關(guān)于事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理問題的思考

莊金霞 濰坊市疾病預(yù)防控制中心

引言

在新的時(shí)代背景下，事業(yè)單位一定要對實(shí)行全面預(yù)算績效管理的重要性有一個(gè)更加清晰的認(rèn)知，要更加科學(xué)合理地構(gòu)建出一個(gè)全方位的預(yù)算績效管理模式，并通過完整的預(yù)算績效管理系統(tǒng)來完成各項(xiàng)工作，這樣才可以更好地與市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展需要相匹配。為此，事業(yè)單位應(yīng)對項(xiàng)目預(yù)算績效管理中存在的問題進(jìn)行調(diào)查與剖析，并針對產(chǎn)生這些問題的原因，尋找出切實(shí)的對策。唯有如此，才可以將項(xiàng)目預(yù)算績效管理的效果完全地體現(xiàn)出來，整體地提升資金的利用效率，更好地分配各種資源，為提升事業(yè)單位服務(wù)品質(zhì)起到了重要的推動(dòng)作用。

一、事業(yè)單位實(shí)施項(xiàng)目預(yù)算績效管理的意義

當(dāng)前，事業(yè)單位制度改革已成為我國改革開放的一個(gè)重大課題。事業(yè)單位是指社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，主要為人民群眾提供各項(xiàng)服務(wù)，具有公益性質(zhì)。推行項(xiàng)目預(yù)算績效管理，可以細(xì)化績效目標(biāo)，量化評估指標(biāo)，提高項(xiàng)目預(yù)算績效的透明程度，使項(xiàng)目績效的成果可以被社會大眾所關(guān)注，也可以讓納稅人得到一筆“明白賬”，從而提高國家的公信力[1]。

事業(yè)單位通過使用公共財(cái)政資金，發(fā)揮自己的功能，在項(xiàng)目實(shí)施的整個(gè)過程中，要對項(xiàng)目進(jìn)行事前評估，梳理各個(gè)環(huán)節(jié)中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，論證項(xiàng)目的必然性和可行性，依據(jù)考核結(jié)果，編制預(yù)算，撥付資金，并負(fù)責(zé)監(jiān)督項(xiàng)目進(jìn)度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)偏差，并予以糾正。在項(xiàng)目結(jié)束后，通過對項(xiàng)目實(shí)施效果進(jìn)行評估，可以使事業(yè)單位的服務(wù)更加規(guī)范化，從而提升事業(yè)單位的整體服務(wù)水平。

我國的事業(yè)單位在項(xiàng)目實(shí)施過程中，存在著一些難以避免的問題，公共服務(wù)的工作態(tài)度不夠積極，對服務(wù)工作的重視不夠，預(yù)算績效評價(jià)較為粗放，缺乏科學(xué)性。推行預(yù)算與業(yè)績考核制度，可以有效地轉(zhuǎn)變預(yù)算績效管理工作現(xiàn)狀，加強(qiáng)職工對業(yè)績的認(rèn)識，提升項(xiàng)目預(yù)算的精準(zhǔn)性，強(qiáng)化費(fèi)用控制，從而讓政府的各項(xiàng)開支都得到最大限度的利用。

二、事業(yè)單位項(xiàng)目績效管理工作中存在的不足

（一）績效意識不強(qiáng)

事業(yè)單位的職能是為公眾提供公益服務(wù)，它不以盈利為目標(biāo)，在這一方面，它與普通的公司存在著根本的不同。但由于事業(yè)單位自身的特點(diǎn)，在很長一段時(shí)間內(nèi)，很多人并未認(rèn)識到績效對事業(yè)單位的重要性，有的還產(chǎn)生了事業(yè)單位無需開展績效管理工作的誤區(qū)。正是由于這種認(rèn)識上的誤區(qū)，導(dǎo)致了對項(xiàng)目預(yù)算的認(rèn)識上的滯后。這就造成了大多數(shù)機(jī)構(gòu)的工作人員，對項(xiàng)目預(yù)算績效的理解不夠，沒有充分認(rèn)識到績效管理工作的重要意義，對項(xiàng)目預(yù)算績效的認(rèn)知也比較薄弱[2]。

