我國生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)政策的配置與優(yōu)化
——基于政策文本分析

熊 曦,劉欣婷,*,段佳龍,劉華欣,張伏中,張學(xué)文,曲耀榮

1 中南林業(yè)科技大學(xué)商學(xué)院,長沙 410004 2 中國林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所,北京 100091 3 中南大學(xué)商學(xué)院,長沙 410083 4 湖南省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院,長沙 410014

生態(tài)產(chǎn)業(yè)是構(gòu)筑生態(tài)文明的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和重要支撐[1]。同時(shí),產(chǎn)業(yè)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基石,推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展還是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的重要因素和內(nèi)容。激發(fā)產(chǎn)業(yè)內(nèi)在的生態(tài)潛質(zhì),讓生態(tài)賦能于產(chǎn)業(yè)發(fā)展,從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值,在推動(dòng)城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí),也為地方生態(tài)可持續(xù)發(fā)展提供源源不斷的動(dòng)力。因此,生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。早在2010年國務(wù)院公布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中,我國首次以政策文件形式明確了“生態(tài)產(chǎn)品”這一重要概念。隨后黨的十八大報(bào)告提出要“增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力”,黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步明確“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”[2]。2018年,我國開始推行生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn),探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。在此基礎(chǔ)上,2021年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》,生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)已經(jīng)由地方試點(diǎn)、流域區(qū)域探索進(jìn)入到全國全面鋪開階段,同時(shí)各級政府通過機(jī)制體制創(chuàng)新以促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的制度供給,形成了中央與地方協(xié)同推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的良好局面。

從現(xiàn)有研究來看,學(xué)術(shù)界對于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的研究主要集中在以下幾個(gè)方面:一是內(nèi)涵與特征方面,秦國偉[3]、張麗佳[4]等對生態(tài)產(chǎn)品的內(nèi)涵和特征展開了研究,為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的理論研究和實(shí)踐探索奠定基礎(chǔ)。二是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與實(shí)現(xiàn)途徑方面,虞慧怡[5]、Sierra和Russman[6]等結(jié)合國內(nèi)外生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的優(yōu)秀成果和典型案例并吸取經(jīng)驗(yàn),明確現(xiàn)階段探索實(shí)踐中存在的不足,提出推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑。三是在價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基本模式方面,王夏暉等按照物質(zhì)供給類產(chǎn)品、文化服務(wù)類產(chǎn)品、生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)類產(chǎn)品總結(jié)了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的三類基本模式[7]。王會(huì)等以排他性為理論基礎(chǔ),構(gòu)建支付機(jī)制-制度供給主體二維框架,識別了5類生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)模式[8]。四是政策與法律效應(yīng)方面,高曉龍等從政府干預(yù)方式的角度,將政策工具分為市場化工具以及非市場化工具,并構(gòu)建矩陣框架對其進(jìn)行合法性分析[9]。方印通過建立“點(diǎn)”“線”“面”的三維模型拓寬組織結(jié)構(gòu),完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)法律機(jī)制,為推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的法治化進(jìn)程提供智力決策參考[10]。五是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)文本分析方面,Zhang等通過對258篇相關(guān)文章進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析,得出生態(tài)產(chǎn)品相關(guān)研究主要涉及生態(tài)產(chǎn)品供給、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)文明、監(jiān)測與評價(jià)五個(gè)方面[11]。

總體來看,國內(nèi)外學(xué)者從理論、實(shí)踐模式和路徑等多個(gè)角度對生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)展開了研究,為我國生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制和試點(diǎn)工作的順利實(shí)施提供了參考借鑒,但這些研究結(jié)果以方向指引和理論探索居多,對生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有政策文本的深入系統(tǒng)地剖析較少,對當(dāng)前政策的具體適配程度進(jìn)行進(jìn)一步分析的文章則更少。隨著各地生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的不斷推進(jìn),亟須對相關(guān)政策的配置和優(yōu)化展開具體研究。為此,本研究試圖在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上,基于政策工具視角,對國內(nèi)典型政策文本進(jìn)行量化分析和綜合評價(jià),把握政策的特征和發(fā)展趨勢,挖掘政策實(shí)施要點(diǎn),為我國生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)政策提出優(yōu)化建議,助力我國生態(tài)產(chǎn)業(yè)和城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展。

