新預(yù)算法實施條例下地質(zhì)勘查項目預(yù)算管理探討

黃昊 廣東省地質(zhì)局第四地質(zhì)大隊

引言

地勘項目預(yù)算管理一直以來都是單位財務(wù)管理工作的核心內(nèi)容，是保證地勘項目正常運行的前提條件，在地質(zhì)勘查事業(yè)單位管理中發(fā)揮著重要作用。

一、地質(zhì)勘查項目預(yù)算管理的重要性與必要性

（一）加強地質(zhì)勘查項目預(yù)算管理，有利于增強單位的綜合管理能力

地勘單位要把有效推進工程預(yù)算管理工作作為提升單位綜合管理能力的重點，在項目預(yù)算管理中，綜合將地勘項目預(yù)算的編制、審核、執(zhí)行、監(jiān)督、決算與績效評價等各個環(huán)節(jié)有機銜接，進行全鏈條管理，確保完成地質(zhì)項目預(yù)算目標(biāo)。在項目設(shè)計階段，以預(yù)算管理工作為指揮棒，引領(lǐng)管理人員與技術(shù)人員對項目總體的工作手段、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)要求等形成共識，形成合力，讓大家自覺按照設(shè)計目標(biāo)展開工作；在項目實施階段，以預(yù)算管理工作為窗口，促使項目各部門、各環(huán)節(jié)準(zhǔn)確理解各自管理目標(biāo)，逐項明晰責(zé)權(quán)，讓預(yù)算管理目標(biāo)更加具體明確與更好實現(xiàn)。

（二）加強地質(zhì)勘查項目預(yù)算管理，是完善內(nèi)部控制建設(shè)、實現(xiàn)有效財務(wù)管理的內(nèi)在要求

在對項目預(yù)算進行全程進行有效監(jiān)控的前提下，確保項目目標(biāo)的實現(xiàn)。財務(wù)人員在項目實施過程中，通過與項目業(yè)務(wù)人員的有效溝通，結(jié)合預(yù)算認真分析項目實施情況，有針對性地采取措施來縮減項目開支，及時察覺與彌補管理上的缺陷。無論是財政撥款公益項目，還是市場經(jīng)營項目，在立項申請和編制預(yù)算時，都要充分考慮地區(qū)調(diào)整系數(shù)、地形等級、鉆探深度等各種技術(shù)條件，扎實做好前期預(yù)算管理工作來保證項目后續(xù)的順利開展；在項目實施過程中，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)預(yù)算開支范圍和額度，杜絕一切可能產(chǎn)生的浪費現(xiàn)象，確保項目工程預(yù)算目標(biāo)的實現(xiàn)，通過加強工程預(yù)算管理，達到降低工程綜合支出的目的。

（三）加強地質(zhì)勘查項目預(yù)算管理，促進地質(zhì)勘查項目管理科學(xué)化

通過合理配置資源，統(tǒng)籌兼顧，在厲行節(jié)約的前提下合理分配資金，把錢用在“刀刃上”，降低項目成本。項目預(yù)算作為項目實施的費用控制目標(biāo)，從上到下、合理分解、層層落實項目的各級目標(biāo)與工作責(zé)任，并按工作計劃有序推進，使項目預(yù)算執(zhí)行與目標(biāo)達到有機統(tǒng)一，確保項目設(shè)計目標(biāo)的實現(xiàn)，進而促進單位地勘項目管理的科學(xué)化水平的提高。設(shè)計預(yù)算能夠協(xié)調(diào)地勘單位與委托方、技術(shù)部門之間的責(zé)權(quán)關(guān)系，工程預(yù)算能夠協(xié)調(diào)地勘單位與技術(shù)部門、施工單位的管理關(guān)系。通過協(xié)調(diào)各種關(guān)系，令各工作手段及各工序之間的資料交換及進度安排更加密切，達到合理配置資金、技術(shù)、施工與管理等各項資源的目標(biāo)，從而確保整個地勘項目工作順暢開展。