當(dāng)前，在我國各事業(yè)單位中，由于實(shí)行了“重分配，輕管理，重產(chǎn)出，輕投入”的傳統(tǒng)思維方式，一些事業(yè)單位并沒有給予足夠的關(guān)注，在這一領(lǐng)域的工作理念也比較薄弱。比如，財(cái)政部門在編制財(cái)政預(yù)算案時(shí)，為了確保財(cái)政預(yù)算案的順利進(jìn)行，常常采取多報(bào)、謊報(bào)的做法。這些問題的產(chǎn)生，歸根結(jié)底在于對績效管理的認(rèn)識不足。

（二）績效目標(biāo)及指標(biāo)體系不完善

要保證項(xiàng)目預(yù)算績效管理可以在事業(yè)單位中有效實(shí)施，必須有清晰的預(yù)算績效管理目標(biāo)和健全的項(xiàng)目預(yù)算績效管理指標(biāo)體系。清晰的目標(biāo)可以為項(xiàng)目預(yù)算績效管理的執(zhí)行提供指導(dǎo)，進(jìn)而可以有目的地進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算績效管理，增強(qiáng)各種管理手段的實(shí)效性，讓項(xiàng)目預(yù)算績效管理可以最大限度地實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，有利于提升事業(yè)單位的工作品質(zhì)，促進(jìn)社會公共服務(wù)的整體優(yōu)化[3]。而一個(gè)健全的項(xiàng)目預(yù)算績效管理指標(biāo)體系，可以確保項(xiàng)目預(yù)算績效管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，同時(shí)也可以為開展項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作提供重要的參考依據(jù)。在項(xiàng)目實(shí)施中，預(yù)算績效管理是一種行之有效的方法。

當(dāng)前，在進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作時(shí)，機(jī)構(gòu)在申報(bào)績效目標(biāo)和績效指標(biāo)時(shí)，其基本原則是以國家相關(guān)法律法規(guī)、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、相關(guān)部門和單位的歷史數(shù)據(jù)及責(zé)任為基礎(chǔ)，沒有明確、具體的參照標(biāo)準(zhǔn)，更多地依賴于專家的建議。這就造成了在進(jìn)行申報(bào)的時(shí)候，因?yàn)楣ぷ髁看蟆r(shí)間緊、信息不對稱以及措施效力不夠等問題，所以，財(cái)政部門很難對事業(yè)單位的申報(bào)指標(biāo)進(jìn)行精確的判定，也就不能充分地對它的科學(xué)性和合理性進(jìn)行判斷，從而造成了在審核環(huán)節(jié)中，不能充分地起到把關(guān)的作用，也造成了績效指標(biāo)的科學(xué)性和合理性的程度比較差，并且還具有很強(qiáng)的主觀隨機(jī)性。另外，一些事業(yè)單位的資料是不對外公布的，這就造成了這類機(jī)構(gòu)在設(shè)定績效指標(biāo)時(shí)，經(jīng)常會缺少外界的監(jiān)管，所以它們所采用的資料很有可能會出現(xiàn)不夠真實(shí)和精確的情況，它們所設(shè)定的目標(biāo)也太過保守，只是設(shè)定了一些比較容易達(dá)到的目標(biāo)，從而造成了績效指數(shù)成為一種沒有實(shí)際意義的東西，使得預(yù)算績效管理不能夠有效地進(jìn)行下去。

（三）激勵(lì)約束措施不足

第一，事業(yè)單位現(xiàn)有的激勵(lì)制度，都是在單位層面實(shí)施，缺少有效的外部監(jiān)督，同時(shí)因?yàn)槿狈?nèi)在的激勵(lì)和制約，導(dǎo)致外在的激勵(lì)和制約措施所能發(fā)揮的效果也比較局限。

第二，事業(yè)單位是面向社會的公益性機(jī)構(gòu)，其財(cái)政支出的多寡，將直接關(guān)系到政府機(jī)構(gòu)的公益性。所以，在進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，一定要進(jìn)行一種科學(xué)、合理的測算與計(jì)劃，以免造成經(jīng)費(fèi)的消耗，同時(shí)防止出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)短缺問題，從而保證公務(wù)活動(dòng)的質(zhì)量。所以，在進(jìn)行項(xiàng)目的績效評價(jià)時(shí)，不能一味地進(jìn)行簡單的降費(fèi)工作。

