構(gòu)建承包土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機(jī)制

吳志敏 蔣云華/江蘇省丹陽市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局

近年來，隨著農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的面積不斷增加，土地流轉(zhuǎn)中風(fēng)險發(fā)生的不確定因素也在增加，江蘇省丹陽市以農(nóng)村改革試驗區(qū)建設(shè)為契機(jī)，認(rèn)真研究謀劃，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，精心組織實施，積極開展探索試驗，有力有序推進(jìn)承包土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機(jī)制試點，有效降低了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的違約風(fēng)險，為推進(jìn)農(nóng)村社會穩(wěn)定、全面助力鄉(xiāng)村振興奠定了堅實的基礎(chǔ)。

試驗背景

丹陽市近年來土地流轉(zhuǎn)面積占二輪承包面積的80%以上，一些糧食種植類經(jīng)營戶因自然災(zāi)害、經(jīng)營不善等原因而付不出租金，出現(xiàn)撂荒的違約事件，損害了各方利益，影響了糧食的穩(wěn)定生產(chǎn)和社會穩(wěn)定。為有效解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的風(fēng)險隱患，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，切實保障農(nóng)民權(quán)益，推動糧食穩(wěn)定生產(chǎn)。2019 年，丹陽市積極探索建立健全農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機(jī)制，在前期調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，認(rèn)真借鑒南通海門、浙江海鹽等地好的做法，廣泛征求各方意見和建議，對實施方案反復(fù)進(jìn)行修改完善，研究制定了《丹陽市構(gòu)建承包土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機(jī)制改革試驗實施方案》，方案明確了改革試驗遵循農(nóng)民受益、市場運作、自主自愿的原則，通過建立完善承包土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機(jī)制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、要素雙向合理流動；明確了試點內(nèi)容、保障措施、進(jìn)度安排等。

主要做法

探索建立土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入審查機(jī)制。會同市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，要求各鎮(zhèn)（區(qū)）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心在土地流轉(zhuǎn)交易項目進(jìn)場交易時，加強對土地流轉(zhuǎn)受讓方農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、資信情況、履約能力的資格審查。建立土地流轉(zhuǎn)交易工作群，要求各鎮(zhèn)（區(qū)）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易工作人員在加強審核的同時，對發(fā)現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)受讓方有資信不良、弄虛作假、不能按照合同規(guī)定按時支付土地流轉(zhuǎn)費的情況及時在工作群里進(jìn)行披露，共享信息，限制其在全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺進(jìn)行報名交易。

建立健全土地流轉(zhuǎn)履約保證金制度。依托全市統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，逐步建立健全土地流轉(zhuǎn)金預(yù)付制度和履約保證金制度。土地流轉(zhuǎn)流入方在簽訂流轉(zhuǎn)合同后、生產(chǎn)經(jīng)營之前，要向土地流轉(zhuǎn)流出方提前支付1 年的土地流轉(zhuǎn)費。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)流出方的意愿，鎮(zhèn)政府、村委會積極引導(dǎo)，要求流入方再繳納一定金額的土地流轉(zhuǎn)履約保證金。如流入方因經(jīng)營不善或其他原因損失巨大無力支付流轉(zhuǎn)費、導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)合同不能繼續(xù)履行時，則啟用保證金支付土地流轉(zhuǎn)費。