（四）加強地質(zhì)勘查項目預(yù)算管理，推進地質(zhì)勘查項目預(yù)算績效評價

地勘項目管理遵從地質(zhì)勘查管理的要求，執(zhí)行財政支出績效問責(zé)，堅持以項目預(yù)算為準(zhǔn)繩，設(shè)立合理準(zhǔn)確的績效目標(biāo)，建立科學(xué)可行的預(yù)算績效評價機制，從而使地勘單位能夠?qū)Φ刭|(zhì)項目執(zhí)行情況進行實時監(jiān)控，有機結(jié)合項目預(yù)算管理和考核獎懲，有力促進項目和單位運行效率的提高。項目設(shè)計預(yù)算用于考核項目整體完成情況和收支完成情況，施工預(yù)算用于考核項目具體實施情況和成本控制情況。在項目實施中或者在項目完成后，以項目預(yù)算的目標(biāo)成本為標(biāo)準(zhǔn)進行考核，并將項目績效考核結(jié)果與工資績效直接掛鉤。通過預(yù)算管理激勵機制，既可擴大收入，又可以降低成本，將增收節(jié)支的節(jié)余部分用于考核達標(biāo)職工的獎勵。充分發(fā)揮績效管理的激勵功能，既可以切實提高職工收入，又可以降低成本，既有利于提高職工的積極性與主動性，又有利于單位效益的增長，促進地勘經(jīng)濟的健康發(fā)展。

二、地質(zhì)勘查項目預(yù)算管理中存在的若干問題

（一）缺乏項目管理意識，項目預(yù)算不予重視

《新預(yù)算法實施條例》實施至今時間尚短，部分地勘機構(gòu)受傳統(tǒng)管理理念的影響和制約，對項目預(yù)算管理工作的重要意義認識不到位，無論管理人員還是技術(shù)人員，都認為設(shè)計預(yù)算流于形式，不能有效地將預(yù)算管理與項目實施有效結(jié)合，未能形成項目預(yù)算多部門協(xié)同設(shè)計與執(zhí)行的工作機制，更談不上與單位戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃與地質(zhì)公益服務(wù)職能等契合起來，導(dǎo)致單位地質(zhì)項目不能順利開展，未能達到地質(zhì)項目的預(yù)期目標(biāo)。在項目申報時，預(yù)算編制缺乏合理性和科學(xué)性，沒有經(jīng)過充分的可研論證和分析，預(yù)算編制數(shù)據(jù)不實，甚至為了騙取國家資金而編制假預(yù)算；在地勘項目實施過程中，執(zhí)行預(yù)算不認真不到位，內(nèi)部控制不落實，造成預(yù)算與實際支出嚴(yán)重脫節(jié)，給地質(zhì)項目的正常開展產(chǎn)生不良影響，從而影響了地質(zhì)勘查項目工作的實際效率。

（二）預(yù)算管理制度不健全，預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系不適應(yīng)

目前，地勘單位在項目預(yù)算管理方面存在不足，主要是項目預(yù)算管理制度不夠健全甚至缺失，地勘項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系未能適配新經(jīng)濟及時更新。部分單位預(yù)算績效評價相關(guān)配套辦法不健全，造成預(yù)算編制的基礎(chǔ)工作不扎實，從而對預(yù)算編制的科學(xué)性造成影響，時常出現(xiàn)人為因素引起的錯漏，導(dǎo)致單位管理及技術(shù)人員在預(yù)算績效管理中出現(xiàn)目標(biāo)不明、工作散漫等問題。由于有些單位項目管理模式較為守舊，預(yù)算管理的主體又具有多樣性，往往在項目實施過程中沒有健全的預(yù)算約束機制，預(yù)算管理、施工管理、財務(wù)管理、成本管理不能發(fā)揮協(xié)同作用，導(dǎo)致出現(xiàn)預(yù)算不合理、不科學(xué)的問題，往往會造成工作秩序混亂，流程不清晰，測算不精細，會計核算不規(guī)范，還可能出現(xiàn)項目預(yù)算支出被擠占、挪用，不按項目指定用途使用資金等問題，從而產(chǎn)生廉政風(fēng)險。