第三，針對事業(yè)單位的所有工作，在進(jìn)行預(yù)算績效管理時(shí)，要根據(jù)管理對象和內(nèi)容的不同，而且還要從全局出發(fā)，根據(jù)事業(yè)單位每年的總體工作狀況來進(jìn)行整個(gè)的全年預(yù)算績效管理。當(dāng)前，我國各事業(yè)單位對一些項(xiàng)目進(jìn)行了全面、系統(tǒng)的研究，并提出了相應(yīng)的對策和建議。而由公共財(cái)政對其業(yè)績評估的結(jié)果所構(gòu)成的制約，屬于非剛性制約，制約作用比較局限。

（四）績效評價(jià)不完善

績效評價(jià)在單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作中發(fā)揮著非常關(guān)鍵的作用，它是引導(dǎo)項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作的方向，并對其進(jìn)行持續(xù)的調(diào)整和優(yōu)化，進(jìn)而有效地保障項(xiàng)目預(yù)算績效管理有效性的重要措施。當(dāng)前，在對事業(yè)單位進(jìn)行預(yù)算業(yè)績評價(jià)時(shí)，“自我評價(jià)+財(cái)務(wù)評價(jià)”是一種較為普遍的做法。因?yàn)楦鲉挝辉陂_展自我評價(jià)方面的工作時(shí)，缺乏足夠的實(shí)踐，這就使得自我評價(jià)的質(zhì)量很低，并且在自我評價(jià)的時(shí)候，會受到很多方面的影響，從而導(dǎo)致自我評價(jià)存在著很大的主觀性，自我評價(jià)的結(jié)論無法得到很好的運(yùn)用[4]。此外，因?yàn)槭聵I(yè)單位的數(shù)據(jù)和項(xiàng)目很多，但是財(cái)務(wù)部門的人力資源卻很少，這就造成了財(cái)務(wù)部門不能對單位和項(xiàng)目的績效進(jìn)行大比例的抽樣，從而造成了財(cái)政評價(jià)的覆蓋度很小，所以評估結(jié)果的全面性、客觀性也很差，這對事業(yè)單位提升項(xiàng)目預(yù)算績效的效率是不利的。

三、解決事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理問題的有效方法

（一）全面提高工作人員的績效意識

第一，各事業(yè)單位要對項(xiàng)目預(yù)算的業(yè)績進(jìn)行責(zé)任劃分；按照國家有關(guān)政策及法律法規(guī)的要求，地方各級政府、部門和單位都是項(xiàng)目預(yù)算績效管理的責(zé)任主體。事業(yè)單位應(yīng)制定相應(yīng)的制度，實(shí)行規(guī)范化的管理，明確項(xiàng)目預(yù)算績效管理的責(zé)任邊緣，以確保每一項(xiàng)工作都可以順利完成。另外，對于事業(yè)單位而言，也不能忽略了對其自身責(zé)任與對項(xiàng)目預(yù)算的責(zé)任之間的協(xié)調(diào)，要將二者充分結(jié)合在一起。

第二，事業(yè)單位在開展項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作時(shí)，可以成立專門的項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，實(shí)行“組長責(zé)任制”，在項(xiàng)目實(shí)施中起到主導(dǎo)和示范的效果，并實(shí)行“全面管理”。此外，還要細(xì)化對項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作的分工，將工作任務(wù)分解到具體的個(gè)人，對各部門的工作職責(zé)和權(quán)力都進(jìn)行明確，保證各部門的工作任務(wù)和權(quán)力都可以被切實(shí)地貫徹下去，讓項(xiàng)目預(yù)算績效管理可以更好地發(fā)揮出效果，對于加強(qiáng)事業(yè)單位的功能、提升公眾的服務(wù)品質(zhì)，起到了非常好的促進(jìn)作用。

