項目生命周期理論視域下的檔案服務(wù)外包安全監(jiān)管法律風(fēng)險及解決

■ 歐陽愛輝 劉婉婷

檔案服務(wù)外包是指某一機(jī)構(gòu)將不屬于國家法律法規(guī)限制范圍內(nèi)的檔案，外包給其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，委托其為本機(jī)構(gòu)提供檔案服務(wù)的行為。[1]雖然檔案服務(wù)外包行業(yè)近30 年才開始興起，[2]但目前已得到了迅速發(fā)展。以“檔案服務(wù)外包”為關(guān)鍵詞在官方備案企業(yè)征信機(jī)構(gòu)“企查查”中搜索，相關(guān)結(jié)果顯示，企業(yè)名或經(jīng)營范圍包括“檔案服務(wù)外包”的注冊機(jī)構(gòu)已達(dá)56726 家（截至2023 年3 月26 日）。安全高效的監(jiān)管乃促進(jìn)檔案外包市場長期良性發(fā)展的重要保障，學(xué)界就此也展開了不少卓有成效的探索?；诂F(xiàn)有檔案服務(wù)外包監(jiān)管理論研究與實踐探索缺乏連貫性與有效性的困境，筆者著眼于項目生命周期理論，圍繞檔案服務(wù)外包安全監(jiān)管的法律風(fēng)險展開研究，以期能推動我國未來檔案服務(wù)外包行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

一、項目生命周期理論概述

自1957 年美國博思艾倫咨詢公司在其書《新產(chǎn)品管理》中首提“產(chǎn)品生命周期”概念始，[3]生命周期理論引入產(chǎn)品商業(yè)領(lǐng)域已有66 年歷史。此后相關(guān)學(xué)術(shù)領(lǐng)域研究呈爆發(fā)式增長，其中不乏項目管理領(lǐng)域，項目管理生命周期理論由此而生。然而就其定義學(xué)界并無統(tǒng)一說法，當(dāng)今項目管理領(lǐng)域的世界標(biāo)準(zhǔn)《項目管理知識體系指南》一書中指出項目生命周期即按順序排列而有時又相互交叉的各項目階段的集合。[4]其作者美國項目管理協(xié)會認(rèn)為不同項目擁有同一種流程結(jié)構(gòu)，即項目啟動階段、計劃和準(zhǔn)備階段、項目實施階段、項目完成階段。我國研究人員自主開發(fā)的《中國項目知識管理體系》認(rèn)為項目自始至終是有序進(jìn)行的，按照時間或進(jìn)程的發(fā)展分為孵化、啟動、規(guī)劃、實施、收尾、交接過渡六大階段，這便是整個項目的全壽命期。[5]盡管項目生命周期的概念表述和階段劃分有所差異，但本質(zhì)是統(tǒng)一的，即都包括項目從始至終的所有階段。上海大學(xué)的王玉龍教授早在2012 年就提出將項目生命周期的概念引入檔案服務(wù)外包領(lǐng)域，將企業(yè)檔案業(yè)務(wù)外包的生命周期劃分為外包決策階段（檔案服務(wù)發(fā)包方對檔案服務(wù)外包的原因、內(nèi)容、形式等方面進(jìn)行決策的過程）、外包服務(wù)商選擇階段（檔案服務(wù)發(fā)包方對承包方的資料進(jìn)行整理、分析、比較的過程）、委托協(xié)議簽訂階段（雙方通過合同等形式對彼此的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行明確界定的階段）、外包服務(wù)實施階段（承包方履行服務(wù)內(nèi)容、發(fā)包方對其進(jìn)行監(jiān)督，雙方開展友好合作的階段）、外包后續(xù)服務(wù)階段（承包方在完成檔案服務(wù)內(nèi)容后給發(fā)包方提供后續(xù)服務(wù)的階段）、外包關(guān)系終止階段（雙方通過某種方式解除合同關(guān)系使外包關(guān)系終止的階段）六個階段。[6]