（三）預(yù)算執(zhí)行與項目實施不同步造成項目預(yù)算管理低效

由于地質(zhì)工作性質(zhì)的原因，地勘項目的開展極易受外部條件的影響和制約，需要根據(jù)各種外界因素及突發(fā)事件制定出更具科學(xué)性與可行性的預(yù)算計劃，但部分單位未能及時調(diào)整計劃，只是由地質(zhì)技術(shù)人員按照地質(zhì)調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計的工作量，循規(guī)蹈矩地編制完成。有的單位編制設(shè)計預(yù)算時，竟然室內(nèi)不研究，野外不踏勘，橫向不比較，縱向不追溯，預(yù)算提交前不復(fù)核、不報批，等到項目任務(wù)書通過評審或者勘查合同簽訂后，才發(fā)現(xiàn)項目在執(zhí)行上有諸多問題難以解決，這些問題都勢必導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)差異。部分地質(zhì)勘查事業(yè)單位野外施工只注重完成實物工作量而忽視預(yù)算管理，只注重項目工程的技術(shù)和質(zhì)量而忽視成本管控，只注意表面問題的解決而輕視信息的及時反饋，造成了工程預(yù)算管理的低效。一些地質(zhì)項目的工期較以往有所壓縮，為了符合財政年度工作計劃，當(dāng)年立項的項目要求當(dāng)年完成，而實際上一些項目到7、8 月份才批復(fù)預(yù)算，難以做到項目實際工期與預(yù)算支出同步。

（四）項目預(yù)算缺乏有效的監(jiān)督考核機制

長期以來，地質(zhì)勘查事業(yè)單位由于過多注重地質(zhì)業(yè)務(wù)發(fā)展，對項目執(zhí)行的監(jiān)督管理缺乏足夠的重視，預(yù)算績效考核更是無暇顧及，地勘單位的項目預(yù)算管理因為沒有完善的監(jiān)督考核機制，從而造成項目預(yù)算控制與監(jiān)督考核相脫節(jié)，地勘項目預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)管經(jīng)常不到位，導(dǎo)致預(yù)算管理工作名存實亡。由于地質(zhì)工作復(fù)雜，項目實施過程中存在信息反饋不及時、項目進度無法實時跟蹤、財政資金監(jiān)管缺位、預(yù)算控制難以落實等情況，導(dǎo)致項目周期過長、項目成本效益不高、項目監(jiān)管不到位等問題較多。一些地勘單位內(nèi)部控制體制尚不完善，且在執(zhí)行過程缺乏有效監(jiān)督，致使有些工作的落實無章可循；有些單位對項目預(yù)算缺乏竣工決算與審查監(jiān)督程序，對項目資金的最終使用效果缺乏完善的考評體系，高質(zhì)量完成預(yù)算編制和實施的不予獎勵，預(yù)算超支項目延期的不懲罰，不能有效地將責(zé)權(quán)結(jié)合起來，致使職工在執(zhí)行預(yù)算、控制費用、爭先創(chuàng)優(yōu)等方面責(zé)任心不強，積極性不高，嚴(yán)重影響了地勘經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

三、地勘項目預(yù)算管理的若干對策

（一）增強項目預(yù)算管理意識，提升預(yù)算管理重視程度

切實提高預(yù)算管理的重視程度，就是高效執(zhí)行預(yù)算管理的基礎(chǔ)和前提。加強地勘單位預(yù)算管理，就要強化單位全員預(yù)算管理的法治意識，單位一把手必須以身作則，增強責(zé)任主體意識，建立健全崗位責(zé)任制度，強調(diào)全程參與以及全員參與意識，促進人人參與預(yù)算管理，人人重視預(yù)算管理目標(biāo)工作的實現(xiàn)。加強預(yù)算管理人員隊伍建設(shè)，可以考慮在財務(wù)部門單獨設(shè)立預(yù)算管理機構(gòu)，單位規(guī)模小的可設(shè)置專門的預(yù)算管理崗位，為預(yù)算管理人員提供預(yù)算執(zhí)行相關(guān)的培訓(xùn)，打造一支既精通項目預(yù)算與財務(wù)管理、又熟練掌握地質(zhì)技術(shù)的復(fù)合型人才，不斷提升預(yù)算管理能力，以提高項目預(yù)算工作效率和效果，防范預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險。