1 樣本選擇與研究框架

1.1 樣本選擇

本研究以“生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)”為關(guān)鍵詞,在中央以及各省(區(qū)、市)政府和相關(guān)部門官網(wǎng)、“北大法寶”中的“地方法規(guī)規(guī)章”欄目等多處進(jìn)行檢索,截至2022年8月,初步檢索到相關(guān)政策文件共計(jì)87份。為了遵循政策樣本選擇的公開性、權(quán)威性和代表性標(biāo)準(zhǔn),本研究將對搜集到的政策文件進(jìn)行了二次篩選:(1)政策制定主體上,研究選取中央和省市級層面上的政府職能部門,不包括縣級政策法規(guī)及非政府層面文件[12]。中央頂層設(shè)計(jì)具有宏觀戰(zhàn)略指導(dǎo)高度,省市級層面的政策具有引領(lǐng)地方探索、指導(dǎo)地方實(shí)踐、規(guī)范主體行為的三重使命,尤其是國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的省份政策文件及生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)的地區(qū)政策文件。(2)政策內(nèi)容上,選取的政策文本與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)直接相關(guān)且是正式頒布實(shí)施的。(3)政策類型上,所選政策主要包括與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)劃、通知等能夠鮮明體現(xiàn)政策意圖的文件,剔除關(guān)聯(lián)度不高、非正式文件、新聞報(bào)道等文件,二次篩選完畢后最終整理有效政策樣本36份(表1),其中,國家層面的意見1份、批復(fù)1份、規(guī)范性文件1份;省級層面的通知及實(shí)施方案有18份、規(guī)劃2份。市級層面政策文本13份。同時(shí),從政策文本的地域分布來看,主要集中在江西、浙江和廣西。接著將所選政策文本導(dǎo)入到Nvivo 12質(zhì)性分析軟件中,以備后續(xù)對文本內(nèi)容進(jìn)行編碼和可視化分析。

表1 生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的相關(guān)政策文本(部分)Table 1 Relevant policy texts for realizing the value of ecological products (part)

1.2 研究框架

本研究通過構(gòu)建政策工具-政策目標(biāo)二維量化評價(jià)模型,嘗試對當(dāng)前我國生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的相關(guān)政策文本做出較為完整且客觀的量化分析和綜合評價(jià)。

1.2.1X維度:政策工具維度

本研究通過比較Schneider和Ingram[13],Howlett和Ramesh[14],Rothwell和Zegveldl[15]三類學(xué)者對政策工具的劃分類別,其中最經(jīng)典、最著名的分類是,Rothwell和Zegveld根據(jù)影響作用,將政策工具劃分為需求型、環(huán)境型和供給型3類[15]。研究考慮到生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)存在相關(guān)政策供給與需求的關(guān)系,所以借鑒Rothwell和Zegveld的政策分類思想[16],將三類政策工具應(yīng)用于本政策文本研究中,并作為政策分析的X維度(表2)。

表2 政策工具類型、名稱、含義 Table 2 Type, name and meaning of policy tools

1.2.2Y維度:政策目標(biāo)維度

生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角認(rèn)為,生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值構(gòu)成較為多元,主要通過生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值三個(gè)層次來展現(xiàn)[17],三者相互依存相互促進(jìn),實(shí)現(xiàn)“綠起來”“富起來”“強(qiáng)起來”的有機(jī)統(tǒng)一。以國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》作為參考和直接指導(dǎo),具體分為4大目標(biāo),一是生態(tài)環(huán)境優(yōu)美化,它是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ),一方面通過新技術(shù)、新設(shè)備,降低能耗、提升資源的利用率、減少廢棄物的排放等達(dá)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目的[18],另一方面通過對城鄉(xiāng)人居環(huán)境的改善和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),同時(shí)加大生態(tài)惠民政策的落實(shí)力度,提高城鄉(xiāng)居民生態(tài)環(huán)境幸福感和獲得感;二是生態(tài)資源產(chǎn)業(yè)化,它是生態(tài)價(jià)值向經(jīng)濟(jì)價(jià)值轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵,通過發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)旅游業(yè),推進(jìn)生態(tài)環(huán)境交易市場建設(shè)等措施,合力推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展;三是生態(tài)產(chǎn)業(yè)高效化,它是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的“加速器”,加強(qiáng)人才的培養(yǎng)和引進(jìn),推動(dòng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新,促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)向高端化、集群化升級;四是生態(tài)產(chǎn)業(yè)品牌化,它是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的“放大鏡”,打造區(qū)域生態(tài)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、產(chǎn)品品牌,保障產(chǎn)品質(zhì)量,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品溯源可控,并積極進(jìn)行宣傳推廣,著力營造有利于品牌成長的制度環(huán)境[19]。因此,將生態(tài)環(huán)境優(yōu)美化、生態(tài)資源產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)高效化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)品牌化這四大政策目標(biāo)組成生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)政策分析框架的Y維度(圖1),探索以生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)為核心的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)振興新思路。

