日本科技政策體系的演變及其啟示

閆坤 鄧美薇

1995年《科學(xué)技術(shù)基本法》的出臺標(biāo)志著日本科技體制發(fā)生重大變革，自此日本逐漸構(gòu)筑了系統(tǒng)、獨立、連續(xù)的科技政策體系。根據(jù)該法，日本每5年制定一期《科學(xué)技術(shù)基本計劃》（后修訂為《科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新基本計劃》）（以下簡稱“基本計劃”），為推進(jìn)科技創(chuàng)新發(fā)展提供了基礎(chǔ)指導(dǎo)。截至2023年，日本已制定了6期“基本計劃”，并在此過程中不斷強(qiáng)化科技政策制定的法律保障、決策機(jī)制及評價體系等，政策目標(biāo)、內(nèi)容不斷升級，日本逐步確立了在基礎(chǔ)科學(xué)、核心技術(shù)領(lǐng)域的國際優(yōu)勢地位，其科技規(guī)劃經(jīng)驗對于中國具有參考意義。

日本不斷完善科技政策體系

逐步強(qiáng)化科技政策制定的法律保障?！犊茖W(xué)技術(shù)創(chuàng)新基本法》是日本制定科技創(chuàng)新政策的基本遵循。1995年，日本頒布《科學(xué)技術(shù)基本法》，為日本制定科技政策提供了法律保障，促進(jìn)了科技政策制定與實施的規(guī)范化、常態(tài)化。自此，日本每5年制定一期的“基本計劃”成為日本科技發(fā)展的主要指引。2020年，日本修訂《科學(xué)技術(shù)基本法》，并將其更名為《科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新基本法》，創(chuàng)新基本法突出了創(chuàng)新內(nèi)涵，將人文社會科學(xué)納入基本法范疇，并提出確保和培養(yǎng)研發(fā)人員、尊重研究機(jī)構(gòu)與研究人員自主性、以綜合性知識體系應(yīng)對國內(nèi)外社會課題等目標(biāo)。

不斷完善科技政策決策機(jī)制。1956年，日本成立科學(xué)技術(shù)廳，負(fù)責(zé)自然科學(xué)與產(chǎn)業(yè)技術(shù)的行政管理。1959年，日本成立了集權(quán)程度更高的科學(xué)技術(shù)中央機(jī)構(gòu)即“科學(xué)技術(shù)會議”（CST），該機(jī)構(gòu)超越了科技廳管轄范圍，將人文科學(xué)領(lǐng)域及大學(xué)科學(xué)研究都納入管理范圍，標(biāo)志著日本政府首次以強(qiáng)力手段控制了國家的科技行政。隨著日本行政機(jī)構(gòu)的全面改革，2001年，日本在CST基礎(chǔ)上成立“綜合科學(xué)技術(shù)會議”（CSTP），2014年進(jìn)一步改革為“綜合科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新會議”（CSTI），作為推進(jìn)科技創(chuàng)新政策的司令部，在日本內(nèi)閣總理大臣直接領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌國家整體科技發(fā)展，計劃和擬定綜合性的科技政策，并進(jìn)行相關(guān)協(xié)調(diào)。通過多次改革與實踐，日本構(gòu)建了權(quán)威的科技政策決策機(jī)制，不僅強(qiáng)化了政府主導(dǎo)作用，而且有效破除了有關(guān)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)分割，使內(nèi)閣在推進(jìn)科技戰(zhàn)略過程中能夠高效、精準(zhǔn)施策。

持續(xù)健全科技政策評價體系。日本高度重視通過完善評價體系提升科技政策實施效率與效果。一是制定專門性法律和政策指南，為政策評價提供制度保障。1997年，為了有效推進(jìn)第1期“基本計劃”，評價其政策效果，CSTP制定了《國家研究開發(fā)通用評價方法實施大綱指南》（2001年更名為《國家研究開發(fā)評價指南》），由此日本正式構(gòu)建了現(xiàn)行科技政策評價體系。21世紀(jì)初，日本頒布《關(guān)于政策評價的標(biāo)準(zhǔn)指針》《政策評價基本方針》及《關(guān)于行政機(jī)關(guān)實施政策評價的法律》，搭建了日本政策評價的基本法律體系，形成了日本科技政策的基本法律保障。二是不斷完善科技政策評價組織體系及運行機(jī)制。例如，CSTI下設(shè)評價專門調(diào)查會，主要負(fù)責(zé)研究開發(fā)政策評價的調(diào)查與監(jiān)督，在科技政策評價具體過程中執(zhí)行PDCA模式（plan-do-check-action），構(gòu)建了從事前評估、事中審核到事后評價完整的評價體系。