（二）規(guī)范項目預(yù)算管理制度，完善項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系

在地質(zhì)項目預(yù)算管理中，要根據(jù)單位的基本情況出發(fā)，對地質(zhì)項目主要預(yù)算機制加以完善，推進項目預(yù)算管理規(guī)范化。地勘單位應(yīng)從管理規(guī)范化入手，制定規(guī)范統(tǒng)一、責(zé)權(quán)明確、科學(xué)合理的管理政策。以《會計法》《預(yù)算法》《預(yù)算法實施條例》為基礎(chǔ)，結(jié)合地質(zhì)實際情況，制定一套符合地勘單位、可操作性強的預(yù)算管理制度，充分發(fā)揮預(yù)算管理功能，增強項目預(yù)算管理效果，逐步實現(xiàn)預(yù)算管理規(guī)范化、科學(xué)化，為地勘單位高質(zhì)量發(fā)展提供強有力的制度保障。加強地質(zhì)勘查項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，結(jié)合目前正在實施的國土資源調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、中央地質(zhì)勘查基金項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)等不同類型的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)進行整合，在地質(zhì)勘查技術(shù)規(guī)范為基礎(chǔ)上，根據(jù)地勘項目的特性建立地勘預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制，研究制定地質(zhì)勘查預(yù)算定額，出臺行業(yè)統(tǒng)一的“地質(zhì)勘查項目預(yù)算編制規(guī)范”，為項目預(yù)算管理夯實制度基礎(chǔ)。

（三）加強項目全過程預(yù)算管理，實現(xiàn)項目實施與預(yù)算執(zhí)行協(xié)同

預(yù)算工作是國家相關(guān)部門重點審核的內(nèi)容，出臺了《預(yù)算法》及配套的《實施條例》，具有一定的強制性與嚴(yán)肅性，地質(zhì)勘查事業(yè)單位必須統(tǒng)一思想，全體人員應(yīng)當(dāng)重視預(yù)算管理的全過程，共同發(fā)力預(yù)算和技術(shù)方案的緊密銜接，促進項目實施過程與財政資金使用的有機結(jié)合，地勘單位必須切實加強并實行責(zé)任傳導(dǎo)機制，加強項目實時監(jiān)管，提升內(nèi)部相互服務(wù)，有效提升地質(zhì)調(diào)查項目預(yù)算執(zhí)行率。一要將“五問”標(biāo)準(zhǔn)貫穿于項目可行性論證和技術(shù)方案編寫的全過程，逐項分解項目任務(wù)，圍繞工作目標(biāo)，準(zhǔn)確設(shè)置工作量，確定工作技術(shù)路線、方法和手段，安排好工作進度。二要強化預(yù)算約束力，完善制度，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在編制預(yù)算時，對項目的關(guān)鍵環(huán)節(jié)要充分考慮與準(zhǔn)確把握，對不可預(yù)見的因素要進行預(yù)判與做出應(yīng)對，精心策劃，將預(yù)算與技術(shù)有機融為一體，確保項目工作進度和預(yù)算執(zhí)行進度、支出計劃相匹配；項目實施時，項目組及時與管理部門溝通協(xié)調(diào)，避免預(yù)算執(zhí)行受到不可控因素的阻礙，在最短時間內(nèi)完成預(yù)算調(diào)整建議和審批流程。三要加強責(zé)任傳導(dǎo)機制，推動預(yù)算執(zhí)行，項目管理中強化預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任，加強部門間以及項目與財務(wù)間的溝通協(xié)調(diào)，推行預(yù)算執(zhí)行問責(zé)制，以逐步以提升預(yù)算執(zhí)行率。四要將預(yù)算管理需要融入單位數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，充分利用OA 系統(tǒng)、云平臺、AI 等數(shù)字化手段，合理構(gòu)建項目管理和業(yè)務(wù)推進體系，高效整合項目管理系統(tǒng)，推進多部門共享的信息平臺，以期提升項目管理效率。