圖1 生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)兩維度分析框架圖Fig.1 Two dimensional analysis framework of ecological product value realization

2 實(shí)證分析

2.1 政策文本發(fā)文時(shí)間分析

從2019年開始,生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的相關(guān)政策文件開始制定并發(fā)布,當(dāng)年發(fā)布政策3份,占比8.33%(圖2)。三項(xiàng)政策分別是確立浙江麗水市、江西撫州市成為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制國家級試點(diǎn)城市,和兩省政府發(fā)布生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)方案,兩市先行探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)途徑,為全國生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供經(jīng)驗(yàn)和示范。2021年出臺政策18份,占到總文本的50%,這與2021年4月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》有關(guān),隨著頂層的制度設(shè)計(jì),國家層面的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)制度框架基本形成[20],為地方政策的制定奠定了良好的制度環(huán)境。隨后浙江、江西、海南等省份積極響應(yīng)國家號召,相繼推進(jìn)試點(diǎn)工作深入開展,因地制宜制定和實(shí)施地方配套政策,為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)提供良好的政策環(huán)境和實(shí)踐基礎(chǔ)?？傊?隨著城鄉(xiāng)居民對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的不斷重視和推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“兩山”轉(zhuǎn)化的需要,以及滿足城鄉(xiāng)融合過程中地方生態(tài)產(chǎn)業(yè)促發(fā)展的實(shí)際需要,各級政府對生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)注度將不斷增加。

圖2 生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)政策發(fā)文時(shí)間、數(shù)量占比統(tǒng)計(jì) Fig.2 Statistics on the time and quantity proportion of the policy for realizing the value of ecological products

2.2 政策文本詞頻分析

將36份政策文本分別導(dǎo)入Nvivo 12中生成生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值詞云圖(圖3)。核心關(guān)鍵詞可歸為兩類,第一類是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的專業(yè)名詞,包括生態(tài)產(chǎn)品、自然資源、試點(diǎn)、綠色、環(huán)境保護(hù)、交易、核算、產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品等;第二類是措施類動(dòng)詞,包括價(jià)值實(shí)現(xiàn)、機(jī)制、發(fā)展、推進(jìn)、建設(shè)、開展等。根據(jù)囊括生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)專業(yè)名詞和措施類動(dòng)詞,厘清其政策的幾大核心主題。一是探索生態(tài)資源信息管理和產(chǎn)業(yè)化。對現(xiàn)有的自然資源和生態(tài)環(huán)境建立確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫,并進(jìn)行統(tǒng)一管理,及時(shí)跟蹤掌握生態(tài)產(chǎn)品數(shù)量分布、權(quán)益歸屬、保護(hù)和開發(fā)利用情況等相關(guān)信息,因地制宜地推進(jìn)生態(tài)資源產(chǎn)業(yè)化,將生態(tài)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢[21]。二是推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品試點(diǎn)示范。圍繞生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算、生態(tài)補(bǔ)償、評估考核等方面,引導(dǎo)條件適宜的縣(市、區(qū))開展專項(xiàng)領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值試點(diǎn),并及時(shí)開展經(jīng)驗(yàn)交流和總結(jié),對典型案例加強(qiáng)宣傳推廣。三是建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算制度。充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、遙感影像等數(shù)字信息技術(shù),優(yōu)化生態(tài)物質(zhì)產(chǎn)品、調(diào)節(jié)服務(wù)和文化服務(wù)的核算范圍和方法,推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算標(biāo)準(zhǔn)化。四是開展生態(tài)資源市場交易。在生態(tài)資產(chǎn)確權(quán)、核算、交易、監(jiān)管等方面形成完整的交易體系,并積極融入碳排放權(quán)交易市場,實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品市場化,助力生態(tài)特色產(chǎn)業(yè)釋放城鄉(xiāng)資源發(fā)展?jié)摿?促進(jìn)城鄉(xiāng)又好又快地融合發(fā)展。