第三，要以事業(yè)單位所有員工為對象，加大培訓(xùn)力度，增強(qiáng)員工的項(xiàng)目預(yù)算績效觀念，主要內(nèi)容有：加大對有關(guān)政策的研究，加深對項(xiàng)目支出與業(yè)績的認(rèn)識，激發(fā)廣大工作人員對項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作的高度關(guān)注，進(jìn)而保證事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理制度的高效實(shí)施，讓員工們能夠全面地參加到工作中來，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人人參與單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理，真正地提升項(xiàng)目預(yù)算績效管理的效果和品質(zhì)。

第四，事業(yè)單位的經(jīng)營理念與其工作的進(jìn)行和工作的品質(zhì)有著很大的關(guān)系。所以，要在事業(yè)單位中實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算績效管理目標(biāo)，就得做好思想保障，要主動(dòng)改變自己的觀念，建立起正確的業(yè)績觀，這是確保預(yù)算績效管理效果的一個(gè)關(guān)鍵的先決條件[5]。要主動(dòng)地對項(xiàng)目預(yù)算績效管理的概念進(jìn)行改變，具體體現(xiàn)在兩個(gè)層面上：首先，要加強(qiáng)對單位的管理和輸出工作的關(guān)注，并與現(xiàn)實(shí)相聯(lián)系，引入一種比較成熟的項(xiàng)目預(yù)算績效的概念和方式，同時(shí)要著重指出，在預(yù)算績效中，一定要符合相關(guān)要求，這樣才能最大程度地發(fā)揮出項(xiàng)目預(yù)算績效的優(yōu)點(diǎn)。其次，在進(jìn)行預(yù)算績效管理時(shí)，成本是一個(gè)很關(guān)鍵的因素，既要注重效益，更要對公共支出的費(fèi)用進(jìn)行嚴(yán)格的控制，這樣才能讓事業(yè)單位的項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作取得良好的結(jié)果。

（二）完善績效指標(biāo)體系

財(cái)政部門要結(jié)合目前的項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作的需要，建立健全項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)。在構(gòu)建績效指標(biāo)體系時(shí)，要根據(jù)各單位的需要，從領(lǐng)域、行業(yè)及層次等角度進(jìn)行科學(xué)、合理的劃分，不斷完善績效指標(biāo)內(nèi)容，建立標(biāo)準(zhǔn)庫并向社會公開，為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算績效管理的標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展提供重要的依據(jù)。財(cái)政部門一定要對單位申報(bào)的項(xiàng)目預(yù)算績效管理目標(biāo)和指標(biāo)展開嚴(yán)格的審核，要轉(zhuǎn)變以往的審核方式，還要加強(qiáng)對單位的抽樣，運(yùn)用現(xiàn)場審核等方式，有效防止違法違規(guī)行為的發(fā)生，進(jìn)而讓績效目標(biāo)與指標(biāo)的客觀性、科學(xué)性及合理性得到全方位的提高。此外，事業(yè)單位要強(qiáng)化對績效指數(shù)及標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)管理，強(qiáng)化指標(biāo)庫的構(gòu)建，通過完善入庫、調(diào)整和退庫機(jī)制，使其能夠高效地進(jìn)行對指標(biāo)的動(dòng)態(tài)管理，以適應(yīng)社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作的新需求。

（三）完善事業(yè)單位項(xiàng)目績效管理制度建設(shè)

建立科學(xué)、健全的績效管理制度，是確保事業(yè)單位順利進(jìn)行績效管理工作的前提。在事業(yè)單位中，要推廣項(xiàng)目預(yù)算績效管理，就必須按照有關(guān)的法律和法規(guī)，建立一個(gè)完善的績效管理制度，來對財(cái)政資金的使用進(jìn)行規(guī)范。一是按照執(zhí)行單位的不同，對執(zhí)行單位的工作機(jī)制進(jìn)行界定，并對每個(gè)職責(zé)單位和工作人員進(jìn)行分工。與此同時(shí)，要對績效管理的工作重點(diǎn)進(jìn)行強(qiáng)調(diào)，要求績效管理人員要履行好自己的工作責(zé)任，要利用標(biāo)準(zhǔn)的績效管理流程，將預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)督、預(yù)算績效考核評價(jià)都做好。二是要有針對性地制訂出一套績效管理?xiàng)l例，根據(jù)各單位的具體情況，選擇出一套符合其特點(diǎn)的績效管理方法，并在該方法中明確項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)的指標(biāo)，保證程序清晰，標(biāo)準(zhǔn)明確，確保績效管理的工作過程有一個(gè)完善的系統(tǒng)作后盾，從而促進(jìn)各項(xiàng)工作都能得到有效的執(zhí)行。

