū)項(xiàng)目),每個(gè)地調(diào)中心都有相關(guān)的人員和業(yè)務(wù)予以保障,通過示范項(xiàng)目、合作項(xiàng)目等帶動(dòng)了一些地方政府的積極性,取得不錯(cuò)的效果,但這些經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。地方政府總體上對(duì)城市地質(zhì)工作的作用和意義重視不足,加之缺乏相關(guān)的制度規(guī)范,對(duì)城市地質(zhì)信息沒有明確的責(zé)任要求,缺乏政府經(jīng)常性預(yù)算支持,大部分城市還主要是依靠省級(jí)政府給予專項(xiàng)投入支持,各省市投入量差別很大。此外,《指導(dǎo)意見》關(guān)于城市地質(zhì)資料信息的匯交管理、地?zé)岷蜏\層地溫能的合理開發(fā)利用等,后續(xù)相關(guān)制度政策跟進(jìn)不足,影響實(shí)現(xiàn)其2025年“基本構(gòu)建地質(zhì)工作與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展深度融合的體制機(jī)制,地質(zhì)工作服務(wù)保障更加有力,創(chuàng)新引領(lǐng)作用更加凸顯”的建設(shè)目標(biāo)。

3 評(píng)估結(jié)果反映的問題

此次評(píng)價(jià)反映了這一階段我國城市地質(zhì)工作政策制定與實(shí)施存在的幾個(gè)問題:

(1) 我們雖有比較明確的城市地質(zhì)工作發(fā)展計(jì)劃與目標(biāo),但我們持續(xù)地推進(jìn)的力度不足,與自然資源管理、規(guī)劃管理的相關(guān)工作融合不深入,相關(guān)的配套政策沒有及時(shí)跟進(jìn),包括將城市地質(zhì)工作相關(guān)要求納入土地出讓合同、劃撥決定書和礦業(yè)權(quán)出讓合同,落實(shí)相關(guān)建設(shè)開發(fā)主體的責(zé)任和義務(wù);推進(jìn)信息資源整合和共享;完善城市地質(zhì)工作市場政策支撐等沒有充分跟進(jìn),影響了整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(2) 我們執(zhí)行落實(shí)成效和地勘行業(yè)的政策制定與執(zhí)行特點(diǎn)有很大的關(guān)系。地勘行業(yè)的相關(guān)政策制定與執(zhí)行所形成的政策閉環(huán)管理,要比其它行政管理類政策弱很多,其它行政管理類政策如土地征轉(zhuǎn)用管理政策、礦業(yè)權(quán)管理政策等,相關(guān)的政策制訂后地方是否執(zhí)行與落實(shí),可以通過監(jiān)管來管控政策的執(zhí)行,從而形成政策閉環(huán)管理,而地勘行業(yè)的政策制訂與執(zhí)行幾乎呈一條直線式的,沒有執(zhí)行的監(jiān)管和反饋,以往的多個(gè)地勘行業(yè)政策都是這種類型,使政策的執(zhí)行落實(shí)成效大打折扣。

(3) 我們城市地質(zhì)工作推進(jìn)措施還比較單一,主要通過項(xiàng)目部署與投入來推進(jìn)地質(zhì)工作。這種項(xiàng)目政府部署與投入措施直接高效也非常有必要,這也是我國整體地質(zhì)工作推進(jìn)的主要力量,我們新世紀(jì)以來國家地質(zhì)工作成效顯著也正是得益于這些部署與投入措施,但隨著中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)分離,也使之面臨著難以為地方或區(qū)域經(jīng)濟(jì)提供長期持續(xù)的地質(zhì)工作服務(wù),需要改革我們的城市地質(zhì)工作項(xiàng)目部署與投入機(jī)制,適應(yīng)新形勢的變化。

(4) 我們的城市地質(zhì)調(diào)查工作的需求與供給矛盾尚未得到有效解決。我們供給還是基礎(chǔ)性的,而需求則要求詳細(xì)、精準(zhǔn)、簡便、實(shí)用,我們的供給機(jī)制還不能適應(yīng)需求。我們供給的基礎(chǔ)性地質(zhì)信息,需要在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步調(diào)查、加工、分析處理,來深化、細(xì)化信息與認(rèn)識(shí),來滿足政府管理需要,滿足工程建設(shè)等。換句話說,公益地質(zhì)調(diào)查應(yīng)做到什么程度,哪些可以由商業(yè)性地質(zhì)工作來提供,政府需要的工作哪些可以由政府事業(yè)單位提供,哪些可以由政府從市場購買服務(wù)滿足,需要進(jìn)一步明確。