圖3 政策文本詞云圖Fig.3 Policy text word cloud map

2.3 政策文本內(nèi)容分析2.3.1 政策文本內(nèi)容編碼

首先對36份政策文本內(nèi)容進(jìn)行逐字、逐句編碼,在Nvivo12中與之對應(yīng)的是參考點(diǎn),文本對應(yīng)的內(nèi)容為文本分析單元;其次將文本分析單元進(jìn)行歸納和分類,與具體的政策工具名稱相匹配;最后,統(tǒng)計(jì)節(jié)點(diǎn)分布、分配情況,將其轉(zhuǎn)化為可量化的數(shù)據(jù)表格并進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。為了保證編碼的準(zhǔn)確度和客觀性,先利用扎根理論的原理對文本逐句編碼,并將編碼內(nèi)容進(jìn)行歸類,經(jīng)團(tuán)隊(duì)檢驗(yàn)后最終確定編碼的結(jié)果,編碼示例見表3。

表3 政策文本編碼示例Table 3 Policy text coding example

2.3.2X維度政策分析

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)政策對政策工具的使用較為全面,36份政策文本涵蓋了供給型、環(huán)境型和需求型政策工具的綜合運(yùn)用,共有參考點(diǎn)793條。其中,使用最頻繁的是供給型政策工具,占比41.87%,共有332條;需求型政策工具使用次之,占比29.25%,共有232條;環(huán)境型政策工具使用最少,占比28.88%,共有229條(表4)。這表明政府目前主要通過供給型政策工具來調(diào)控宏觀環(huán)境,在資源、技術(shù)、資金等供給中發(fā)揮作用,消除生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)中的供給障礙,以保障生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)有序推進(jìn)。

表4 X維度政策分布和分配情況Table 4 Distribution and distribution of X-dimension policies

(1)供給型政策工具

供給型政策工具的參考點(diǎn)最多,說明省市級政府主要通過加大人、財(cái)、物相關(guān)要素的投入,為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)提供基礎(chǔ)保障,這與當(dāng)前我國正處在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)探索階段的現(xiàn)實(shí)情況相吻合。其中編碼的參考點(diǎn)主要集中在平臺支撐和技術(shù)支持兩個(gè)方面,分別占比12.49%和11.22%。這表明政府在平臺建設(shè)、技術(shù)支持方面的投入力度較大,為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)注入著持續(xù)動(dòng)力。如福建省南平市構(gòu)建“森林生態(tài)銀行”這一自然資源管理、開發(fā)和運(yùn)營的平臺,盤活了該地區(qū)生態(tài)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值[22];作為全國首家“生態(tài)銀行”的順昌森林生態(tài)銀行已完成收儲林木林地5080 hm2,并將8.46億元資金導(dǎo)入林業(yè)直達(dá)林農(nóng)手中,實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源與綠色產(chǎn)業(yè)的順暢對接,縮小了城鄉(xiāng)發(fā)展差距;吉林省撫松縣通過制定《“撫松人參”加工技術(shù)規(guī)程》,推動(dòng)人參產(chǎn)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和管理,全縣人參標(biāo)準(zhǔn)化種植面積達(dá)到85%以上,銷量占全國的80%以上,以特色產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)了縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。同時(shí),資金支持和基礎(chǔ)設(shè)施的政策工具參考點(diǎn)為59個(gè),占比均為7.44%。說明政府對這兩方面較為重視,兩者為提升生態(tài)資源的開發(fā)價(jià)值、促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供必要條件。如云南阿者科村申請專項(xiàng)資金用于森林和水源保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)與傳統(tǒng)村落和民居的修繕,實(shí)現(xiàn)了自然生態(tài)和文化遺產(chǎn)保護(hù)的有機(jī)融合,并發(fā)展旅游業(yè),到2022年5月全村村民戶均分紅達(dá)到2240元,有力地促進(jìn)了農(nóng)民增收,推動(dòng)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的步伐。人才培養(yǎng)所占比例為3.28%,在供給型政策工具中占比最小,參考點(diǎn)僅為26個(gè),這反映政府目前在推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)方面更多聚焦于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),對相關(guān)人才培養(yǎng)的關(guān)注度和重視度有待加強(qiáng)。

