我國養(yǎng)老機構可持續(xù)化運營的現(xiàn)實困境及破解策略

吳崢嶸

(中共江蘇省委黨校,南京 210009)

我國人口老齡化日益加劇,產(chǎn)業(yè)結構不斷調(diào)整,養(yǎng)老服務業(yè)逐漸成為社會關注熱點。發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老機構,支持建設專業(yè)化養(yǎng)老機構,全面放開養(yǎng)老服務市場,鼓勵社會資本進入養(yǎng)老服務業(yè),滿足不同層次的養(yǎng)老需求等是今后養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的主導方向。政府前期的引導支持是養(yǎng)老機構健康發(fā)展的關鍵條件,若該條件出現(xiàn)變動,將會對養(yǎng)老機構的發(fā)展產(chǎn)生直接影響。

當前,我國的養(yǎng)老機構面臨著自我“造血”功能低下、人力資本短缺[1]等運營困境,引導其規(guī)范化、持續(xù)性、長效化發(fā)展是亟待解決的重要問題。就擺脫困境的路徑而言,有學者認為應建立養(yǎng)老機構統(tǒng)一的行業(yè)規(guī)范與標準并提升政府監(jiān)管效率[2],落實稅費優(yōu)惠政策,支持社會資源投資[3]。基于已有研究,本研究借助資源依賴理論分析養(yǎng)老機構在非均衡性環(huán)境下面臨的資源困境,并提出以超越資源依賴突破養(yǎng)老機構的運營困境。

1 資源依賴視角下養(yǎng)老機構運營的要素

1.1 資源依賴理論的核心要義與研究視角

萌芽于20世紀40年代的資源依賴理論是組織理論的重要分支,被廣泛應用于組織關系的研究中。組織對外部資源必然存在依賴性,資源依賴根據(jù)其依賴程度與形式可分為共生依賴、非對稱依賴、競爭依賴三種模式[4]。資源依賴視角下,環(huán)境是可以被組織塑造的內(nèi)生變量,當環(huán)境中資源依賴出現(xiàn)狀況,組織會主動采取各種策略以減少對外部環(huán)境的依賴與制約。大多學者建議組織通過實現(xiàn)資源自給自足或資源來源多元化來降低資源依賴性,從而提高自治性[5];也有學者從政府角度提出放寬對組織所需資源的控制,通過直接支持性政策、間接保障性政策和規(guī)范引導性政策創(chuàng)造寬松的政策環(huán)境[6]。

1.2 養(yǎng)老機構運營需要的資源屬性及面臨的資源難題

合法性資源。任何組織的存在都需要資源與合法性的支撐[7],即源自政府的合法性支持,包括相關的法規(guī)政策。組織的生存空間依賴于法律政策對其活動范圍的界定,如組織登記管理條例等。合法性資源包括制度合法性和社會合法性[8],前者是指登記注冊等合法化流程,后者是指來自社會公眾的認同,特別是服務對象的認同。

資金資源。擁有一定資金是組織進一步獲取人力資源、創(chuàng)新技術、拓展市場的重要物質(zhì)保證。養(yǎng)老機構的資金資源來源包括服務性收費、政府補貼、政府購買項目、社會捐贈等。部分服務機構在政府補貼的條件下勉強生存,政府補貼縮減、購買養(yǎng)老服務的力度不足或養(yǎng)老機構對項目的爭取失利,則會面臨經(jīng)費不足難題。

場地資源。場地資源由養(yǎng)老機構獨自負擔會導致運營成本過高,使得優(yōu)質(zhì)高效的養(yǎng)老服務供給嚴重不足。部分地區(qū)政府無償或低償為養(yǎng)老機構提供場地資源,一定程度上降低了養(yǎng)老機構的運營成本,但無形中提高了養(yǎng)老機構對政府和社區(qū)的依賴。

人力資源。養(yǎng)老機構的運營對專業(yè)人員的要求較高,老人的日常生活照料、醫(yī)療護理、心理咨詢、臨終關懷等均需要專業(yè)化人才的支撐。養(yǎng)老機構從業(yè)人員的工作質(zhì)量直接影響著老年人對其服務的滿意度,當前養(yǎng)老機構中人力成本普遍不足,這限制了養(yǎng)老機構的發(fā)展。

