2023年版《美國國家情報戰(zhàn)略》評析

楊一帆 申 展

國家情報戰(zhàn)略是美國國家戰(zhàn)略體系的重要成分，它在明確美國情報界對于國家安全環(huán)境的威脅認知基礎(chǔ)上，指導(dǎo)未來四至五年美國情報界的戰(zhàn)略行動。繼2005年、2009年、2014年、2019年先后發(fā)布4版《美國國家情報戰(zhàn)略》（以下簡稱《戰(zhàn)略》）之后，美國家情報總監(jiān)辦公室于2023年8月10日正式發(fā)布新版《戰(zhàn)略》報告。這是拜登政府任期內(nèi)美國情報界發(fā)布的首份戰(zhàn)略，反映了美國政府情報工作的新思路與國家安全政策的新取向。深入把握這份戰(zhàn)略文本，對于了解美國國家安全的重點、戰(zhàn)略動向以及未來幾年的情報工作趨向具有重要意義。

主要內(nèi)容

《戰(zhàn)略》主要由國家情報總監(jiān)致辭、情報界任務(wù)和愿景、情報界職業(yè)道德準則、六項戰(zhàn)略目標以及情報界組織簡介等五部分組成。

國家情報總監(jiān)致辭從縱向來看，5版《戰(zhàn)略》皆有此內(nèi)容（其中前三版稱為前言），由國家情報總監(jiān)概括整個戰(zhàn)略并做出相應(yīng)戰(zhàn)略指導(dǎo)。第七任美國家情報總監(jiān)艾薇兒·海恩斯在新版《戰(zhàn)略》致辭中，聲稱美國正處在一個日益復(fù)雜且相互關(guān)聯(lián)的威脅環(huán)境中，面臨三個層面的國家安全威脅。一是國家行為體，尤其是與中俄之間的大國戰(zhàn)略競爭；二是國際化公司和跨國社會運動組織等次國家和非國家行為體，其影響力和對政治與安全領(lǐng)域的干預(yù)能力逐漸增強；三是包括氣候變化、生物安全以及新興顛覆性技術(shù)進步等跨國威脅。這些挑戰(zhàn)正在不停疊加，并將產(chǎn)生難以預(yù)測的重大后果。美國國家情報工作將更加注重對上述威脅的分析和預(yù)測，以更好地維護美國國家安全。

2023年版《美國國家情報戰(zhàn)略》封面

戰(zhàn)略目標及實施美國情報界認為，戰(zhàn)略是個既要謀劃戰(zhàn)略目標，又要制定戰(zhàn)略舉措的復(fù)雜決策過程。基于上述戰(zhàn)略環(huán)境判斷，《戰(zhàn)略》提出了下述六項戰(zhàn)略目標，分別按照面臨現(xiàn)實、預(yù)期目標以及實現(xiàn)途徑三部分表述。

一是明晰增強戰(zhàn)略競爭的情報界定位。《戰(zhàn)略》開篇即定下大國戰(zhàn)略競爭的基調(diào)，錨定中國為“唯一競爭對手”，明確要加強情報界的專業(yè)知識以及情報搜集和分析能力，同時深化美國與盟友以及次國家和非國家行為體的情報共享與合作。為此，情報界將投資開發(fā)創(chuàng)新方法，開拓新的情報來源，利用開源信息、大數(shù)據(jù)、人工智能等先進技術(shù)進一步開發(fā)情報分析工具，系統(tǒng)性加強與外部的合作，增強對競爭對手戰(zhàn)略意圖、能力和行動的感知與預(yù)判，以滿足美國決策層應(yīng)對競爭的戰(zhàn)略需求。

二是加強人才隊伍的招募和建設(shè)，深化情報界一體化?！稇?zhàn)略》明確提出了加強人員招募和隊伍建設(shè)的戰(zhàn)略目標，并指出未來的成功取決于能否招募、發(fā)展和留住高技術(shù)、有才華且多樣化的人才隊伍。要實現(xiàn)這一目標，必須克服其內(nèi)部長期存在的機構(gòu)間、文化、技術(shù)等方面的壁壘。為此，情報界要改革各機構(gòu)的人員招募和審查程序，吸引更多具有科技和多元文化背景的人才；打破部門界限限制，增強工作崗位的靈活性，提供定期輪崗和聯(lián)合任務(wù)機會；加大對各級員工教育與能力培養(yǎng)，提高員工專業(yè)技能。

三是大量提供通用和創(chuàng)新的解決方案?！稇?zhàn)略》強調(diào)，為促進情報界科技和情報技術(shù)創(chuàng)新并提升競爭力，需要持續(xù)投資以及提供大量能快速適應(yīng)需要的通用解決方案。為此，情報界要利用自動化工具建立統(tǒng)一的采購、調(diào)配和履約系統(tǒng)，培育應(yīng)用新工具、標準和流程的創(chuàng)新文化以提高人機交互效率；為尋求技術(shù)突破和任務(wù)效率提升而加大投資，并通過協(xié)調(diào)整合實現(xiàn)優(yōu)化資源配置；建立擴大且多樣化的對外合作關(guān)系，以預(yù)測、識別和消除情報能力差距。