（四）加強地勘項目預(yù)算績效管理，提高項目經(jīng)費的使用效益

地勘單位應(yīng)當(dāng)建設(shè)成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，強化職工的預(yù)算績效管理意識，建立完善的監(jiān)督審查機制，根據(jù)單位規(guī)模設(shè)立預(yù)算管理機構(gòu)或?qū)Ｈ藖碡撠?zé)項目預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督及其相關(guān)的協(xié)調(diào)工作。構(gòu)建地質(zhì)事業(yè)單位內(nèi)部控制和外部監(jiān)督體系，嚴(yán)格落實“花錢必問效，無效必問責(zé)”，在財政經(jīng)費縮減、落實“過緊日子”的大環(huán)境下，想辦法用有限的財政資金發(fā)揮最大的社會、生態(tài)與經(jīng)濟效益。在申報項目預(yù)算時，強化項目績效目標(biāo)設(shè)置與審核工作，從產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)三個維度明確具體指標(biāo)，使項目達到預(yù)期目標(biāo)，為項目工作指明了方向，同時也為各項工作的開展奠定了堅實的基礎(chǔ)。強化項目實施過程中的績效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控，對具體指標(biāo)的完成情況，如實物工作量指標(biāo)、效益指標(biāo)等，要逐條對照設(shè)定指標(biāo)進行分析預(yù)測，及時糾正偏離設(shè)定指標(biāo)范圍的行為；要分析預(yù)算執(zhí)行進度與績效目標(biāo)完成情況的匹配度，及時查找二者進度差異較大的原因，對預(yù)算執(zhí)行進度與績效目標(biāo)完成情況存在的匹配度問題，要迅速采取糾偏措施，切實加以解決。項目完成后，要加強預(yù)算績效評價和評價結(jié)果運用，單位要建立責(zé)任追究制和績效考評機制，及時跟進項目績效自評，必要時引入第三方外部評價，嚴(yán)格執(zhí)行績效考核獎懲制度，按照“花錢必問效、無效必追責(zé)”要求，精準(zhǔn)對標(biāo)項目預(yù)算和績效目標(biāo)，對地勘項目完成情況進行客觀公正評價。將預(yù)算執(zhí)行情況與單位內(nèi)部各環(huán)節(jié)的管理、技術(shù)等人員的實際經(jīng)濟收入、福利待遇等掛鉤，使他們在自我約束的同時，提高項目資金的使用效益，從而使他們的工作主動性得到很大激發(fā)。

四、結(jié)語

綜上所述，隨著國家財政管理體制改革的不斷深化，《預(yù)算法實施條例》等規(guī)范性文件的相繼出臺，加強地質(zhì)勘查項目預(yù)算管理是當(dāng)前地質(zhì)工作的內(nèi)存需求。各預(yù)算單位要提高全員預(yù)算管理意識，建立一套“預(yù)算合理，執(zhí)行有力，考核有度”的契合單位實際、滿足管理需求的預(yù)算管理制度，促進科學(xué)合理編制項目預(yù)算，保障規(guī)范地質(zhì)項目經(jīng)費的使用，完善監(jiān)督和考核機制，全面及時進行預(yù)算控制，落實預(yù)算績效管理，推動單位管理水平提升，增強核心競爭力，充分發(fā)揮地質(zhì)勘查事業(yè)單位的社會服務(wù)作用，從而實現(xiàn)地質(zhì)勘查事業(yè)單位的高質(zhì)量發(fā)展。