如今檔案服務(wù)外包的內(nèi)容不僅涵蓋傳統(tǒng)的檔案整理、咨詢等，還延伸至數(shù)字化加工等新領(lǐng)域，對其進(jìn)行安全監(jiān)管也變得更為復(fù)雜和棘手。將項目生命周期理論運(yùn)用到檔案服務(wù)外包監(jiān)管領(lǐng)域，能夠科學(xué)揭示檔案服務(wù)外包的項目動態(tài)變化的發(fā)展規(guī)律，對檔案服務(wù)外包安全監(jiān)管法律風(fēng)險的解決大有裨益。一是提升風(fēng)險可預(yù)測性。項目生命周期各階段因其發(fā)展特點與發(fā)展規(guī)律而存在差異化風(fēng)險，比如在委托協(xié)議簽訂階段的合同風(fēng)險、外包服務(wù)實施階段的產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險等。檔案服務(wù)外包的市場主體能據(jù)項目生命周期理論做出可預(yù)期行為，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也能據(jù)此預(yù)測和防范風(fēng)險；二是保證監(jiān)管的連續(xù)性。項目生命周期的排列順序體現(xiàn)了檔案服務(wù)外包周期的連續(xù)性，分析各階段監(jiān)管機(jī)構(gòu)所扮演的角色對安全監(jiān)管的有效銜接具有重要意義；三是提升目標(biāo)的一致性。發(fā)包方、承包方與檔案監(jiān)管機(jī)構(gòu)在項目生命周期理論的指導(dǎo)下實現(xiàn)主體聯(lián)動、目標(biāo)協(xié)同，共同努力營造健康可持續(xù)發(fā)展的檔案服務(wù)外包生態(tài)。

二、項目生命周期理論視域下檔案服務(wù)外包安全監(jiān)管的主要法律風(fēng)險

（一）相關(guān)法律制度存在先天缺陷，格局設(shè)計與生命周期不契合

就國家層面而言，目前我國并未出臺有關(guān)檔案服務(wù)外包的專門立法，僅在2020 年新修訂的檔案法第二十四條作出了檔案服務(wù)外包的有關(guān)規(guī)定，在其中簡單提及檔案監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職責(zé)。后由于檔案外包事業(yè)發(fā)展的實踐需要，國家檔案局印發(fā)了一系列標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范以及出現(xiàn)了與外包服務(wù)管理直接相關(guān)的規(guī)范性文件，成為發(fā)包方、承包方、檔案監(jiān)管機(jī)構(gòu)等相關(guān)主體在檔案服務(wù)外包工作中基本的遵循規(guī)則。目前我國的相關(guān)監(jiān)管法律制度通常借助于檔案服務(wù)外包工作的基礎(chǔ)設(shè)施、業(yè)務(wù)規(guī)程等分章規(guī)定，此種格局設(shè)計注重于靜態(tài)監(jiān)管，將外包生命周期的各階段割裂開來，缺乏具有針對性、專門性的動態(tài)應(yīng)對，難以涵蓋檔案服務(wù)外包的全生命周期的監(jiān)管需求，在現(xiàn)實中對檔案服務(wù)外包監(jiān)管所起到的調(diào)整作用較小，其強(qiáng)制力和效力都稍顯不足。即使監(jiān)管內(nèi)容有所依照，零散的、銜接不緊密的規(guī)定也拉低了監(jiān)管效率。另外，以檔案服務(wù)外包工作的籠統(tǒng)規(guī)定來規(guī)制具體的監(jiān)管關(guān)系，僅能調(diào)整與監(jiān)管對象相關(guān)的狹小領(lǐng)域，檔案監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身的權(quán)責(zé)劃分、懲戒規(guī)定等問題無法可依。在所能調(diào)整的有限范圍內(nèi)檔案部門也易監(jiān)管不均，在現(xiàn)實監(jiān)管工作中由于某些階段產(chǎn)生較多糾紛，比如委托協(xié)議簽訂階段、外包關(guān)系終止階段，監(jiān)管制度與監(jiān)管機(jī)構(gòu)易特別關(guān)注這些階段而忽略其他階段，導(dǎo)致監(jiān)管資源配置不合理，難以形成貫穿全生命周期的清晰監(jiān)管閉環(huán)。

