守住地方債務(wù)不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線

張利娟

2022年底，扛不住還本付息壓力的貴州省遵義道橋建設(shè)（集團(tuán)）有限公司（下稱“遵義道橋”）進(jìn)行了巨額貸款重組。該公司發(fā)布公告稱，經(jīng)與各銀行類金融機(jī)構(gòu)友好平等協(xié)商，對(duì)155.94億元銀行貸款進(jìn)行重組，重組后銀行貸款期限調(diào)整為20年，利率降至3%/年至4.5%/年，前10年僅付息不還本，后10年分期還本。

遵義道橋不是個(gè)例。僅2020年遵義就發(fā)生十幾起非標(biāo)債務(wù)的違約案例，到了2022年，依然屢見(jiàn)不鮮。公開(kāi)信息顯示，2021年，遵義地區(qū)生產(chǎn)總值為4169.9億元，財(cái)政收入1021.4億元，一般公共預(yù)算收入270.23億元。與此同時(shí)，截至2021年末，遵義市政府共計(jì)負(fù)債約1774億元。實(shí)際上，這1774億元僅是遵義的表內(nèi)負(fù)債，包括遵義道橋在內(nèi)的各大城投公司的負(fù)債，并不在這一范圍內(nèi)。

“當(dāng)前中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體安全可控，但近年來(lái)經(jīng)濟(jì)下行，地方債規(guī)模快速攀升，財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，使得一些地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高，特別是隱性債務(wù)還本付息壓力較大?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政與政策研究院院長(zhǎng)喬寶云在接受《中國(guó)報(bào)道》記者采訪時(shí)表示。

專家指出，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能引發(fā)的后果不僅包括債務(wù)違約、影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也包括政府在化債過(guò)程中亂作為而對(duì)民生領(lǐng)域、營(yíng)商環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響。牢牢守住地方債務(wù)不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，平衡好穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)，才能保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的環(huán)境。

財(cái)政部披露的2022年中央決算報(bào)告顯示，截至2022年末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額約為35.07萬(wàn)億元，控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)限額37.65萬(wàn)億元以內(nèi)。

“地方債是一個(gè)復(fù)雜的概念，法律上的概念在新預(yù)算法中講得很清楚。法定政府債務(wù)是指政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，主要體現(xiàn)為地方政府債券，數(shù)據(jù)公開(kāi)透明，因此也被稱為顯性債務(wù)。從法律定義的地方債而言，我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控?！眴虒氃普f(shuō)，“但在顯性債務(wù)之外，還存在著概念不清晰、數(shù)據(jù)不透明、管理不規(guī)范的隱性債務(wù)?！?/p>

何為隱性債務(wù)？2017年7月24日，中央政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào)“要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量”。自2017年起，中央陸續(xù)出臺(tái)了一系列旨在規(guī)范地方政府舉債行為的文件，不斷加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)的管控。

在喬寶云看來(lái)，地方政府隱性債務(wù)實(shí)際并不是經(jīng)過(guò)清晰定義的概念。從目前實(shí)踐看，地方政府隱性債務(wù)是指地方政府在法定債務(wù)預(yù)算之外，直接或間接以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。根據(jù)2018年8月財(cái)政部印發(fā)的《地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)填報(bào)說(shuō)明》，隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)主體包括兩大類：一類是機(jī)關(guān)事業(yè)單位，包括各級(jí)黨委、政府所屬部門(mén)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體；另一類是國(guó)企，以融資平臺(tái)為主。

在現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)口徑之外存在隱性債務(wù)嗎？喬寶云表示，這恐怕并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的問(wèn)題，實(shí)際上，全國(guó)各地對(duì)地方政府隱性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)口徑就不完全統(tǒng)一。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，究竟什么是“隱性債務(wù)”，其經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)計(jì)、會(huì)計(jì)，尤其是法律定義和意義還有待進(jìn)一步深刻分析和理解，這是長(zhǎng)期制度機(jī)制設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。

財(cái)政部原部長(zhǎng)樓繼偉近日在《比較》雜志上發(fā)表的《新時(shí)代中國(guó)財(cái)政體系改革和未來(lái)展望》一文中指出，隱性債務(wù)主要包括兩類：一是地方國(guó)有企事業(yè)單位等替政府舉借，由政府提供擔(dān)保或財(cái)政資金支持償還的債務(wù)。二是地方政府在設(shè)立政府投資基金、PPP、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等過(guò)程中，通過(guò)約定回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾保底收益等形成的政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)債務(wù)。“地方政府隱性債務(wù)余額數(shù)據(jù)沒(méi)有官方統(tǒng)計(jì)，市場(chǎng)估計(jì)在30萬(wàn)億—50萬(wàn)億元?！?/p>