積極探索土地流轉(zhuǎn)履約保證保險試點。一是加強摸底調(diào)查。圍繞土地流轉(zhuǎn)履約保證保險改革試點，對全市各鎮(zhèn)（區(qū)）進(jìn)入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺的農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)交易項目進(jìn)行調(diào)查摸底，掌握土地流轉(zhuǎn)流出方風(fēng)險防范的意愿強度及土地流轉(zhuǎn)流入方的資金壓力。并對近兩年來全市進(jìn)入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺進(jìn)行承包土地流轉(zhuǎn)交易的項目進(jìn)行匯總分析，統(tǒng)計每年土地流轉(zhuǎn)總金額、總面積、平均每畝流轉(zhuǎn)價格等數(shù)據(jù)，為評估土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險、測算保費總額及財政補貼金額等打好工作基礎(chǔ)。二是明確風(fēng)險兜底方式。對于土地流轉(zhuǎn)履約風(fēng)險的最終承擔(dān)方，始終堅持“政府引導(dǎo)、市場運作、風(fēng)險可控”的原則，提出政府在開展土地流轉(zhuǎn)履約保證保險改革試點過程中，主要是做好政策引導(dǎo)和服務(wù)保障工作，市財政不對土地流轉(zhuǎn)的最終風(fēng)險兜底。土地流轉(zhuǎn)流入方在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時，繳納一定比例的土地流轉(zhuǎn)履約保證金，或參加土地流轉(zhuǎn)履約保證保險，土地流轉(zhuǎn)履約保證保險的投保人為全市流轉(zhuǎn)面積在20～1000 畝的糧食類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，保險費率為3%，市財政給予投保人年保費70%的補貼，投保人承擔(dān)年保費的30%，保費期限為1 年。發(fā)生土地流轉(zhuǎn)履約風(fēng)險時，保險公司作為市場交易主體，除免賠額外，對參保項目承擔(dān)可能產(chǎn)生的全部金融風(fēng)險。三是積極開展先行先試。2020 年3 月，根據(jù)前期調(diào)研情況，結(jié)合實際，會同市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心、高新區(qū)管委會和試點保險公司，認(rèn)真組織在高新區(qū)開展承包土地流轉(zhuǎn)履約保證保險試點，成功完成了首筆土地流轉(zhuǎn)履約保證保險合同的簽訂，人保財險丹陽分公司開出鎮(zhèn)江市首單“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)履約保證保險保單”，標(biāo)志著丹陽市成功引入商業(yè)保險機(jī)制參與土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險管理，試點工作取得實質(zhì)性突破。四是全面開展試點。2021 年，丹陽市為擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)履約保證保險試點范圍，積極做好土地流轉(zhuǎn)履約保證保險政策宣傳的同時，把土地流轉(zhuǎn)履約保證保險試點工作納入鄉(xiāng)村振興考核內(nèi)容，全市共有11 個鎮(zhèn)開展土地流轉(zhuǎn)履約保證保險試點，全面完成鄉(xiāng)村振興考核任務(wù)。

初顯成效

緩解新型經(jīng)營主體資金壓力。丹陽市土地流轉(zhuǎn)流入方大都為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，以往在通過產(chǎn)權(quán)交易平臺取得土地經(jīng)營權(quán)后，一般需要繳納一年的押金，有的村組則需一次性繳足3 至5 年的土地租金。以500 畝為例，每畝土地租金700 元，一年的押金就是35 萬元，而3 年的土地租金就是105 萬元，而從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營主體大都資金實力有限。如果參加土地流轉(zhuǎn)履約保證保險，一年的保險費用僅1050 元，農(nóng)戶只需要繳納總費用的30%，僅為301.5 元，大大緩解了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的資金壓力。

促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。丹陽市土地流轉(zhuǎn)主要采取農(nóng)戶委托村集體，村集體通過產(chǎn)權(quán)交易平臺公開招標(biāo)后與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體簽約，在簽約的同時積極鼓勵雙方參加土地流轉(zhuǎn)履約保證保險，在整個交易過程中，村級是交易雙方的中介，依據(jù)相關(guān)政策可以收取一定的管理服務(wù)費用，再將收取的費用用于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施改造、農(nóng)田水利建設(shè)等，大大改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

保障了社會穩(wěn)定。以往經(jīng)營農(nóng)戶因自然災(zāi)害，經(jīng)營不善等原因付不出租金，可能會撂荒違約，通過參加土地履約保證保險，政府給予一定保險費用補貼，一旦發(fā)生違約等風(fēng)險，由保險公司進(jìn)行賠付保障，極大地緩解地方政府和村組的壓力，保證了農(nóng)戶的利益，保障了社會穩(wěn)定。□