（二）監(jiān)管主體缺乏動態(tài)調(diào)適，跨組織全周期連續(xù)監(jiān)管疲軟

作為貫穿外包生命周期的指引者，檔案服務(wù)外包的監(jiān)管主體即檔案監(jiān)管機(jī)構(gòu)實踐中所需監(jiān)管的企業(yè)數(shù)量繁多、事務(wù)繁雜，為在復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)中提高監(jiān)管效率，監(jiān)管主體易采取各行其是的交接模式，將監(jiān)管任務(wù)分割為不同條塊，各監(jiān)管人員固守各階段的自身權(quán)責(zé)，忽視職能環(huán)節(jié)的前移與延伸，缺乏緊急風(fēng)險應(yīng)對能力。同時風(fēng)險信息在前后流通過程時經(jīng)轉(zhuǎn)不同監(jiān)管人員，在缺乏有效信息溝通時易導(dǎo)致信息失真、泄露，信息失真既誤導(dǎo)大眾產(chǎn)生信任危機(jī)又影響組織效能，信息泄露則嚴(yán)重影響監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。在實踐中由于發(fā)包方、承包方往往進(jìn)行獨立自主交易，加之檔案服務(wù)空間的封閉性，監(jiān)管機(jī)構(gòu)常被動在事后扮演救濟(jì)角色，不同條塊的監(jiān)管人員因為事務(wù)繁忙程度或爭或推，僅在部分階段投入監(jiān)管成本，由于監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)分歧或嚴(yán)或松，難以形成一體化監(jiān)管效應(yīng)。另外，全生命周期理論不僅要求監(jiān)管縱向連續(xù)到底，橫向延伸到邊也不容忽視，即各監(jiān)管主體在全周期各階段要形成具有良好互動關(guān)系的責(zé)任連續(xù)體，保證各階段監(jiān)管無死角，主體權(quán)責(zé)明晰。雖然檔案監(jiān)管機(jī)構(gòu)掌握檔案服務(wù)外包監(jiān)管的基本權(quán)力，事實上相關(guān)法律法規(guī)也同時賦予了其他諸如檔案館、組織部、安全局等進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力，當(dāng)橫向組織關(guān)系斷裂、協(xié)作框架存在漏洞時易因執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)分歧、執(zhí)法尺度大小形成各自為政、多頭執(zhí)法的局面，嚴(yán)重影響監(jiān)管效率，加大監(jiān)管成本。

（三）監(jiān)管過程單向線性發(fā)展，整體把控與階段防控相脫節(jié)

檔案服務(wù)外包監(jiān)管的全生命周期與各階段屬于整體與部分的關(guān)系，整體目標(biāo)的把控程度將直接影響各階段的監(jiān)管成果，各階段的精準(zhǔn)施策與否也將作用于監(jiān)管的整體效能。從全生命周期著手的理論研究通常將檔案服務(wù)外包項目劃分為多個階段，其次分別探討各階段的監(jiān)管舉措。實踐中也是如此，強(qiáng)調(diào)齊步并進(jìn)的檔案清單化監(jiān)管模式。此種單向線性發(fā)展的檔案清單化監(jiān)管存在一定弊端，檔案監(jiān)管的階段化分解易造成檔案監(jiān)管機(jī)構(gòu)在各階段埋頭苦干，囿于瑣碎監(jiān)管不能自已，缺乏整體的有機(jī)融合與共在互補(bǔ)，導(dǎo)致檔案監(jiān)管工作缺乏前瞻性與主動性。同時引發(fā)檔案外包各階段監(jiān)管人員在看不到監(jiān)管整體成貌時而產(chǎn)生消極情緒，喪失工作熱情，影響監(jiān)管質(zhì)量的困境。另外，當(dāng)檔案服務(wù)外包各階段的監(jiān)管呈現(xiàn)無序、隨機(jī)狀態(tài)時，各階段監(jiān)管效能無法充分發(fā)揮，易產(chǎn)生相互抵消的反作用力，導(dǎo)致外包全生命周期監(jiān)管整體效能小于各階段監(jiān)管效能之和。實踐中檔案外包監(jiān)管制度體系不完善、強(qiáng)制力較弱，加之監(jiān)管難度、監(jiān)管思維等種種因素影響，檔案監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以做到各階段精準(zhǔn)、科學(xué)施控。所謂細(xì)節(jié)決定成敗，作為檔案外包全生命周期的各階段防控欠佳將影響整體化監(jiān)管的執(zhí)行效果，各階段監(jiān)管有失精準(zhǔn)則跑偏走遠(yuǎn)于監(jiān)管大局、做費時費力的監(jiān)管無用功，各階段監(jiān)管有失科學(xué)則致監(jiān)管秩序亂作一團(tuán)、監(jiān)管重點不突出、持續(xù)性監(jiān)管步履維艱。

