關(guān)于預(yù)算管理一體化系統(tǒng)促進(jìn)財(cái)務(wù)管理轉(zhuǎn)型的思考

白潔 濟(jì)寧市第四中學(xué)

引言

從2020 年開始，各地陸續(xù)上線了預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，并于當(dāng)年開始全面推行預(yù)算管理一體化建設(shè)。預(yù)算一體化系統(tǒng)的落實(shí)，充分提升了國庫集中支付系統(tǒng)的效率和質(zhì)量，保障了資金管理的規(guī)范化，提升了財(cái)務(wù)管理水平。預(yù)算管理體系和集中支付系統(tǒng)的聯(lián)合運(yùn)行有利于保障會計(jì)核算體系的完善，也能充分提高預(yù)算效率、優(yōu)化核算流程、保障預(yù)算支出的合理科學(xué)。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)運(yùn)行后，依托信息技術(shù)為支撐并結(jié)合業(yè)務(wù)管理的要求，構(gòu)建科學(xué)合理、規(guī)范透明、約束明確的預(yù)算系統(tǒng)，促使財(cái)政業(yè)務(wù)橫縱向的實(shí)現(xiàn)閉環(huán)，有利于對財(cái)政資金實(shí)施全生命周期的動態(tài)化管控。

一、預(yù)算管理一體化的意義

（一）實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化預(yù)算管理模式

預(yù)算管理一體化是國家為實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求下的產(chǎn)物。信息化是國家治理的重要保障，要依托信息化推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在當(dāng)前的預(yù)算管理中，應(yīng)加大應(yīng)用信息技術(shù)，以信息手段推動預(yù)算管理模式變革，有利于更好地保障預(yù)算改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）預(yù)算一體化是應(yīng)對復(fù)雜經(jīng)濟(jì)形勢的重要方式

在我國國民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展中，各類減稅降費(fèi)政策的落實(shí)，使財(cái)政收入增長速度放緩。黨中央和政府部門加強(qiáng)財(cái)政資金管理，在充分保證減稅降費(fèi)的效果中，不斷對公共資源進(jìn)行良好協(xié)調(diào)，提升預(yù)算支出管理水平，充分提高預(yù)算項(xiàng)目的質(zhì)量和效益，將不需要支出的財(cái)政資金節(jié)省下來。預(yù)算管理一體化的實(shí)施對預(yù)算管理進(jìn)行了規(guī)范，以此更好地保障預(yù)算目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)[1]。

（三）預(yù)算管理一體化是保障預(yù)算改革的重要手段

現(xiàn)階段，我國預(yù)算改革正進(jìn)入到攻堅(jiān)克難的時(shí)期，以往出臺的各類管理制度和政策，都無法滿足當(dāng)前的改革要求，也難以對各項(xiàng)工作產(chǎn)生作用。所以制定切實(shí)可行的預(yù)算管理方案尤為重要。進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化預(yù)算管理一體化，充分實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理、管理規(guī)范、有效約束的目標(biāo)。同時(shí)，應(yīng)明確支出標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范預(yù)算管理行為，逐步讓各級政府預(yù)算管理進(jìn)行深度銜接，充分增強(qiáng)財(cái)政資金的統(tǒng)籌管理能力。