(2)需求型政策工具

在需求型政策工具中,試點(diǎn)示范成為主導(dǎo),占比16.27%,也是所有13個(gè)子節(jié)點(diǎn)中運(yùn)用頻率最高的。其原因在于,中央和地方圍繞生態(tài)文明示范建設(shè)和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制探索,開展了多層次試點(diǎn)工作[23]。如廣東省南澳縣在推進(jìn)海島生態(tài)修復(fù)中,實(shí)施近零碳排放城鎮(zhèn)試點(diǎn)工程,城鄉(xiāng)及景區(qū)安裝節(jié)能路燈及太陽能照明設(shè)備,全縣公交純電動(dòng)化率達(dá)到100%,推動(dòng)了生態(tài)保護(hù)與城鄉(xiāng)融合發(fā)展。除了試點(diǎn)示范外,生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)還需要社會(huì)參與(6.30%),形成多方多贏的局面。可適當(dāng)提高相關(guān)政策工具比例,激勵(lì)社會(huì)力量更多投入到生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)中來。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)還有賴于高?？蒲袉挝慌c企業(yè)之間、我國與發(fā)達(dá)國家之間的合作交流(4.03%),在合作交流中加快生態(tài)產(chǎn)業(yè)科研成果轉(zhuǎn)化[24]。如常德市政府開啟中歐合作,發(fā)起了穿紫河生態(tài)修復(fù)治理工程,引領(lǐng)沿岸工商業(yè)發(fā)展,兩岸相關(guān)產(chǎn)業(yè)每年實(shí)現(xiàn)收入3000萬元以上,實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)效益的共贏。推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的政府專項(xiàng)行動(dòng)較少,在整個(gè)政策工具中僅占2.65%,未來可以增加政府專項(xiàng)行動(dòng),更好地發(fā)揮專項(xiàng)引領(lǐng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。

(3)環(huán)境型政策工具

在環(huán)境型政策工具中,制度規(guī)范占比13.24%。制度規(guī)范在項(xiàng)目實(shí)施過程中發(fā)揮重要的保障作用,其占比較高說明政策制定者希望通過保障措施來推動(dòng)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。相對于制度規(guī)范而言,策略保障的使用稍有不足,僅占3.28%。策略保障是以循序漸進(jìn)的方式影響生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn),對政策的實(shí)施和制定起到保障的作用。金融支持類型的政策工具比例較低,為5.17%,但恰恰又很重要,需要加強(qiáng)。如福建三明市推出22款綠色金融產(chǎn)品,全市綠色貸款余額高達(dá)183.35億元,極大程度地促進(jìn)林業(yè)碳匯產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。在新媒體時(shí)代,宣傳推介在實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值中是十分關(guān)鍵的部分,但目前生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制處于探索實(shí)施階段,相關(guān)宣傳推介政策較少,占比僅為7.19%,后續(xù)宣傳政策的制定和完善還有較大的空間。

2.3.3Y維度政策分析

與政策目標(biāo)維度對應(yīng)可以發(fā)現(xiàn),不同政策對于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)存在差異(圖4)。由圖4結(jié)果顯示,36份政策文本對生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)集中于生態(tài)環(huán)境優(yōu)美化(占比30.9%)和生態(tài)資源產(chǎn)業(yè)化(占比30.5%),表明現(xiàn)政策傾向于在保證生態(tài)自然環(huán)境持續(xù)向好的同時(shí),享受生態(tài)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的生態(tài)紅利,形成生態(tài)美和產(chǎn)業(yè)興的和諧局面。如浙江省梁弄鎮(zhèn)將綠色生態(tài)、紅色資源與富民產(chǎn)業(yè)相結(jié)合,引導(dǎo)村民參與生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品供給、促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè),農(nóng)村居民人均可支配收入近十年間翻了一番,推動(dòng)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。其次是生態(tài)產(chǎn)業(yè)品牌化(占比20.6%),政府通過建立區(qū)域公用品牌,搭建整合資源、優(yōu)化資產(chǎn)、引入資本的平臺,打通了市場化交易的渠道,增強(qiáng)了生態(tài)品牌影響力。最后是生態(tài)產(chǎn)業(yè)高效化(占比18%),這說明目前生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展正在穩(wěn)步推進(jìn)中,未來需朝著高效化方向發(fā)展。

圖4 政策目標(biāo)百分比Fig.4 Policy target percentage

2.3.4X-Y維度政策分析

在X維度政策工具分析的基礎(chǔ)上,引入政策目標(biāo)維度的影響因素,得到表5的政策工具在政策目標(biāo)維度上的分布統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