四是多元化、擴展和強化伙伴關(guān)系?！稇?zhàn)略》指出，盟友、伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)既是美國的戰(zhàn)略資產(chǎn)，也是其情報任務(wù)的力量倍增器，因其能夠增強情報界行動能力，加強美國同各國政府間的戰(zhàn)略關(guān)系并建立共同行動的基礎(chǔ)。為此，情報界要繼續(xù)穩(wěn)固與“五眼聯(lián)盟”等盟友的伙伴關(guān)系，提升情報共享水平；同時進一步拓展與次國家和非國家行為體的情報合作與信息交流，合理利用其資源以應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)攻擊、氣候變化和外國惡意影響等不斷演化的非傳統(tǒng)安全威脅。

五是提升情報界應(yīng)對跨國挑戰(zhàn)的能力?！稇?zhàn)略》指出，美國國家安全利益正深受跨國犯罪、金融危機、流行疾病以及新興顛覆性技術(shù)等非傳統(tǒng)國家安全威脅的影響，多種威脅相互交織將帶來能源、糧食危機或區(qū)域沖突、內(nèi)亂等危險后果。情報界將遵循美國《國家安全戰(zhàn)略》的指導(dǎo)，招募、發(fā)展并整合具備應(yīng)對上述威脅的專業(yè)隊伍，為決策者提供戰(zhàn)略遠見；跨越組織邊界，加強與聯(lián)邦政府、其他部門的合作，以更好地整合資源，建設(shè)監(jiān)視預(yù)警能力；積極尋求國內(nèi)外私營部門、學(xué)術(shù)界和其他機構(gòu)的合作，增強情報界識別新興跨國威脅的能力。

六是增強韌性。《戰(zhàn)略》認為，日益復(fù)雜的威脅環(huán)境中威脅不斷演化，情報界需要一種多面、分層且分布式的方法，以保護關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，捍衛(wèi)國家經(jīng)濟安全與繁榮。情報界需要提升其在監(jiān)控供應(yīng)鏈和基礎(chǔ)設(shè)施威脅與弱點上的能力，為此需要加強與政府機構(gòu)和私營機構(gòu)的信息共享與研發(fā)合作；還要通過對自身基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化升級，以增強適應(yīng)性、持久性和通用性；必須保持反情報能力，打擊外國的間諜活動等破壞性情報行動。

顯著特點

通過與《戰(zhàn)略》的歷史版本縱向?qū)Ρ龋?023版《戰(zhàn)略》具有篇幅結(jié)構(gòu)調(diào)整明顯、積極尋求對外情報合作和重彈冷戰(zhàn)舊調(diào)的顯著特點。

《戰(zhàn)略》篇幅和結(jié)構(gòu)調(diào)整明顯。過往4版分別為32頁、24頁、24頁和36頁，新版《戰(zhàn)略》篇幅上有了大幅縮減，僅有20頁內(nèi)容?！稇?zhàn)略》首先刪去了《情報界情報透明度原則》、影響情報界工作成效的原因、戰(zhàn)略實施和路線圖等內(nèi)容，其次是取消了對戰(zhàn)略環(huán)境界定的獨立章節(jié)，并將之拆分到總監(jiān)致辭以及各項戰(zhàn)略目標的現(xiàn)狀描述中，最后是打破了前4版形成的區(qū)分任務(wù)目標和業(yè)界目標兩類的固定結(jié)構(gòu)模式。對比2019版《戰(zhàn)略》的7項任務(wù)目標和7項業(yè)界目標，新版《戰(zhàn)略》僅保留了1項任務(wù)目標（戰(zhàn)略情報）和5項業(yè)界目標（去除業(yè)界管理一體化透明度原則）?！稇?zhàn)略》是美國情報界為了完成國家情報擔負的國家安全使命，協(xié)調(diào)一致地運用和發(fā)展國家情報能力的綱領(lǐng)和計劃。自2005年首次發(fā)布以來，已經(jīng)經(jīng)歷了4次修訂和更新，每一版都展現(xiàn)了美國情報界對于當時國家安全環(huán)境和威脅的認知及其響應(yīng)行動措施。篇幅和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，一方面反映了情報界對于當前環(huán)境下戰(zhàn)略目標和優(yōu)先事項，以及就如何達成而運用情報力量的認知變化，另一方面可能也隱含著情報界對于部分目標建設(shè)發(fā)展水平的確認與肯定。