信息與項目資源。養(yǎng)老機構所需的信息資源目標對象包括老年人和政府。實時了解老年人不同層次化和差別化的養(yǎng)老需求才能提供精準服務。政府招標的養(yǎng)老服務項目是養(yǎng)老機構運營的重要資源條件。

社會關系資源。養(yǎng)老機構的社會關系資源包括其與政府、社會的關系質(zhì)量。養(yǎng)老機構與公眾的社會關系表現(xiàn)為后者對機構品牌的接受度、滿意度。養(yǎng)老機構與政府間的關系能夠折射出后者對前者的信任程度、選擇可能、支持力度。社會關系維系良好的機構更能獲得服務資格。

不同資源對不同養(yǎng)老機構的重要程度各不相同,各類資源對不同類型養(yǎng)老機構的價值各異。養(yǎng)老機構所需的運營資源按其重要程度可分為基礎性資源和發(fā)展性資源:基礎性資源是決定養(yǎng)老機構能否正式進入居家養(yǎng)老服務供給序列生存運轉(zhuǎn)的關鍵性資源,如合法性資源;發(fā)展性資源是養(yǎng)老機構在生存的基礎上提升服務質(zhì)量、拓寬服務項目所需的資源要件,如服務機構需要借助信息技術資源開發(fā)智慧養(yǎng)老平臺。基礎性資源與發(fā)展性資源之間的界限隨各養(yǎng)老機構所需而動態(tài)變化;針對經(jīng)濟實力較強的企業(yè)型養(yǎng)老機構,資金資源可以納入發(fā)展性資源,并不影響其生存;針對起步階段的新興非營利組織,資金資源屬于基礎性資源。明確各類運營資源對自身的價值及重要性是養(yǎng)老機構逆轉(zhuǎn)資源依賴困境、謀求可持續(xù)化運營的首要步驟。

2 養(yǎng)老機構可持續(xù)化運營面臨的資源困境

政府是養(yǎng)老機構運營資源的主要提供者,兩者合作的理想狀態(tài)是基于資源互換共享的均衡性依賴關系;但實際上政府是資源分配與調(diào)控的決定性力量,兩者的資源依賴關系呈現(xiàn)非均衡性。社會組織處于弱勢地位,而政府對社會組織的依賴則是錦上添花[9]。

2.1 政府對養(yǎng)老機構資源依賴的多向選擇性

隨著養(yǎng)老需求的多樣化、個性化及需求量的劇增,政府與社會分工合作提供養(yǎng)老服務已是必然趨勢,政府對養(yǎng)老機構的依賴程度有所增強。養(yǎng)老機構主要通過政府購買居家養(yǎng)老服務的形式參與到居家養(yǎng)老服務中,其基本表征為雙方通過資源互換與共享實現(xiàn)各自的利益訴求。政府通過購買公共服務,承擔了服務發(fā)包者、資金供給者、監(jiān)督管理者、績效評估者等角色,而養(yǎng)老機構則扮演著服務提供者的角色。

政府雖然對養(yǎng)老機構提供養(yǎng)老公共服務的專業(yè)與技能產(chǎn)生依賴,但其依賴的供給主體較多,可替代性與可選擇性較強,對養(yǎng)老機構的資源依賴程度明顯較低。政府通過績效考核、監(jiān)管整治等方式成為養(yǎng)老機構的監(jiān)管者,這進一步強化了兩者間資源依賴關系的非對稱性,增加了政府的話語權和主動權。

2.2 養(yǎng)老機構對政府資源依賴的定向被動性

養(yǎng)老機構對政府的資源依賴呈現(xiàn)出過度性、被動性及非均衡性的特點。大多數(shù)養(yǎng)老機構脫離政府扶持就無法生存發(fā)展,這注定了機構發(fā)展初期對政府的依附性地位[10]。養(yǎng)老機構對政府資源的過度依賴反映在對資源依賴的程度上,包括資源重要性、資源控制權、資源控制的集中度[11]。從資源重要性來看,行政資源使政府在問題的解決上更具權威性,如監(jiān)管職能[12]。養(yǎng)老機構所需運營資源多數(shù)由政府掌握,如政府發(fā)放許可等,具有較強的不可替代性,因而養(yǎng)老機構為獲取這些資源,需要在政府引導下活動。