二、預(yù)算管理一體化平臺運(yùn)行前存在的問題

（一）不利于財(cái)政部門監(jiān)管

在預(yù)算管理一體化實(shí)施前，預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算目標(biāo)相互脫節(jié)，一旦出現(xiàn)任何錯誤，財(cái)政部門難以對其進(jìn)行預(yù)警，也不能及時(shí)改正。預(yù)算執(zhí)行時(shí)，預(yù)算指標(biāo)完成多少無人問津，與預(yù)算產(chǎn)生巨大偏差的情況屢見不鮮，甚至出現(xiàn)無預(yù)算的項(xiàng)目支出，三公經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重超標(biāo)，指標(biāo)經(jīng)濟(jì)用途隨意改變，項(xiàng)目類型混用等一系列預(yù)算管理問題，預(yù)算缺乏剛性約束，嚴(yán)重影響了財(cái)政資金的使用效率，不利于財(cái)政部門的預(yù)算監(jiān)督。預(yù)算指標(biāo)無法控制支出，無法對資金實(shí)現(xiàn)監(jiān)控及實(shí)時(shí)監(jiān)管。預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算和報(bào)告各管理環(huán)節(jié)相互分離，數(shù)據(jù)缺乏實(shí)時(shí)共享，財(cái)政部門容易出現(xiàn)監(jiān)管不及時(shí)、不全面、不透明的被動局面。

（二）預(yù)算和決算缺乏關(guān)聯(lián)性

在預(yù)算管理一體化前，預(yù)算管理和決算管理都是單獨(dú)的系統(tǒng)，二者基本上不存在任何關(guān)系。以往二者的信息化系統(tǒng)在建設(shè)中各自“搭臺唱戲”，出現(xiàn)“書不同文”“車不同軌”的問題。在具體工作中，決算在很大程度上超出了預(yù)算范圍，數(shù)據(jù)缺乏關(guān)聯(lián)性，但管理系統(tǒng)卻不會進(jìn)行任何提示，導(dǎo)致決算和預(yù)算差異較大，最終造成預(yù)算失去作用。

（三）項(xiàng)目預(yù)算編制管理欠缺

從預(yù)算管理一體化實(shí)施前進(jìn)行分析，其欠缺項(xiàng)目編制管理。這需要從兩個(gè)方面進(jìn)行論述：第一，缺乏項(xiàng)目預(yù)算管理意識。財(cái)政部門在預(yù)算管理中明確規(guī)定，各級預(yù)算單位所有的項(xiàng)目都要納入項(xiàng)目庫，在編制預(yù)算過程中，特別是部門預(yù)算中，應(yīng)按照項(xiàng)目緊迫度，從項(xiàng)目庫中選擇符合要求的項(xiàng)目，以此保證預(yù)算管理的有序落實(shí)。但從實(shí)際情況分析，財(cái)政資金存在由上級部門統(tǒng)一切塊從而被納入上級部門項(xiàng)目庫的粗放化預(yù)算管理模式，使大量項(xiàng)目未被列入本單位項(xiàng)目庫，造成本級項(xiàng)目編制管理缺失；第二，缺乏明確的預(yù)算編制責(zé)任人。在預(yù)算編制中，沒有明確相應(yīng)的部門和責(zé)任人，導(dǎo)致大部分的業(yè)務(wù)部門認(rèn)為預(yù)算工作是財(cái)務(wù)部門的工作，和本部門無關(guān)，沒有進(jìn)行深度參與，導(dǎo)致預(yù)算和實(shí)際情況差異巨大。

（四）績效運(yùn)行監(jiān)控效果不明顯

在預(yù)算管理一體化實(shí)施前，績效運(yùn)行監(jiān)控效果不明顯，難以保證預(yù)算管理的有序落實(shí)。第一，在預(yù)算管理的整個(gè)流程中，中期績效目標(biāo)在管控上并沒有深度分析預(yù)算的執(zhí)行情況，導(dǎo)致難以獲取有效的監(jiān)控結(jié)果，也無法對此進(jìn)行很好的利用；第二，大部分責(zé)任部門都沒有發(fā)揮自身的監(jiān)控權(quán)力，也沒有對管理制度進(jìn)行充分明確，導(dǎo)致難以對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行有效管理；第三，在確定及運(yùn)行預(yù)算指標(biāo)時(shí)，沒有嚴(yán)格按照指標(biāo)歸屬進(jìn)行合理運(yùn)行，可能存在按照管理人員的主觀意識隨意使用的現(xiàn)象，導(dǎo)致難以體現(xiàn)出真實(shí)的預(yù)算執(zhí)行情況，也無法保障績效監(jiān)控作用得到有效發(fā)揮。