表5 政策工具在政策目標(biāo)維度上的分布表Table 5 The distribution of policy tools in the dimension of policy objectives

在生態(tài)環(huán)境優(yōu)美化方面,以供給型和需求型政策工具為主,分別占比41.2%和33.5%;而環(huán)境型政策工具比重偏低,占比25.3%。這說明在提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量上政府主要通過供給型和需求型兩種政策工具雙管齊下,而對環(huán)境型工具的使用較為缺乏[25]。就具體政策工具而言,中央和地方政府在制定政策過程中集中發(fā)力于試點(diǎn)示范、資金支持和制度規(guī)范這三個(gè)方面,來合力推動(dòng)生態(tài)環(huán)境的改善。政府通過試點(diǎn)示范引領(lǐng)以培育生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的內(nèi)生動(dòng)力,同時(shí)制度規(guī)范推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的直接指導(dǎo),也充分考慮了采取資金支持等經(jīng)濟(jì)手段對目標(biāo)群體起到良好的引導(dǎo)作用。此外,應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)技術(shù)支持、生態(tài)環(huán)保人才隊(duì)伍建設(shè)和國內(nèi)外合作交流,實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源的充分利用和開發(fā)管理[26]。

在生態(tài)資源產(chǎn)業(yè)化方面,供給型、需求型和環(huán)境型政策占比分別為38%、30%、32%。其中,供給型中技術(shù)支持(30%)占據(jù)主要地位,這說明政府政策一定程度上彌補(bǔ)生態(tài)工業(yè)發(fā)展的短板,推進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)資源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。投入大量技術(shù)支持的同時(shí)需要相關(guān)制度條例予以規(guī)范,在環(huán)境型政策工具中,制度規(guī)范的配比最多,占比為50%。需求型政策工具中社會(huì)參與和試點(diǎn)示范工具較為突出,體現(xiàn)出政策依靠高校、企業(yè)等社會(huì)組織積極參與來推動(dòng)生態(tài)資源產(chǎn)業(yè)化的政策得到全面、準(zhǔn)確、及時(shí)落地,其中社會(huì)組織為配合落實(shí)各項(xiàng)制度規(guī)范的主體,其主動(dòng)參與也確保了政策效益的最大化。

在生態(tài)產(chǎn)業(yè)高效化方面,全部政策工具143個(gè),是政策目標(biāo)中占比最少的?？赡艿脑蚴悄壳吧鷳B(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)從生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值仍處于探索階段,各級政府對生態(tài)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展還處于實(shí)踐初始階段。其中本目標(biāo)下主要聚集供給型政策工具,占比達(dá)到46.9%,這表明政府希望通過資金支持、人才培養(yǎng)、技術(shù)支持等方式,讓產(chǎn)業(yè)在培育生態(tài)產(chǎn)品市場主體、推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)升級等方面實(shí)現(xiàn)高質(zhì)高效發(fā)展,從而推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)政策更好地實(shí)施。

在生態(tài)產(chǎn)業(yè)品牌化方面,供給型政策工具占比43%,環(huán)境型政策工具占比44%,需求型政策工具占比13%,這反映出中央和地方政府在推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)品牌化實(shí)現(xiàn)過程中主要采取的供給型和環(huán)境型政策工具。而在供給型政策工具結(jié)構(gòu)中平臺支撐政策工具為38個(gè),占比最多為54%,這表明中央和地方政府在實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品品牌化目標(biāo)過程中傾向于選擇的是平臺支撐和技術(shù)支持等工具,建立生態(tài)產(chǎn)品安全溯源平臺,完善生態(tài)產(chǎn)品信息登記體系,實(shí)現(xiàn)對生態(tài)品牌的維護(hù)。在環(huán)境型和需求型政策工具中,占比較多的是宣傳推介和試點(diǎn)示范,分別為54%、57%,這說明政府部門希望通過建設(shè)城鄉(xiāng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)示范區(qū)或試驗(yàn)區(qū)形成典型經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?借助新媒體或營銷活動(dòng)全力打造生態(tài)區(qū)域品牌,實(shí)現(xiàn)價(jià)值提升,加速生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化賦能城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

3 結(jié)論與建議

3.1 主要結(jié)論

分析各省市生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的機(jī)制和試點(diǎn)等政策配置情況,從中挖掘政策優(yōu)化的空間,為推動(dòng)相關(guān)政策完善提供參考。研究得出以下主要結(jié)論。