（四）監(jiān)管效能建設(shè)浮于表面，系統(tǒng)性的事后救濟(jì)監(jiān)管缺位

檔案服務(wù)外包監(jiān)管效能建設(shè)的目的不是成為該事業(yè)發(fā)展的桎梏與束縛，而是解決“檔案外包難”頑疾、推進(jìn)檔案外包行業(yè)良性發(fā)展的一味良藥。檔案監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為該行業(yè)發(fā)展的向?qū)ВM(jìn)行操作落地、精準(zhǔn)有效的聯(lián)動統(tǒng)籌將使效能提升倍道而進(jìn)，實踐中卻恰恰相反。檔案監(jiān)管機(jī)構(gòu)由于受到某些不合理督查考核與績效評價等機(jī)制的干擾，很容易陷入官僚主義、形式主義的漩渦，將效能建設(shè)簡單化、快速化。檔案監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往通過全面打擊的預(yù)防性監(jiān)管措施，采取企業(yè)資質(zhì)審核、準(zhǔn)入門檻設(shè)置等手段限制風(fēng)險，企圖將風(fēng)險扼殺于搖籃中。事實上風(fēng)險的廣延性與監(jiān)管能力的有限性始終矛盾，總有難以被察覺的潛在風(fēng)險游離于機(jī)構(gòu)監(jiān)管之外，大張旗鼓的全面宣戰(zhàn)也易造成監(jiān)管資源的鋪張浪費。而事后救濟(jì)監(jiān)管作為檔案外包監(jiān)管效能建設(shè)的重要一環(huán)，實踐工作中受重視程度明顯不足。一是存在舉證困境，無論是侵權(quán)之訴或是違約之訴，原告方所面臨的難題之一即為如何證明被告方的違法行為。在檔案服務(wù)外包生命周期的各階段，檔案主體所掌握的信息并不完全對等。比如就商業(yè)秘密而言，承包方的檔案服務(wù)過程并不完全透明且其秘密竊取行為常常具有隱蔽性，發(fā)包方幾乎沒有途徑知悉承包方的違法行為，更何況舉證；[7]二是存在歸責(zé)難題。檔案監(jiān)管機(jī)構(gòu)對檔案服務(wù)外包市場負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)，然而在監(jiān)管過程中不僅無詳細(xì)法律可依，相應(yīng)的監(jiān)管保障制度也稍顯不足。比如發(fā)包方或承包方服從監(jiān)管的內(nèi)容邊界不清晰，不服從監(jiān)管時的法律責(zé)任追究不明確，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)邊界與違規(guī)監(jiān)管法律責(zé)任也有待考究；三是救濟(jì)成本問題。化解糾紛能力作為績效考核的一項重要指標(biāo)廣受追捧，而司法訴訟所帶來的一系列訴訟成本、時間成本、人力成本等常常令人望而生畏，導(dǎo)致事后救濟(jì)往往停留在大事化小、小事化了的糾紛調(diào)解階段。

三、項目生命周期理論視域下檔案外包監(jiān)管法律風(fēng)險的解決策略設(shè)計

（一）完善立法，健全契合生命周期的監(jiān)管依據(jù)