三、預(yù)算管理一體化系統(tǒng)上線后對財(cái)務(wù)管理的幾點(diǎn)優(yōu)化

（一）有利于財(cái)務(wù)的公開及監(jiān)管

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)以系統(tǒng)化的思維和信息化的手段為依托將財(cái)務(wù)管理規(guī)則嵌入其中，實(shí)現(xiàn)“制度+技術(shù)”的雙驅(qū)動，構(gòu)建財(cái)務(wù)管理新機(jī)制。通過將所有政府收支活動納入一個(gè)信息系統(tǒng)，可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)共享，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的追蹤溯源，向上可以追蹤預(yù)算指標(biāo)，向下可以跟蹤支出去向，實(shí)時(shí)掌握每一筆支出的進(jìn)展情況，整體監(jiān)控、實(shí)時(shí)監(jiān)管功能強(qiáng)大，預(yù)算數(shù)據(jù)打通“橫向到邊、縱向到底”，實(shí)現(xiàn)自動匯聚和預(yù)算執(zhí)行的自動追蹤，建立全流程的剛性約束。這有利于財(cái)政部門監(jiān)管，也有效提升了財(cái)政部門對財(cái)政資金的管理力度，充分保障財(cái)務(wù)的公開透明，確保所有財(cái)務(wù)管理活動都可以受到社會各界的監(jiān)督。

（二）有效增強(qiáng)預(yù)算與財(cái)務(wù)管理的聯(lián)系

在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)上線后，強(qiáng)化了“無預(yù)算不支出”的剛性約束，對支出形成了嚴(yán)格控制，一旦財(cái)政資金支出和預(yù)算不符，財(cái)務(wù)管理人員能夠?qū)ζ溥M(jìn)行拒絕，或需要申請單位提供相應(yīng)的附件及流程依據(jù)，才能獲得相應(yīng)財(cái)政資金的支付，以此保證財(cái)務(wù)管理的效率和質(zhì)量。預(yù)算生成指標(biāo)、指標(biāo)控制支出，依托預(yù)算一體化系統(tǒng)開展會計(jì)核算并最終生成決算，充分增強(qiáng)預(yù)算和決算的一一對應(yīng)，以此實(shí)現(xiàn)二者的一致性。預(yù)算和財(cái)務(wù)管理能夠建立有效聯(lián)系，并且預(yù)算管理可以指導(dǎo)財(cái)務(wù)管理活動，確保所有的財(cái)政資金支出都在合理范圍內(nèi)，有利于提升財(cái)務(wù)管理效率。

（三）有利于強(qiáng)化項(xiàng)目庫管理儲備意識

預(yù)算管理一體化要求將所有預(yù)算項(xiàng)目全面納入項(xiàng)目庫管理中，把項(xiàng)目作為預(yù)算管理基本單元實(shí)行精細(xì)化管理。項(xiàng)目庫思維貫穿在項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目測算、確定項(xiàng)目績效目標(biāo)、項(xiàng)目調(diào)整、項(xiàng)目預(yù)算編制、項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行、項(xiàng)目結(jié)束或終止的各階段中。在基本支出項(xiàng)目庫儲備方面，人員類和運(yùn)轉(zhuǎn)類公用項(xiàng)目依據(jù)組織、編制、人社部門提供的系統(tǒng)內(nèi)人員工資數(shù)據(jù)或其他部門提供的信息進(jìn)行編排，有效保障了人員、公用經(jīng)費(fèi)安排的真實(shí)性和合理性，倒逼部門和單位樹立過緊日子的思想；在項(xiàng)目支出項(xiàng)目庫儲備方面，強(qiáng)化了支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，在項(xiàng)目預(yù)算申請、實(shí)施過程中，按照預(yù)算目標(biāo)實(shí)施績效管理并進(jìn)行合理考核，以此確保預(yù)算項(xiàng)目有效完成。同時(shí)，將項(xiàng)目預(yù)算的資金、內(nèi)容等納入系統(tǒng)集中管理，并對每個(gè)項(xiàng)目的輕重緩急進(jìn)行定級，從而確定財(cái)政資金的支付順序，保證項(xiàng)目的順利落實(shí)并對項(xiàng)目支出形成制約[2]。