20世紀(jì)50年代之后，隨著國內(nèi)形勢穩(wěn)定及經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，日本政府謀求制定獨立、系統(tǒng)、綜合性的科技政策，其政策重點是引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)并促進(jìn)新產(chǎn)品應(yīng)用及開發(fā)研究等。隨著日本依靠引進(jìn)外國先進(jìn)技術(shù)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)全面現(xiàn)代化，國際社會對日本科技發(fā)展“搭便車”的批判增多，日本與美國等西方國家的貿(mào)易摩擦不斷加劇。此外，日本試圖通過經(jīng)濟(jì)、科技力量謀求軍事政治大國地位，20世紀(jì)80年代中期之后，日本科技政策重點向基礎(chǔ)研究與尖端科技領(lǐng)域傾斜，并強(qiáng)調(diào)日本科技發(fā)展的世界貢獻(xiàn)。日本內(nèi)閣于1986年、1992年分別通過的《科學(xué)技術(shù)政策大綱》《科學(xué)技術(shù)政策大綱（修訂版）》均體現(xiàn)了上述思想，并被認(rèn)為是后來“基本計劃”的原型。

日本科技“基本計劃”不斷升級

第1期“基本計劃”（1996-2000）于1996年出臺。作為指導(dǎo)日本1996年至2000年科技發(fā)展的綱領(lǐng)性規(guī)劃，它旨在從追隨歐美科技政策出發(fā)，重視加強(qiáng)基礎(chǔ)研究并推進(jìn)重要領(lǐng)域的應(yīng)用研發(fā)，在開拓前沿科技領(lǐng)域、應(yīng)對人類共同課題方面貢獻(xiàn)日本力量。為此，日本加大研發(fā)投入，推進(jìn)研發(fā)體制改革，例如確立研發(fā)資金分配制度、提出“博士萬人計劃”等。

第2期“基本計劃”（2001-2005）與第3期“基本計劃”（2006-2010）基本上以提升日本國際競爭力為主要目標(biāo)。第2期“基本計劃”提出建設(shè)競爭性研發(fā)環(huán)境及競爭性資金倍增計劃，設(shè)定了資源優(yōu)先分配的四個重點領(lǐng)域，即生命科學(xué)、信息通信、環(huán)境、納米技術(shù)與材料領(lǐng)域，同時強(qiáng)調(diào)產(chǎn)學(xué)官合作機(jī)制改革、科技倫理及社會責(zé)任等。

第3期“基本計劃”進(jìn)一步細(xì)化政策目標(biāo)。研發(fā)預(yù)算支持仍然以生命科學(xué)等四個領(lǐng)域為重點，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)能源技術(shù)、制造技術(shù)、社會基礎(chǔ)技術(shù)及前沿科學(xué)領(lǐng)域的研發(fā)工作，開始強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新的重要性。

第4期“基本計劃”（2011-2015）本來預(yù)定于2010年度內(nèi)制定。但是受2011年東日本大地震影響，CSTP大幅修改了計劃內(nèi)容，將風(fēng)險管理與危機(jī)管控納入其中，致力于促進(jìn)日本災(zāi)后重建與發(fā)展。日本還制定了相關(guān)創(chuàng)新政策，使之與科技政策協(xié)調(diào)，作為“科技創(chuàng)新政策”統(tǒng)籌推進(jìn)。除此之外，日本還提出“問題解決型”政策部署，通過事先設(shè)定國家應(yīng)解決的課題，以課題為導(dǎo)向促進(jìn)科技政策及其他公共政策的有機(jī)結(jié)合，并提出改進(jìn)及完善研發(fā)評價體系，建立科技政策評價的PDCA模式。自2013年開始，日本開始系統(tǒng)制定年度科技創(chuàng)新重點計劃，如《科技創(chuàng)新綜合戰(zhàn)略》《綜合創(chuàng)新戰(zhàn)略》等，統(tǒng)籌規(guī)劃短期工作任務(wù)。

第5期“基本計劃”（2016-2020）于2016年開始實施。隨著以數(shù)字化、智能化為特征的第四次工業(yè)革命的科技成果以前所未有的深度與廣度滲透到人類社會體系的方方面面，日本突破性提出實現(xiàn)世界領(lǐng)先的“超智能社會”（Society5.0），并首次以定量方法設(shè)置了主要計劃、主要目標(biāo)及衡量指標(biāo)，并針對每個細(xì)分領(lǐng)域設(shè)定了更詳細(xì)的指標(biāo)。