針對檔案外包監(jiān)管制度的先天缺陷，應(yīng)盡快完善其格局設(shè)計，構(gòu)建契合外包生命周期的全覆蓋制度體系。首先是聚焦檔案服務(wù)外包生命周期各階段的風(fēng)險領(lǐng)域，制定綜合調(diào)整各階段、全主體、協(xié)調(diào)全生命周期的專門監(jiān)管法，以保證發(fā)包方與承包方的合同關(guān)系順利開展和檔案監(jiān)管部門監(jiān)管職責(zé)的準(zhǔn)確履行，具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括檔案服務(wù)外包的基本原則、檔案主體權(quán)利義務(wù)邊界、檔案服務(wù)外包的標(biāo)準(zhǔn)流程、違反條文處罰規(guī)定等；其次是完善檔案服務(wù)外包監(jiān)管的日常性配套保護(hù)制度。檔案監(jiān)管部門應(yīng)注重健全檔案服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任制度、檔案服務(wù)外包項目的周期分析制度、檔案外包風(fēng)險預(yù)測和評估制度、普法宣傳制度等來輔助法律法規(guī)的落地實施；最后是加強(qiáng)檔案服務(wù)外包行業(yè)規(guī)范及行業(yè)自律，當(dāng)前我國檔案服務(wù)外包市場存在大型外包企業(yè)獨大，雙方權(quán)利義務(wù)失衡的問題，檔案監(jiān)管部門應(yīng)充分發(fā)揮貫穿檔案外包生命周期的指引者作用，健全檔案服務(wù)外包行業(yè)許可、形成行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化流程、嚴(yán)格限制參與主體資質(zhì)、加大懲罰力度等，維護(hù)檔案服務(wù)外包主體的公平、公正、公開競爭，以促進(jìn)行業(yè)內(nèi)服務(wù)主體對法律規(guī)范的遵守和貫徹，助推檔案服務(wù)外包行業(yè)持久健康發(fā)展。

（二）結(jié)構(gòu)改革，創(chuàng)設(shè)目的統(tǒng)籌規(guī)劃的安全部門

為解決當(dāng)前安全監(jiān)管統(tǒng)籌規(guī)劃匱乏、資源調(diào)配效率不高的困境，筆者建議對我國現(xiàn)有的檔案管理部門進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，創(chuàng)設(shè)檔案專門監(jiān)管的安全部門進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。其基本功能包括監(jiān)管目的規(guī)劃、監(jiān)管資源配置、監(jiān)管共建共享等，具體結(jié)構(gòu)設(shè)置可以借鑒西方發(fā)達(dá)國家檔案安全監(jiān)管經(jīng)驗，這些國家的檔案事業(yè)發(fā)展較早，對于檔案外包監(jiān)管工作的經(jīng)驗也有可取之處。比如英國檔案協(xié)會、挪威國家檔案館、瑞典國家檔案館、美國國家檔案與文件署。設(shè)立專門檔案安全部門有巨大意義，一是構(gòu)建整體化監(jiān)管，設(shè)專門的檔案安全部門并在基層設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，分擔(dān)現(xiàn)有檔案局繁重的工作任務(wù)，負(fù)責(zé)檔案保密、外包監(jiān)管、接受違規(guī)投訴等，既能提高工作效率也不至于監(jiān)管無門。各主體在該部門的帶領(lǐng)下實現(xiàn)監(jiān)管的專門性與連貫性，合理配置全周期各階段監(jiān)管資源，實現(xiàn)監(jiān)管目的趨同；二是實現(xiàn)各階段精準(zhǔn)防控，現(xiàn)有檔案局（館）內(nèi)設(shè)辦公室、業(yè)務(wù)法規(guī)科、教育科、編研科、檔案管理科等科室，對于職責(zé)的劃分理論上清晰，但在實踐中難免混雜。新設(shè)安全部門負(fù)責(zé)檔案監(jiān)管的專門工作，權(quán)責(zé)明晰、易于追責(zé)，實行分類分級管控，易于做到精準(zhǔn)防控風(fēng)險。