積極尋求全面對外情報合作。《戰(zhàn)略》特別強調(diào)對外情報合作的作用。首先從關(guān)鍵詞詞頻來看，全文提到盟友7次，合作伙伴12次，伙伴關(guān)系10次，而篇幅幾乎是其兩倍的2019版《戰(zhàn)略》相應(yīng)數(shù)據(jù)分別為3次、19次和11次，體現(xiàn)了更高的合作趨向。其次是戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)途徑更加傾向于尋求合作。與以往4版《戰(zhàn)略》僅在“伙伴關(guān)系”這一戰(zhàn)略目標中強調(diào)情報合作不同，新版《戰(zhàn)略》在六項目標中，有4項的現(xiàn)狀和實現(xiàn)途徑直接涉及合作或伙伴關(guān)系。最后，新版《戰(zhàn)略》在指出次國家行為體和非國家行為體對美國產(chǎn)生的威脅的同時，也首次強調(diào)了這類群體能為美國尋找新的伙伴關(guān)系提供了新契機。2014版提及非國家行為體8次，2019版提及12次，且全部與監(jiān)測其能力和意圖等預(yù)警防范行動有關(guān)。而新版《戰(zhàn)略》提及次國家和非國家行為體9次，其中有7次是有關(guān)探尋情報界與之合作的可能，分別集中于第四和第六項目標中。這在一定程度上反映了情報界對這類群體的新認知，即在日益復(fù)雜的安全威脅下，加強與諸如跨國公司等其他行為體的合作已成為提升情報質(zhì)量的途徑之一。

現(xiàn)任美國家情報總監(jiān)艾薇兒·海恩斯

重彈冷戰(zhàn)舊調(diào)。新版《戰(zhàn)略》明顯表現(xiàn)出冷戰(zhàn)思維，無論是在海恩斯的致辭中還是戰(zhàn)略目標模塊，在描述對手時，該戰(zhàn)略行文間充滿了諸如“獨裁統(tǒng)治”“修正主義”“挑戰(zhàn)自由世界”等冷戰(zhàn)色彩味道濃厚的字眼，赤裸裸地聲稱中國是“美國唯一的兼具重塑國際秩序意圖和實力的競爭對手”，而俄羅斯則是“地區(qū)安全秩序直接且持續(xù)的威脅”和“全球破壞活動和不穩(wěn)定的來源之一”。美中央情報局局長比爾·伯恩斯、聯(lián)邦調(diào)查局局長克里斯·韋雷等情報界首腦在評價新版《戰(zhàn)略》時，均發(fā)表了“解決與中國戰(zhàn)略競爭問題”“中國意圖重塑國際秩序”等刻意渲染“中國威脅”的論調(diào)，國家安全局局長保羅·中曾根更是以“民主國家和獨裁國家之間競爭日益激烈”隱喻中美競爭，明確表示“要努力監(jiān)測中國意圖與行動”。上述種種論調(diào)實際上是冷戰(zhàn)時期美國意識形態(tài)和價值觀輸出等戰(zhàn)略的延續(xù)。在全球格局已經(jīng)發(fā)生深刻變化的今天，這種冷戰(zhàn)思維已經(jīng)無法適應(yīng)新的安全挑戰(zhàn)，不僅將限制美國的戰(zhàn)略視野，也將進一步加劇美國與有關(guān)國家之間的緊張關(guān)系。

結(jié) 語

2023版《戰(zhàn)略》既是對前一時期的美國國家情報工作的總結(jié)與反思，也是對未來數(shù)年國家情報力量運用和發(fā)展做出的戰(zhàn)略規(guī)劃。它界定了當前美國所處的戰(zhàn)略環(huán)境以及日益復(fù)雜和多元化的安全威脅，明確了美國情報界下一階段的六項戰(zhàn)略目標，較為清晰地描繪了實現(xiàn)目標所需的行動路徑。這一戰(zhàn)略的發(fā)布，標志著美國國家情報政策將進一步調(diào)整和改變，情報界各成員機構(gòu)將在國家情報總監(jiān)領(lǐng)導(dǎo)下開展人才隊伍建設(shè)、情報科技創(chuàng)新與應(yīng)用、國內(nèi)外情報合作、情報基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)型升級等各項任務(wù)，以進一步深化情報界一體化進程，構(gòu)建一個效率更高、覆蓋更廣的國家情報體系，實現(xiàn)對各類國家安全威脅的精準預(yù)警和有效應(yīng)對。

值得警惕的是，該戰(zhàn)略定下對華政策的基調(diào)仍是“戰(zhàn)略競爭”，這一政策取向源于美國政府對中國崛起和在全球范圍內(nèi)影響力增長的擔憂，將推動美國在情報領(lǐng)域的投入和改革，以應(yīng)對所謂來自中國的挑戰(zhàn)。近年來，中美兩國在經(jīng)貿(mào)、科技和文化等領(lǐng)域競爭加劇，矛盾逐漸增多，而在情報領(lǐng)域，雙方的對抗則顯得尤為激烈。在這一大背景下，美國采取措施以防范和抵御“來自中國的潛在威脅”，美國情報界則將進一步加強對中國的情報搜集以及其他情報活動，中國也因此面臨著戰(zhàn)略競爭中情報對抗加劇帶來的風(fēng)險，必須要加強防范與應(yīng)對?？偟膩碚f，解讀該戰(zhàn)略將有助于更深入地理解美國最新的國家情報政策，在一定程度上預(yù)測未來美國情報界的戰(zhàn)略走向。