據(jù)了解，地方隱性債務(wù)通常由地方融資平臺(tái)公司舉借。這些公司并不是政府部門(mén)，地方政府也沒(méi)有提供擔(dān)保。但出借方常常抱有“城投信仰”，認(rèn)為當(dāng)?shù)卣粫?huì)讓融資平臺(tái)公司破產(chǎn)。地方政府也常常抱有“救助信仰”，認(rèn)為中央政府不會(huì)讓地方財(cái)政破產(chǎn)，最終會(huì)出手救助，結(jié)果政府隱性債務(wù)越滾越大。

“我國(guó)地方政府隱性債務(wù)增速?gòu)?017年的18%降至2022年的11%，防止了地方債務(wù)過(guò)快增長(zhǎng)。但地方債務(wù)總量不斷擴(kuò)大，2022年我國(guó)地方政府債券發(fā)行約7.37萬(wàn)億元，連續(xù)兩年超過(guò)7萬(wàn)億元。”中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院研究員、合作研究部主任劉英告訴《中國(guó)報(bào)道》記者。

劉英同時(shí)指出，地方政府債務(wù)問(wèn)題產(chǎn)生的根源是多方面、綜合性的。一方面，我國(guó)地方政府較多依賴土地財(cái)政，不少地方土地財(cái)政占比超過(guò)42%，土地財(cái)政支持不足則需要增加其他債務(wù)。另一方面，伴隨著近年每年上億的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，由此帶來(lái)各種交通基礎(chǔ)設(shè)施等公共品的建設(shè)，也需要地方政府財(cái)政資金支持。此外，伴隨我國(guó)老齡化程度加深，地方政府的事權(quán)也帶來(lái)更多地方政府債務(wù)問(wèn)題，伴隨經(jīng)濟(jì)增速放緩，地方政府債務(wù)更加凸顯。

近期，一些地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)升高，尤其是隱性債務(wù)還本付息壓力加大，隨著中央一攬子化債方案要求的提出，新一輪發(fā)行地方債以置換隱性債務(wù)迅速成為討論的熱點(diǎn)。

事實(shí)上，近年來(lái)，財(cái)政部制定出臺(tái)了一系列政策措施，防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，比如完善常態(tài)化監(jiān)測(cè)機(jī)制，推動(dòng)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，健全監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，堅(jiān)決查處問(wèn)責(zé)違法違規(guī)行為等。

《財(cái)政部地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)填報(bào)說(shuō)明》提出6個(gè)主要途徑來(lái)化解隱性債務(wù)：安排財(cái)政資金償還；出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益償還；利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營(yíng)收入償還；合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)；借新還舊或展期；破產(chǎn)重整或清算。

“整體看，地方政府大多采用安排財(cái)政資金償還以及通過(guò)借新還舊、展期等方式償還債務(wù)?！眴虒氃品治鲋赋?，“發(fā)行地方政府債券置換存量隱性債務(wù)，通過(guò)改變債務(wù)性質(zhì)，可以減少政府利息支出、改善流動(dòng)性、提高債務(wù)透明度?！?/p>

在喬寶云看來(lái)，最典型的案例是2015年開(kāi)始的地方政府債務(wù)置換，通過(guò)對(duì)2014年12月31日以前尚未清償完畢的債務(wù)進(jìn)行清理，將甄別后的地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理，各地區(qū)在3年時(shí)間內(nèi)可以申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券進(jìn)行置換。從結(jié)果看，3年內(nèi)全國(guó)基本完成既定的存量政府債務(wù)置換目標(biāo)。

“債務(wù)置換并不能改變債務(wù)對(duì)應(yīng)資產(chǎn)的性質(zhì)?！眴虒氃聘嬖V《中國(guó)報(bào)道》記者，“目前，隱性債務(wù)主要以土地收入為擔(dān)保，通過(guò)債務(wù)置換并不能從根本上改善地方政府資產(chǎn)負(fù)債狀況。同時(shí)，隱性債務(wù)置換無(wú)疑還會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生新的問(wèn)題。”

樓繼偉在接受媒體采訪時(shí)表示，通過(guò)債務(wù)置換化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模越來(lái)越大，要守住中央“堅(jiān)決不救”的底線，通過(guò)債務(wù)展期、出售資產(chǎn)等方式逐步化解風(fēng)險(xiǎn)?！拔覀冏鲞^(guò)債務(wù)置換，現(xiàn)在（債務(wù)規(guī)模）比那時(shí)越來(lái)越大，再做一次會(huì)更大，不能再做?！睒抢^偉說(shuō)。