（三）依法加強(qiáng)行政干預(yù)，形成助力行刑銜接的兜底監(jiān)管

鑒于目前檔案全周期連續(xù)監(jiān)管疲軟的困境，依法加強(qiáng)行政干預(yù)實屬良策。行政機(jī)關(guān)依法干預(yù)檔案外包監(jiān)管的重要實踐方式即為根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定施以行政處罰進(jìn)行懲戒。在涉及刑事犯罪后，對檔案服務(wù)企業(yè)整改決定不起訴但需行政處罰的案件，還關(guān)乎行刑銜接的問題。根據(jù)《中華人民共和國檔案法實施辦法》罰則部分，檔案外包違法處分多為行政處分，民事處分出現(xiàn)情況少并且賠償數(shù)額低。[8]在違法成本低而所獲利潤高的局面下，任何理性的經(jīng)濟(jì)市場主體皆會選擇違法，這就致使檔案外包主體在利益博弈之下愿意冒風(fēng)險違法。為避免檔案監(jiān)管機(jī)構(gòu)不重視監(jiān)管、監(jiān)管力度小成為檔案服務(wù)外包違法事件猖獗的共犯，行政機(jī)關(guān)應(yīng)謹(jǐn)守底線、嚴(yán)格執(zhí)法，促進(jìn)行政執(zhí)法部門與刑事司法部門的協(xié)同。行刑雙方應(yīng)有配合意識，檔案監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員所需掌握的不僅是有關(guān)行政法律法規(guī)，還包括刑事法規(guī)，司法部門工作人員同理。[9]在案件移送、證據(jù)轉(zhuǎn)換等方面共享信息、互相配合。同時還應(yīng)對司法救濟(jì)、法律援助制度加以完善，允許檔案服務(wù)發(fā)包方自由選擇是否啟動司法救濟(jì)程序，并提供專門針對檔案外包服務(wù)的法律援助。

（四）技術(shù)賦能，創(chuàng)新貫通業(yè)務(wù)流程的監(jiān)管手段

如前所述，缺乏橫向延伸與縱向貫通的信息化監(jiān)管手段將影響主體的連續(xù)監(jiān)管與全程監(jiān)管。檔案監(jiān)管機(jī)構(gòu)亟待創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+檔案安全監(jiān)管”技術(shù)，利用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等信息化智能化手段聯(lián)動統(tǒng)籌監(jiān)管主體、協(xié)同把控全周期與各階段，力求覆蓋范圍橫向到邊，縱向到底。筆者建議構(gòu)建一個貫穿檔案外包生命周期各階段的外包交易平臺，集交易對象選擇、委托協(xié)議簽訂、后續(xù)服務(wù)開展、成果質(zhì)量驗收、合同關(guān)系終止于一體，既有助于外包雙方免受虛假信息之苦，又可便利于檔案監(jiān)管機(jī)構(gòu)效率之提升。檔案外包雙方可在平臺瀏覽各企業(yè)資料卡、發(fā)起聊天深入詢問、自行選擇合作人選，在外包服務(wù)實施階段承包方需按時上傳當(dāng)前工作進(jìn)展以便發(fā)包方進(jìn)行監(jiān)督，同時也可加入合作后的評價系統(tǒng)以展現(xiàn)完整的企業(yè)形象。檔案監(jiān)管機(jī)構(gòu)需進(jìn)行全程監(jiān)管，在事前對發(fā)包方、承包方的資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審核，事中跟進(jìn)檔案外包過程、事后給予救濟(jì)與懲戒。另外針對檔案的個人隱私與知識產(chǎn)權(quán)等問題，檔案監(jiān)管部門應(yīng)有專門的登錄入口進(jìn)行針對性的管理，通過設(shè)置后臺監(jiān)控系統(tǒng)、嚴(yán)格登入認(rèn)證、限制訪問權(quán)限、記錄來訪人員、保密檔案加密、設(shè)置防火墻、定期安全評估等手段來保護(hù)各項相關(guān)合法權(quán)益。