3.1.1政策文件體現(xiàn)地方特色不太顯著

從政策演化來看,自2019年實(shí)施試點(diǎn)以來,生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)相關(guān)政策陸續(xù)出臺,政策制度體系進(jìn)入實(shí)踐探索期,呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場化運(yùn)作、可持續(xù)發(fā)展的推進(jìn)特征。從政策內(nèi)容來看,各地政策在貫徹落實(shí)中央文件精神的基礎(chǔ)上,以借鑒先行試點(diǎn)城市經(jīng)驗(yàn)為主導(dǎo),在發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展思路、體制機(jī)制等方面缺乏具有城鄉(xiāng)區(qū)域特性的探索,同時(shí)在細(xì)則措施的制定方面力度略顯不足。這表明各地生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)探索實(shí)踐的政策制定方面結(jié)合自身實(shí)際情況有些不夠,需鼓勵(lì)有條件、有基礎(chǔ)的地方政府根據(jù)需要和區(qū)域特點(diǎn)[22],制定相關(guān)策略性舉措推進(jìn)地區(qū)城鄉(xiāng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)示范區(qū)的建設(shè)。后續(xù)通過立足本土實(shí)際,從區(qū)域總體政策設(shè)計(jì)和細(xì)則措施兩方面對政策體系進(jìn)行深入探索和優(yōu)化。

3.1.2政策工具-目標(biāo)配置不夠協(xié)調(diào)

從政策工具維度來看,現(xiàn)有政策涉及供給型、環(huán)境型和需求型3類政策工具,兼顧4大政策目標(biāo),以13種具體工具為立足點(diǎn),逐步探索生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化新途徑,打造生態(tài)文明建設(shè)新模式[27]。其中,各類政策工具使用比例存在不平衡的現(xiàn)象,供給型政策工具有些過溢,而環(huán)境型和需求型政策工具有些許不足,在一定程度上對生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的質(zhì)量和效率產(chǎn)生了影響。在政策工具內(nèi)部也存在“缺位”或者“過量”的問題[25],比如在人才引進(jìn)、交流合作、策略保障等方面的關(guān)注度有些不夠,呈現(xiàn)出重規(guī)范、輕細(xì)則,重技術(shù)、輕服務(wù)的態(tài)勢。所以各地需結(jié)合實(shí)際情況對現(xiàn)有政策進(jìn)行優(yōu)化組合,達(dá)到最優(yōu)配置,從而完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的政策體系。

從政策目標(biāo)維度來看,具體政策工具配置比例存在明顯的欠協(xié)調(diào)之處,表現(xiàn)出重生態(tài)環(huán)境優(yōu)美化和生態(tài)資源產(chǎn)業(yè)化,輕生態(tài)產(chǎn)業(yè)高效化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)品牌化。說明現(xiàn)階段,政府在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)上更多地聚焦于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、生態(tài)資源的產(chǎn)業(yè)培育等方面,而在如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展并形成品牌效益等方面的關(guān)注程度還較低,需要政府繼續(xù)加大支持投入力度和具體政策引領(lǐng)。在政策工具-政策目標(biāo)的匹配方面,存在著明顯的一對多、多對一的關(guān)系。同時(shí),各具體政策工具在不同政策目標(biāo)下的運(yùn)用程度也不同,如生態(tài)環(huán)境優(yōu)美化以供給型工具為主導(dǎo),主要使用的政策工具為資金支持和試點(diǎn)示范;生態(tài)產(chǎn)品品牌化以環(huán)境型工具為主,主要的政策工具為平臺支撐和宣傳推介。

3.2 優(yōu)化建議

3.2.1完善政策內(nèi)容以體現(xiàn)區(qū)域特色性和差異性

摸清區(qū)域生態(tài)資源底數(shù),深刻挖掘資源價(jià)值內(nèi)涵,分類分層構(gòu)建區(qū)域特色化生態(tài)產(chǎn)品體系,以生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展。結(jié)合中央和地方政府的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)政策文本,有必要探索具有區(qū)域差異性的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制,帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢就地就近致富,促進(jìn)生態(tài)優(yōu)勢向發(fā)展優(yōu)勢轉(zhuǎn)變,從而推進(jìn)城鄉(xiāng)融合的發(fā)展。其路徑主要包括生態(tài)產(chǎn)品保護(hù)補(bǔ)償和經(jīng)營開發(fā)兩方面,其中生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)分為發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)和開展生態(tài)資源權(quán)益市場交易兩種實(shí)現(xiàn)方式。具體如下圖5所示。各地區(qū)因地制宜,宜農(nóng)則農(nóng)、宜游則游,探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑,推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