(5) 城市地質(zhì)工作與我國地勘單位公益性事業(yè)改革尚不配套、不適應(yīng),對(duì)各項(xiàng)城市地質(zhì)工作的需求、項(xiàng)目設(shè)置、承擔(dān)、持續(xù)服務(wù)等尚未形成相應(yīng)的管理機(jī)制,即其運(yùn)行機(jī)制應(yīng)該如何適應(yīng)國家改革方向和要求,還需要深入討論與研究。不象是國家公益性質(zhì)工作由國家公益性地質(zhì)調(diào)查機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍來實(shí)施是明確的,當(dāng)前的城市地質(zhì)工作呈現(xiàn)公益性事業(yè)企業(yè)化運(yùn)行的方式,由地方政府購買服務(wù),一些地方出現(xiàn)項(xiàng)目承擔(dān)單位技術(shù)水平良莠不齊,城市地質(zhì)工作市場尚不規(guī)范,難以保證項(xiàng)目工作質(zhì)量,也難以避免地勘單位內(nèi)部的惡性競爭。

(6) 我們的地質(zhì)工作立法落后。規(guī)范地質(zhì)工作的法律制度不足,沒有為地質(zhì)工作的新領(lǐng)域提供必要的支撐。自然資源部即使發(fā)再多的政策文件也難以強(qiáng)有力地規(guī)范和滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)地質(zhì)工作的各項(xiàng)需求。同時(shí)也反映了我們的地質(zhì)工作缺乏整體推進(jìn)的體制機(jī)制,多從某一領(lǐng)域或某一部門來單獨(dú)完善機(jī)制,也會(huì)影響城市地質(zhì)工作目標(biāo)體系的實(shí)現(xiàn)程度。

4 相關(guān)結(jié)論

4.1 我國城市地質(zhì)工作思路發(fā)生重大轉(zhuǎn)變

黨的十八大提出的生態(tài)文明建設(shè),促使城市地質(zhì)工作進(jìn)入新使命、高質(zhì)量發(fā)展階段。這一階段,城市地質(zhì)工作思路也相應(yīng)發(fā)生了變化。以往城市地質(zhì)工作對(duì)城市總體建設(shè)發(fā)展認(rèn)識(shí)不足,多是針對(duì)解決地質(zhì)專業(yè)問題開展專題調(diào)查與研究,未充分考慮到為城市規(guī)劃、土地利用、安全、建設(shè)與管理決策服務(wù)的綜合城市地質(zhì)調(diào)查,不能有效地滿足城市科學(xué)建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展的需求?，F(xiàn)在的城市地質(zhì)工作是多要素、多手段的綜合地質(zhì)調(diào)查,不是傳統(tǒng)的以水文、工程、環(huán)境、區(qū)域?yàn)橹鞯膶I(yè)城市地質(zhì)調(diào)查,而是打破專業(yè)的界限,從地下空間、資源、環(huán)境、災(zāi)害、生態(tài)等方面,以問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向開展綜合性調(diào)查、評(píng)價(jià)、監(jiān)測、預(yù)警等,形成立體的、多樣的、精細(xì)化的地質(zhì)資源與環(huán)境信息。

4.2 我國城市地質(zhì)工作內(nèi)容和服務(wù)領(lǐng)域極大拓展

城市地質(zhì)工作進(jìn)一步拓展了工作內(nèi)容和服務(wù)領(lǐng)域,國土空間規(guī)劃、三區(qū)三線劃定、地下空間資源開發(fā)利用、清潔能源開發(fā)利用、供水安全、防災(zāi)減災(zāi)、海綿城市、工業(yè)用地轉(zhuǎn)型、旅游開發(fā)等等,都迫切需要城市地質(zhì)工作的支撐與服務(wù)。工作區(qū)域范圍也作了延伸,開始結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)涉及城市群、大、中城市和小城鎮(zhèn)多個(gè)層次,聚焦重大工程、重大區(qū)域發(fā)展,構(gòu)建地質(zhì)工作服務(wù)城市規(guī)劃管理的常態(tài)化機(jī)制。

4.3 我國城市地質(zhì)工作體系尚不完善,不適應(yīng)工作需求

按照滿足城市地質(zhì)工作建設(shè)與發(fā)展需要來評(píng)價(jià)這五年《指導(dǎo)意見》實(shí)施成效,總體成效已達(dá)到了70%～80%目標(biāo),特別在重點(diǎn)試點(diǎn)城市、重要城市群這三年城市地質(zhì)項(xiàng)目的部署,加之城市規(guī)劃編制、國土空間規(guī)劃編制正在其時(shí),城市地質(zhì)工作的確發(fā)揮了重要作用,但城市地質(zhì)工作整體和全面的制度體系建設(shè)尚未完善,包括法律體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、服務(wù)體系等。《指導(dǎo)意見》中2020年“基本建立城市地質(zhì)資源環(huán)境規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用的制度體系,探索形成城市地下空間資源系統(tǒng)化、產(chǎn)業(yè)化、綠色化開發(fā)利用模式”,尚未真正實(shí)現(xiàn)。