（四）有利于預(yù)算精細(xì)化要求提升

在預(yù)算管理一體化落實(shí)后，預(yù)算實(shí)施精細(xì)化管理，從而有效預(yù)防其中的風(fēng)險(xiǎn)因素，對預(yù)算管理進(jìn)行靈活化調(diào)整，以此確保預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[3]。精細(xì)化管理需要涉及預(yù)算管理的各個(gè)方面，而預(yù)算一體化平臺提供了很好的途徑，能夠讓預(yù)算管理更快落實(shí)，還可以發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，以此全面提升預(yù)算管理的水平和質(zhì)量。

（五）有利于落實(shí)全面實(shí)施預(yù)算績效管理

首先，所有項(xiàng)目預(yù)算在申請時(shí)都需要進(jìn)行預(yù)選，并實(shí)施嚴(yán)格的績效考評制度，從而判斷項(xiàng)目的實(shí)施情況，也可以對財(cái)政資金的利用效率進(jìn)行準(zhǔn)確計(jì)算[4]。其次，在績效管理中，針對項(xiàng)目預(yù)算中存在的無用資金，應(yīng)不予支付并進(jìn)行消減和取消，從而有效保證財(cái)政資金提升利用效率，保障預(yù)算項(xiàng)目的有效落實(shí)。

（六）為績效運(yùn)行監(jiān)控帶來契機(jī)

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在實(shí)行后，給績效運(yùn)行監(jiān)控帶來了良好的管理契機(jī)。在整個(gè)管理過程中，以制度為規(guī)范的管理平臺，充分發(fā)揮了監(jiān)督管理的作用[5]。例如，在支付審核、終端審核、業(yè)務(wù)審核等崗位中，能夠從預(yù)算系統(tǒng)中查看每個(gè)崗位的操作情況，也可以分析其在處理過程中存在的異常情況，如預(yù)警提升、違反規(guī)則的處理過程等，從而衡量崗位人員的工作情況。通過這種方式進(jìn)行監(jiān)督后，能夠?qū)︻A(yù)算管理活動進(jìn)行全方位、多層次、全崗位的監(jiān)管，以此實(shí)現(xiàn)績效運(yùn)行的監(jiān)督作用。

四、預(yù)算管理一體化系統(tǒng)上線后面臨的困難和挑戰(zhàn)

預(yù)算管理一體化的統(tǒng)一規(guī)范，讓預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、信息化水平得到顯著提升，極大提高了財(cái)務(wù)管理的效率。但同時(shí)也要注意到，推進(jìn)一體化建設(shè)成果仍與理想狀態(tài)存在差距，依然面臨困難與挑戰(zhàn)，一些問題也亟須重視。

（一）財(cái)政經(jīng)費(fèi)精細(xì)化管理需求與“放管服”改革之間存在沖突

財(cái)政精細(xì)化管理和“放管服”在落實(shí)過程中存在矛盾，一方面精細(xì)化要求對所有預(yù)算管理環(huán)節(jié)進(jìn)行全面管理，從而實(shí)現(xiàn)全生命周期的管理，重視管理的全面性。而“放管服”要求簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，這導(dǎo)致預(yù)算管理精細(xì)化不能落實(shí)，甚至有的部門為確保“放管服”要求的落實(shí)，對預(yù)算管理不夠重視，最終造成實(shí)際預(yù)算和預(yù)算方案差異過大[6]。