政府可以通過內(nèi)部化購買策略、更換具體合作對象、調(diào)整購買服務資金等方式對社會組織施加控制與影響[13]。養(yǎng)老機構對登記注冊、政府資金、行政體制等資源的高度單一性依賴使得其生存發(fā)展離不開政府的扶持培育。政府利用特定的機制和策略營造組織運營環(huán)境,從而達到對組織的運作過程邏輯進行植入性干預和調(diào)控的目的。養(yǎng)老機構對政府的過度性資源依賴還表現(xiàn)在對政府資金的依附上,大部分機構需要政府補貼才能維持運營。

2.3 資源依賴導致養(yǎng)老機構發(fā)展比例失衡

不同養(yǎng)老機構的資源稟賦及資源利用效率均存在差異,導致其成長水平相差懸殊,誘發(fā)了養(yǎng)老機構發(fā)展的比例失衡。龍頭企業(yè)具有較強的社會資本,更容易獲取資源和政府支持,形成了馬太效應。政府在選擇居家養(yǎng)老服務提供者時出于便利,傾向于沿襲之前的選擇,造成選擇依賴,從而陷入非競爭性與指定導向的購買合作模式困境,使一些養(yǎng)老機構承接了相關項目業(yè)務,積攢了先入為主的資源優(yōu)勢,對政府人員、工作偏好等都有更深的了解,更容易獲得項目和資源,但也喪失在競爭中被淘汰的危機感,同時對其他沒機會加入的組織形成了非競爭性的隱形不公。

3 突破可持續(xù)化運營困境的策略選擇

3.1 雙方層面:轉(zhuǎn)變意識

資源依賴理論將政府和養(yǎng)老機構置于對立非共生性的話語環(huán)境中。組織的生存是獲取周圍環(huán)境能量和資源的過程,任何組織都不能自給自足,必然對外部資源產(chǎn)生依賴,社會關注的重點應該是在事實基礎上如何突破資源依賴困境。實現(xiàn)資源依賴轉(zhuǎn)換的突破口在于雙管齊下,既要鼓勵政府釋放對部分資源的控制,又要提升養(yǎng)老機構獲得資源的效率。

3.2 政府層面:放寬資源控制與改善資源供給并行

政府和養(yǎng)老機構間的資源依賴屬于共生性依賴關系而非競爭性依賴關系,即相互需要與補充的命運共同體。政府要重點保障基礎性資源,積極開發(fā)發(fā)展性資源,通過適當放寬資源控制和改善資源供給條件,營造更獨立寬松的外部資源環(huán)境,為養(yǎng)老機構提供更多獲取外部資源的渠道。

一是合法性資源獲取便捷化。政府可適當釋放合法性資源,改革審批登記制度,降低社會組織的準入門檻,加強過程管理,對服務承接和供給的過程進行有效監(jiān)督和評估。優(yōu)化購買服務的制度設計,構建與養(yǎng)老機構間進行資源交換的規(guī)則,及時公開機構服務供給信息,做好績效評估,通過成熟完備的法律和政策框架將雙方交易內(nèi)容和方式等置于制度體系內(nèi)。

二是資金資源供給差別化。政府的資金支持需要綜合衡量社會對養(yǎng)老服務價格的承受能力、養(yǎng)老機構對政府補貼的依賴程度、政府對補貼支出的承受能力,并以服務內(nèi)容與對象作為依據(jù)。應規(guī)范政府補貼發(fā)放流程,委托第三方組織評估運營機構的服務績效,將評估等級和補貼資金掛鉤。針對不同類型的養(yǎng)老機構及其運轉(zhuǎn)情況,可靈活給予建設補貼、運營補貼、前期投資和后期運營混合補貼、事前交叉補貼等。

三是項目資源追求多元化。政府應更加關注社會組織的利益訴求,打造更為開放的政策議程設置系統(tǒng),升級政府與養(yǎng)老機構的伙伴關系,實現(xiàn)雙方的權利對稱和利益共享。政府需要合理規(guī)劃養(yǎng)老服務的項目資源,通過項目外包的形式突出社會力量提供養(yǎng)老服務的優(yōu)勢,盡可能將養(yǎng)老服務項目資源多元化并合理釋放,為養(yǎng)老機構提供更多的選擇與參考。