（四）加強(qiáng)項(xiàng)目績效跟蹤管理

對項(xiàng)目資金的運(yùn)用進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)控，利用指標(biāo)控制、合同控制等方法，可以對不正常的資金支付進(jìn)行快速地檢測，確保符合設(shè)定的業(yè)績指標(biāo)，并對不合理的開支進(jìn)行及時(shí)的矯正。此外，在建立紀(jì)檢監(jiān)察和巡視工作機(jī)制的過程中，要確保相互之間的良好協(xié)作，從而使監(jiān)督工作發(fā)揮出更大的作用。同時(shí)，要進(jìn)一步完善項(xiàng)目費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫，為項(xiàng)目預(yù)算的制定、項(xiàng)目業(yè)績的評價(jià)提供依據(jù)。在制定預(yù)算方案時(shí)，需要對單位所要完成的工作進(jìn)行一個(gè)科學(xué)的規(guī)劃和計(jì)算，在評價(jià)項(xiàng)目績效時(shí)，將項(xiàng)目支出資金與基準(zhǔn)相對比，來評估項(xiàng)目績效管理的完成效果。如果實(shí)際費(fèi)用超過相應(yīng)的支出標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)由實(shí)施部門進(jìn)行分析和調(diào)查；如果真實(shí)開支少于支出標(biāo)準(zhǔn)，就有可能是受到了市場環(huán)境因素的干擾，就需要及時(shí)調(diào)整支出標(biāo)準(zhǔn)。

（五）強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的分析與應(yīng)用

首先，完善績效評價(jià)、反饋與應(yīng)用的制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)績效評價(jià)成果在后續(xù)項(xiàng)目中的應(yīng)用，使績效評價(jià)結(jié)果的作用得到發(fā)揮。在原則上，對評價(jià)結(jié)果較好的項(xiàng)目予以重點(diǎn)扶持，有的項(xiàng)目整體看起來很好，但在某些地方還不夠完善，應(yīng)該進(jìn)行有目的的改進(jìn)和完善；對評價(jià)結(jié)果中規(guī)中矩的項(xiàng)目進(jìn)行改善，對經(jīng)費(fèi)效率低下的項(xiàng)目，要減少或終止。其次，要對業(yè)績進(jìn)行公示，并對業(yè)績進(jìn)行評估。對績效目標(biāo)、績效報(bào)告以及評估結(jié)果等績效管理信息進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓_，提高員工的績效意識，幫助員工樹立良好的工作理念。在申報(bào)下一年度的預(yù)算時(shí)，應(yīng)參照本年度項(xiàng)目業(yè)績的表現(xiàn)來決定是增還是減。因內(nèi)部管理問題而無法按期實(shí)施的項(xiàng)目，可以適當(dāng)減少預(yù)算或是撤銷預(yù)算。推進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算績效的公開化和透明化，并加大績效目標(biāo)、指標(biāo)和評價(jià)結(jié)果的對外公開。將業(yè)績考核和內(nèi)部控制有機(jī)地聯(lián)系起來，依據(jù)考核的結(jié)論，對業(yè)績不佳的項(xiàng)目進(jìn)行全面分析，并從中尋找出問題的根源，依據(jù)問題原因改進(jìn)項(xiàng)目的內(nèi)控。

結(jié)語

總而言之，事業(yè)單位要對開展項(xiàng)目績效管理的必要性形成正確認(rèn)識，找準(zhǔn)自己的不足之處，從管理制度、評價(jià)體系、結(jié)構(gòu)應(yīng)用等各方面著手，始終貫徹以績效促管理的思想，對項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作進(jìn)行深入的研究，這樣就可以將績效管理的效果最大限度地發(fā)揮出來，從而提升事業(yè)單位的服務(wù)水平，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。