樓繼偉預(yù)計(jì)，地方政府債務(wù)不會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模暴雷，目前渲染地方債風(fēng)險(xiǎn)給政策施加壓力的傾向有所抬頭。同時(shí)，他建議增加1.5萬(wàn)億元至2萬(wàn)億元財(cái)政赤字，主要用于對(duì)中小企業(yè)的費(fèi)用進(jìn)行階段性補(bǔ)貼，全面取消房地產(chǎn)限購(gòu)限貸政策，以幫助房地產(chǎn)市場(chǎng)需求恢復(fù)。

“從道德風(fēng)險(xiǎn)的角度來(lái)看，中央不應(yīng)該救地方債，但是在當(dāng)下經(jīng)濟(jì)恢復(fù)不充分、外需疲弱、美聯(lián)儲(chǔ)加息、局部地方債高企的情況下，為防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，讓地方放下包袱輕裝上陣，全力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的背景下，中央可以考慮通過(guò)發(fā)行長(zhǎng)期特別國(guó)債等各種創(chuàng)新方式，通過(guò)?？顚Ｓ玫却胧趪?yán)守財(cái)政紀(jì)律的基礎(chǔ)上來(lái)救助部分地方債?！眲⒂⒏嬖V《中國(guó)報(bào)道》記者。

地方債務(wù)尤其隱性債務(wù)問(wèn)題是中國(guó)經(jīng)濟(jì)目前面臨的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。中國(guó)將如何有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為當(dāng)前國(guó)內(nèi)外普遍關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。

“有效遏制地方政府隱性債務(wù)增量，積極化解存量，是今后一個(gè)時(shí)期必須解決的重大問(wèn)題?！睒抢^偉在前述文章中表示。

7月4日，財(cái)政部網(wǎng)站刊發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于2022年中央決算的報(bào)告》，要求進(jìn)一步壓實(shí)地方和部門(mén)責(zé)任，建立健全防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。督促省級(jí)政府加大對(duì)市縣工作力度，立足自身努力，統(tǒng)籌資金資產(chǎn)資源和各類政策措施穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)存量，逐步降低風(fēng)險(xiǎn)水平。

7月24日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，分析研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，部署下半年經(jīng)濟(jì)工作。會(huì)議指出，要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案。

“一攬子化債工作是要調(diào)整存量、做優(yōu)增量。通過(guò)時(shí)間換空間等方式，通過(guò)一攬子化債方案來(lái)置換和解決地方債問(wèn)題。重點(diǎn)在于通過(guò)各種創(chuàng)新的融資方式，來(lái)調(diào)整地方債的結(jié)構(gòu)，降低地方債的成本，釋放地方債的空間，控制地方債的增速，通過(guò)長(zhǎng)期特別國(guó)債等各種方式來(lái)處理、解決地方債問(wèn)題?！眲⒂⒄f(shuō)。

在劉英看來(lái)，需要以發(fā)展的視角來(lái)解決地方債問(wèn)題。發(fā)展是硬道理，只有通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展才能從根本上解決地方債的問(wèn)題。所以，還是要將經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)到發(fā)展軌道，通過(guò)發(fā)展來(lái)解決地方債的問(wèn)題。堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，控制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)要注意，不能僅僅就債務(wù)問(wèn)題來(lái)談解決債務(wù)問(wèn)題，需要處理好總體與局部的關(guān)系，處理好短期和中長(zhǎng)期的關(guān)系，處理好地方債和房地產(chǎn)的關(guān)系，處理好顯性債務(wù)和隱性債務(wù)的問(wèn)題，需要注意防控道德風(fēng)險(xiǎn)，需要控制局部的地方債風(fēng)險(xiǎn)，防控住不發(fā)生區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

“從目前面臨的問(wèn)題看，地方債無(wú)疑已經(jīng)成為最大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)敞口，盡管中央嚴(yán)格要求‘開(kāi)前門(mén)，堵后門(mén)’，地方隱性債務(wù)依然是拖累財(cái)政體制健康運(yùn)行的頑疾?！眴虒氃聘嬖V《中國(guó)報(bào)道》記者，“化解地方隱性債務(wù)，必須標(biāo)本兼治，才能在化債的同時(shí)確保地方不再新增地方隱性債務(wù)。”

喬寶云同時(shí)建議，一方面，建立透明的債務(wù)信息公開(kāi)機(jī)制；另一方面，完善地方政府債務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制；第三，優(yōu)化地方政府財(cái)政體制；第四，推動(dòng)地方政府資產(chǎn)管理與監(jiān)督。