圖5 生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑Fig.5 Path to realize the value of ecological products

3.2.2優(yōu)化政策工具配比以確保協(xié)調(diào)性和匹配性

堅(jiān)持政府的主導(dǎo)作用,積極試點(diǎn)示范總結(jié)經(jīng)驗(yàn),加大智力支撐投入力度,合力推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。隨著我國對生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)一步重視,未來政策體系應(yīng)該提升各類政策工具的科學(xué)性和實(shí)效性。一方面,可適當(dāng)減少供給型政策工具、增加環(huán)境型和需求型工具的使用,通過政策間的合理配置、優(yōu)化組合實(shí)現(xiàn)政策效果的最大化[28]。一是重視政策執(zhí)行過程中配套的實(shí)施細(xì)則[29]。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革、生態(tài)資源權(quán)益交易、生態(tài)補(bǔ)償、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等重點(diǎn)關(guān)聯(lián)工作需要細(xì)化工作內(nèi)容,明確了責(zé)任分工,著力解決生態(tài)產(chǎn)品“難度量、難抵押、難交易、難變現(xiàn)”問題;二是加強(qiáng)宣傳推介。通過新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)等渠道,加大對生態(tài)資源稟賦豐富但欠發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品的宣傳力度,在提升生態(tài)產(chǎn)品社會(huì)關(guān)注度的同時(shí),也成為增加農(nóng)民收入和推動(dòng)城鄉(xiāng)融合的有效途徑;三是注重金融財(cái)政工作的配套使用。推進(jìn)綠色金融、碳金融創(chuàng)新,建設(shè)綠色金融創(chuàng)新中心,助推生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。另一方面,也要優(yōu)化三類政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu),增強(qiáng)內(nèi)部各具體政策工具與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)相關(guān)要素之間的配比協(xié)調(diào),注重社會(huì)參與與國內(nèi)外合作交流齊頭并進(jìn),推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的良性互動(dòng)。

3.2.3細(xì)化政策目標(biāo)以保證效率性和可操作性

在生態(tài)環(huán)境優(yōu)美化方面,政府可將關(guān)注點(diǎn)集中在強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)修復(fù)、提高能源資源利用效率等上來,以提升生態(tài)環(huán)境社會(huì)認(rèn)可度和人民滿意度。如加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新,推廣循環(huán)農(nóng)業(yè)節(jié)能技術(shù)、降低生態(tài)資源能耗;通過服務(wù)平臺的建設(shè),加快促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)惠及廣大民眾。在推進(jìn)生態(tài)資源產(chǎn)業(yè)化方面,重點(diǎn)將政策工具集聚到推進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)典型性、生態(tài)能源產(chǎn)業(yè)智能化、生態(tài)服務(wù)綜合性和生態(tài)工業(yè)集聚性等方面,以政策為導(dǎo)向探索生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展新路徑。在生態(tài)產(chǎn)業(yè)高效化方面,重點(diǎn)將政策工具集聚到技術(shù)創(chuàng)新和交流合作上來,加強(qiáng)與高校、研究所等國外研究團(tuán)隊(duì)和專家合作交流,進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)科研成果轉(zhuǎn)化[30]。同時(shí)加快生態(tài)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化建設(shè),打造數(shù)字化服務(wù)和交易平臺,促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)向高端化升級。在加快生態(tài)產(chǎn)業(yè)品牌化方面,可將更多政策工具集聚到公共平臺建設(shè)上來,依托自身自然資源稟賦,加快培育城鄉(xiāng)區(qū)域生態(tài)品牌,發(fā)揮生態(tài)地標(biāo)品牌對城鄉(xiāng)融合與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)推進(jìn)作用,帶動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)提升產(chǎn)品與服務(wù)供給質(zhì)量,激發(fā)綠色優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)消費(fèi)需求,打造覆蓋全品類、全產(chǎn)業(yè)鏈的城鄉(xiāng)生態(tài)產(chǎn)品公用品牌,實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)品牌良性發(fā)展。最終形成生態(tài)環(huán)境質(zhì)量優(yōu)良、生態(tài)資源資產(chǎn)豐富、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大、生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制基本健全、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)成效顯著的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的標(biāo)桿。