第6期“基本計劃”（2021-2025）進(jìn)一步明確Society5.0的具體內(nèi)容，并提出針對性政策舉措。2020年之后，國際格局發(fā)生巨變，大國科技博弈加劇，日本在其內(nèi)外環(huán)境更加復(fù)雜的背景下，對保持科技優(yōu)勢及防范技術(shù)外流更為重視。第6期“基本計劃”提出政府應(yīng)加強(qiáng)對大學(xué)科研活動的風(fēng)險管理，并且開展新型科技外交。

日本6期“基本計劃”存在一定共性，但是政策目標(biāo)、內(nèi)容逐漸升級，政策重點不斷變化。上述6期“基本計劃”都涉及人才教育與培養(yǎng)、產(chǎn)學(xué)官合作、知識產(chǎn)權(quán)、研究基礎(chǔ)環(huán)境整備、研發(fā)資金分配、政策評價、國際合作以及科技與社會的關(guān)系等內(nèi)容。隨著國內(nèi)外形勢變化，日本科技政策目標(biāo)逐漸升級，政策內(nèi)容更加豐富，政策重點也發(fā)生轉(zhuǎn)移。例如，其政策目標(biāo)從促進(jìn)基礎(chǔ)研究、實現(xiàn)自主創(chuàng)新向開拓科技潛力、提高科技競爭力及確?？萍純?yōu)勢與安全等過渡，從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長向提升國家競爭力過渡，進(jìn)而向?qū)崿F(xiàn)世界領(lǐng)先的社會變革等過渡。政策內(nèi)容不僅涵蓋推動科技發(fā)展的政策舉措，而且覆蓋政策評價體系的不斷完善。政策重點從關(guān)注研發(fā)資金分配、研發(fā)體制改革等研發(fā)上游環(huán)節(jié)擴(kuò)大到下游社會層面，關(guān)注涉及科技創(chuàng)新的方方面面；從強(qiáng)調(diào)積極參與應(yīng)對全球性課題、提高國際貢獻(xiàn)向應(yīng)對全球性課題、構(gòu)筑全球性創(chuàng)新體系、在協(xié)調(diào)與競爭視角下加強(qiáng)科技外交等過渡。

日本科技規(guī)劃演變的啟示

相較于歐美國家，中國與日本在歷史文化等方面存在相近之處，其科技規(guī)劃經(jīng)驗具有參考借鑒意義。

首先，加強(qiáng)頂層設(shè)計，完善科技規(guī)劃的目標(biāo)管理。日本不斷加強(qiáng)政府對科技創(chuàng)新的頂層設(shè)計與規(guī)劃能力，跨越各省廳職責(zé)分割，建立了高度集權(quán)的科技政策決策機(jī)制，并在科技規(guī)劃中重視完善政策評價及目標(biāo)管理。由于科技發(fā)展本身涉及領(lǐng)域較多，科技規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)也較為復(fù)雜，因此，中國有必要加強(qiáng)中央政府對科技規(guī)劃制定與實施的組織領(lǐng)導(dǎo)。為了更好發(fā)揮科技規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，要進(jìn)一步完善科技規(guī)劃的目標(biāo)管理，細(xì)化年度實施計劃并制定便于定量的評價指標(biāo)，提高科技規(guī)劃效率效果評價的“精確度”。

其次，重視建立問題解決型科技規(guī)劃思路，為應(yīng)對全球性課題貢獻(xiàn)中國科技力量。21世紀(jì)以來，日本逐步形成以問題解決為導(dǎo)向的科技規(guī)劃思路，不僅強(qiáng)調(diào)在解決氣候變化等全球性課題方面貢獻(xiàn)日本科技力量，而且試圖借助科技發(fā)展實現(xiàn)領(lǐng)先于世界的社會變革。隨著大國博弈加劇，中國不但要積極對外傳播中國科技創(chuàng)新理念，而且要積極加強(qiáng)國際科技合作，共同致力于全球性課題的應(yīng)對，提升中國科技力量的國際貢獻(xiàn)。

第三，促進(jìn)科技創(chuàng)新與社會創(chuàng)新協(xié)同，完善創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)。日本自第3期“基本計劃”開始愈加強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新的重要性，積極促進(jìn)科技創(chuàng)新與社會創(chuàng)新協(xié)同，加強(qiáng)技術(shù)要素與創(chuàng)新要素的自由流動與相互融合。近年來，中國正在不斷完善法律、政策，改革科技管理體制與科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)制，改善研發(fā)創(chuàng)新環(huán)境等等。未來，中國應(yīng)加快落實科技體制改革各項舉措，在內(nèi)聯(lián)市場、外促合作背景下，完善整體的科技創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)。

（編輯 宋斌斌）