5 推進(jìn)城市地質(zhì)工作的建議

5.1 推進(jìn)地質(zhì)工作相關(guān)法律制度建設(shè),為城市地質(zhì)工作提供法律支撐

城市地質(zhì)工作是城市現(xiàn)代化發(fā)展基礎(chǔ)支撐,是城市安全發(fā)展的必要基礎(chǔ),部委宏觀政策不具約束力,地方政府難以落實(shí)配套措施,需要在法律制度上予以支持,保障長期持續(xù)投入,穩(wěn)定的支撐單位對(duì)城市區(qū)域地質(zhì)信息進(jìn)行集成。建議制定一部單獨(dú)的《地質(zhì)工作條例》或《地質(zhì)調(diào)查條例》。以前曾有制訂《地質(zhì)調(diào)查條例》的動(dòng)議和研究,但認(rèn)識(shí)上不統(tǒng)一和推進(jìn)的力度不強(qiáng),這一立法需求無法得以實(shí)現(xiàn)。若單獨(dú)的條例難以成功,建議在目前的在自然資源調(diào)查監(jiān)測體系規(guī)范中完善地質(zhì)調(diào)查與監(jiān)測制度,保護(hù)調(diào)查與監(jiān)測站點(diǎn)的建設(shè),形成相應(yīng)的法律規(guī)范。同時(shí),建議加強(qiáng)有關(guān)國家相關(guān)地下空間建設(shè)地質(zhì)調(diào)查監(jiān)測與安全應(yīng)急處置規(guī)程規(guī)范的完善,包括地下交通工程、地下基礎(chǔ)設(shè)施、地下商業(yè)設(shè)施、地下文體設(shè)施、地下倉儲(chǔ)空間等地下空間地質(zhì)安全調(diào)查、評(píng)價(jià)、監(jiān)測規(guī)范等,落實(shí)相關(guān)建設(shè)開發(fā)主體的責(zé)任和義務(wù)等,保障城市地質(zhì)工作在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的支撐作用發(fā)揮。

5.2 加強(qiáng)《指導(dǎo)意見》后續(xù)政策的跟進(jìn),推動(dòng)城市地質(zhì)工作體系的形成與完善

按照《指導(dǎo)意見》提出的相關(guān)措施舉措對(duì)地質(zhì)工作體系加大力度促進(jìn)完善,建立和完善城市地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用的制度體系和標(biāo)準(zhǔn)體系,協(xié)調(diào)不同部門的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),繼續(xù)推進(jìn)成果信息體系建設(shè)和咨詢服務(wù)機(jī)制建設(shè),使城市地質(zhì)調(diào)查信息和建議可以有效地滿足各需求方的要求。建議加強(qiáng)城市地質(zhì)工作制度建設(shè)、技術(shù)研發(fā)、人才培養(yǎng)、體系建設(shè)等,促進(jìn)城市地質(zhì)工作的技術(shù)創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新,促進(jìn)城市地質(zhì)工作與城市規(guī)劃、建設(shè)與管理深度融合,促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的綠色、低碳、循環(huán)、安全、集約、智慧發(fā)展。

5.3 深化完善城市地質(zhì)工作協(xié)調(diào)合作機(jī)制

盡管《指導(dǎo)意見》實(shí)施對(duì)城市地質(zhì)工作的協(xié)調(diào)有進(jìn)步,地方自然資源部門發(fā)揮了重要作用,但目前城市地質(zhì)工作仍未建立一個(gè)長效穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)制,形成城市規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、管理等職能部門,包括實(shí)施規(guī)劃、實(shí)際建設(shè)到監(jiān)管的各類單位共同參與、充分合作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與平臺(tái)。建議在自然資源部層面建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制,協(xié)調(diào)財(cái)政、建設(shè)、交通涉及地下空間安全的調(diào)查監(jiān)測宏觀層面的需求溝通,地方自然資源部門通過政府牽頭在地方建立同樣協(xié)調(diào)合作機(jī)制,共同參與城市地質(zhì)工作和城市建設(shè)。2022年5月國務(wù)院批復(fù)《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》,要求要充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會(huì)議制度作用,統(tǒng)籌推進(jìn)重大事項(xiàng),推動(dòng)解決《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》實(shí)施中的重大問題。我們也可充分利用這一機(jī)制,更好地發(fā)揮作用。

5.4 深化投入機(jī)制改革,激勵(lì)和規(guī)范省級(jí)政府與自然資源部門對(duì)城市地質(zhì)工作的投入

通過《指導(dǎo)意見》的實(shí)施,中國地質(zhì)調(diào)查局系統(tǒng)已形成一支專業(yè)隊(duì)伍指導(dǎo)、規(guī)范、推廣相關(guān)城市地質(zhì)工作。鑒于中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的要求,具體城市地質(zhì)工作的開展主要還要依靠地方政府,特別是需要省級(jí)政府、省級(jí)自然資源管理部門的大力推動(dòng),完善省級(jí)部門職責(zé)和技術(shù)力量推進(jìn)這項(xiàng)工作。但在中央地調(diào)項(xiàng)目資金中應(yīng)保持并優(yōu)化相應(yīng)資金作為部省合作配套資金,專門開展部省合作的城市地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目,以城市群地質(zhì)工作為抓手,進(jìn)一步推進(jìn)央地城市地質(zhì)工作合作。一方面持續(xù)推進(jìn)示范項(xiàng)目,另一方面鼓勵(lì)和支持地方開展符合自己需要的地質(zhì)工作。