（二）預(yù)案管理一體化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制不統(tǒng)一的矛盾

我國各個(gè)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人力資本結(jié)構(gòu)都不盡相同，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在取消國庫集中支付，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣管的情況。這便與預(yù)算管理一體化通用的流程標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)規(guī)范產(chǎn)生矛盾，與《預(yù)算法》一級政府一級預(yù)算要求產(chǎn)生沖突。所以建設(shè)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)要因地制宜，解決如何在一體化系統(tǒng)中處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務(wù)的問題，盡可能地打造符合本地實(shí)際需求的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。

（三）項(xiàng)目缺乏市場調(diào)研，財(cái)政資金利用率較低

從現(xiàn)有項(xiàng)目的執(zhí)行情況分析，在預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施中，有大量項(xiàng)目沒有結(jié)合實(shí)際情況，更多依靠主觀臆斷和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行決策，導(dǎo)致項(xiàng)目缺乏實(shí)際價(jià)值，對社會產(chǎn)生的作用并不大，還極大浪費(fèi)了財(cái)政資金[7]。因此，對于所有預(yù)算項(xiàng)目而言，需要全面深入市場進(jìn)行調(diào)研，從市場反饋的情況進(jìn)行全面分析，充分保證項(xiàng)目前瞻性，才能更好地發(fā)揮財(cái)政資金的作用。

（四）穩(wěn)定性和操作流暢性有待提高

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在運(yùn)行中，基本上整體運(yùn)行質(zhì)量不佳，諸多問題的存在影響了系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)行，甚至?xí)a(chǎn)生卡頓現(xiàn)象，直接降低了系統(tǒng)操作的流暢性。這需要在使用過程中不斷了解系統(tǒng)運(yùn)行情況，對其中存在的問題進(jìn)行全面分析，對系統(tǒng)做好維護(hù)和升級，更好地提升系統(tǒng)的穩(wěn)定性和操作流暢性，以此充分保障工作效率的提升。

（五）系統(tǒng)操作隊(duì)伍建設(shè)有待提高

在系統(tǒng)上線后，從大部分操作人員的實(shí)際工作情況中了解到，有的人員對系統(tǒng)操作流程不熟悉，有的人員對系統(tǒng)功能掌握不夠，往往對一項(xiàng)工作的處理需要花費(fèi)較長時(shí)間，且大部分時(shí)間都花費(fèi)在系統(tǒng)熟悉方面，這極大地制約了工作進(jìn)度。因此，在系統(tǒng)后續(xù)使用中，應(yīng)加強(qiáng)對系統(tǒng)操作人員的培訓(xùn)工作，健全長期學(xué)習(xí)機(jī)制，有利于建設(shè)一支高素質(zhì)、高標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)操作隊(duì)伍，以此全面提升系統(tǒng)操作的水平和效率。在系統(tǒng)操作隊(duì)伍的建設(shè)中，應(yīng)從內(nèi)部人員培訓(xùn)、外部人才招聘、高校戰(zhàn)略合作三個(gè)方式進(jìn)行人才提升和隊(duì)伍建設(shè)，全面保障各方面工作的用人需求，以此確保提升系統(tǒng)操作的效率和質(zhì)量，也能夠提升預(yù)算管理一體化平臺的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，以此實(shí)現(xiàn)我國財(cái)政的改革目標(biāo)。

結(jié)語

預(yù)算管理一體化以信息系統(tǒng)為載體，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，讓所有的財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)活動均處于信息記錄和動態(tài)監(jiān)控中，極大地提高了財(cái)務(wù)管理的效率，對于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著重要意義。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)理念先進(jìn)、設(shè)計(jì)嚴(yán)密，但無法一蹴而就，需要管理者按照“先立后破”的原則，進(jìn)一步規(guī)范和強(qiáng)化控制，統(tǒng)籌規(guī)劃，循序漸進(jìn)地強(qiáng)力推動其發(fā)展。