3.3 養(yǎng)老機構層面:資源評估、獲取、轉(zhuǎn)化、利用效率四維提升

為了獲取所需資源,組織必須與環(huán)境中的其他要素進行交換[14]。養(yǎng)老機構能否在社會選擇中生存取決于其功能路徑與社會需求是否匹配,即其資源效率是否合理,包括資源獲得效率和資源利用效率。

一是精準評估資源的存量與需求。在承接不同的養(yǎng)老服務項目時,養(yǎng)老機構應先理性審視并精準評估自身的資源存量與缺口,確定對外部資源的需求類型與優(yōu)先等級,識別自身優(yōu)劣勢。對外部環(huán)境資源要有充分掌握,明確資源的屬性邊界與獲取渠道,包括外部資源主體的資源稟賦、議價能力、行動策略等,以此確定自身獲取所需外部資源的可行性與挑戰(zhàn)性。

二是拓展資源獲取渠道。組織對周圍環(huán)境資源的汲取能力決定了其生存狀態(tài)[15]。養(yǎng)老機構對資源獲取的效率決定其生存狀態(tài)。養(yǎng)老機構需要積極尋找替代性資源,減少資源依賴的唯一性與定向性,如提供不同等級的服務,實行差別化收費,滿足個性化需求,增強組織“造血”功能;可以鼓勵其他社會投資者以入股、合伙等形式參與進來,以連鎖運營模式帶來規(guī)模效益,強化資源獲取優(yōu)勢;應積極借助擴張性運營策略,廣泛參與各類養(yǎng)老項目競標,增加資源的獲取機會。

三是強化資源的轉(zhuǎn)化能力。不同類別的資源間能夠相互轉(zhuǎn)化以供不同主體所需,強化對資源的轉(zhuǎn)化能力可以減少養(yǎng)老機構對外部資源的定向依賴,提高部分自有資源的價值,如機構可以通過借力基層老年協(xié)會、基層組織、志愿者等資源并將其轉(zhuǎn)化為組織獨有資源;應根據(jù)對存量資源的評估和所需資源的預測,主動調(diào)整不同自有資源的比例構成;要優(yōu)化不同主體間的資源轉(zhuǎn)化路徑,鼓勵不同服務類型的養(yǎng)老機構在滿足自身資源轉(zhuǎn)化需求基礎上讓渡部分自有資源來獲取對方的部分資源,如建立合作聯(lián)盟、委托代理,通過信息共享等實現(xiàn)資源流動,活化閑置資源。從信息資源方面來看,應打破信息壁壘,消除信息孤島,養(yǎng)老機構的信息庫應該主動納入政府信息資源庫,通過制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準和信息系統(tǒng),審查并接入合作機構提供的信息,實現(xiàn)雙方信息的共享雙贏。

四是提升資源的利用效率。資源利用效率決定著資源獲取效率,也決定著養(yǎng)老機構的發(fā)展。衡量養(yǎng)老機構的資源利用效率可以從實際利用效果和投入成本兩個角度切入:實際利用效果是衡量養(yǎng)老機構自治能力的重要表現(xiàn),即養(yǎng)老機構對某類資源的消化程度;投入成本包括顯性成本和隱性成本,前者是指資金投入、空間利用等直觀經(jīng)濟耗費指標,后者則指向公共治理層面社會可能承受的福利損失,如稅收流失、游說成本等。養(yǎng)老機構要最大化呈現(xiàn)多類別、多層次、高質(zhì)量的養(yǎng)老服務成果,明確服務供給背后對自有資源和社會資源的消耗比,并以資源利用效率作為調(diào)適未來服務供給策略的標桿。

4 結束語

運營成本高、收益周期長、專業(yè)要求高等特質(zhì)使得養(yǎng)老機構對外部資源的依賴程度較大;資源依賴的非均衡性限制了養(yǎng)老機構的連鎖化、品牌化、專業(yè)化、可持續(xù)化運營。為了更好地推動養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展,政府需釋放資源控制,改善資源供給環(huán)境;養(yǎng)老機構應提升資源評估、獲取、轉(zhuǎn)化及利用的效率,減少其非均衡性定向依賴,激活社會養(yǎng)老服務資源。