（五）意識先行，樹立常態(tài)化長效化的法律監(jiān)管思維

意識指導(dǎo)實踐，檔案外包主體對該領(lǐng)域法律法規(guī)的了解度、全周期監(jiān)管的認(rèn)識度等深刻影響著安全監(jiān)管成效，扮演向?qū)Ы巧谋O(jiān)管人員更是檔案外包安全監(jiān)管的保障。而如上所述，監(jiān)管人員面臨生命周期各階段割裂化、風(fēng)險信息溝通不暢的困境，為此有必要培養(yǎng)其常態(tài)化、長效化的法律監(jiān)管思維。一是樹立常態(tài)化法律監(jiān)管思維，旨在貫穿外包全生命周期，提高緊急風(fēng)險應(yīng)對能力。除采取開辦講座、座談會、主題活動等常規(guī)方式進(jìn)行法治教育、法治培訓(xùn)外，筆者認(rèn)為可以通過構(gòu)建檔案外包監(jiān)管責(zé)任連續(xù)體，即不同監(jiān)管人員均承擔(dān)外包全生命周期責(zé)任，動態(tài)調(diào)配監(jiān)管人員形成常態(tài)化監(jiān)管，以改變目前監(jiān)管人員條塊分割、目標(biāo)分散、固守本位、責(zé)任推諉、合作不強(qiáng)的局面。二是塑造長效化法律監(jiān)管思維，在檔案監(jiān)管機(jī)構(gòu)提升自我的同期也應(yīng)注重外部合作，參與外包全生命周期的各主體均可以成為合作對象。例如，普法宣傳全周期各階段或許產(chǎn)生的風(fēng)險，引導(dǎo)發(fā)包方、承包方自覺懂法守法，從根源上減少檔案外包風(fēng)險的發(fā)生幾率，此乃與社會公眾的合作。同技術(shù)部門構(gòu)建具有專業(yè)性的信息化監(jiān)管平臺，學(xué)習(xí)相關(guān)理論與實操技術(shù)，則為與技術(shù)部門的聯(lián)動。

（六）協(xié)同并進(jìn)，構(gòu)建多元主體聯(lián)動的合作框架

基于主體缺乏橫向聯(lián)動時跨組織監(jiān)管疲軟的難題，筆者認(rèn)為其根源為缺乏合作框架，因此應(yīng)著力于構(gòu)建“監(jiān)管部門引領(lǐng)，多元主體參與，責(zé)任共同分擔(dān)”的協(xié)作框架，以達(dá)成信息有效溝通、資源合理共享、職能調(diào)適互補(bǔ)。有關(guān)監(jiān)管部門引領(lǐng)此處不再贅述。多元主體參與既包括公主體也涵蓋私主體，公主體內(nèi)部協(xié)同側(cè)重加強(qiáng)監(jiān)管信息的流動與共享，私主體外部協(xié)同偏重促進(jìn)利益聯(lián)結(jié)與目標(biāo)趨同。就公主體內(nèi)部協(xié)同而言，主要依靠精簡合作審批流程，比如檔案監(jiān)管部門與監(jiān)察委、社會保障部門等對檔案違法案件的查詢，[10]拒絕繁文縟節(jié)能大大促進(jìn)監(jiān)管信息的高效共享與移轉(zhuǎn)。就私主體外部協(xié)同而言，企業(yè)、第三方組織、公眾等外部角色間的協(xié)同監(jiān)管能夠形成良好的社會監(jiān)管生態(tài)。比如通過投入經(jīng)費來鼓勵和引導(dǎo)非公共組織，將檔案服務(wù)外包評價等相對次要的環(huán)節(jié)交給這些組織；通過擴(kuò)大行業(yè)協(xié)會的影響力來形成行業(yè)自律；通過定期講座、競賽等形式形成居民自覺等。

四、結(jié)語

檔案服務(wù)外包行業(yè)順時代所趨，應(yīng)市場所盼，既便利于發(fā)包方檔案之專業(yè)化管理，也有助于承包方經(jīng)濟(jì)效益之提升，但同樣創(chuàng)造了眾多監(jiān)管難題，形成安全監(jiān)管困境。檔案監(jiān)管機(jī)構(gòu)唯有動態(tài)應(yīng)對檔案服務(wù)外包各階段的法律風(fēng)險，妥善解決監(jiān)管連貫性與有效性欠缺的難題，才能推動我國未來檔案服務(wù)外包行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。