高質(zhì)量發(fā)展背景下四川黃河流域生態(tài)治理路徑研究

金小琴 康瑩

關(guān)鍵詞：生態(tài)治理；高質(zhì)量發(fā)展；四川??；黃河流域

０引言

黃河發(fā)源于青藏高原，流經(jīng)青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、山西、陜西、河南、山東９ 個(gè)?。▍^(qū)），全長(zhǎng)５４６４ ｋｍ、流域面積為７９．５ 萬(wàn)ｋｍ２。黃河流域橫跨我國(guó)東、中、西部三大區(qū)域，以僅占全國(guó)河川徑流量２％的水資源，哺育了占全國(guó)１２％的人口，灌溉了占全國(guó)１３％的耕地［１］ ，貢獻(xiàn)了占全國(guó)約２５％的ＧＤＰ，具有獨(dú)特的地理區(qū)位、良好的發(fā)展基礎(chǔ)以及厚重的歷史文化。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是重大國(guó)家戰(zhàn)略，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展一樣在國(guó)家整體區(qū)域發(fā)展格局中具有十分重要的戰(zhàn)略地位［２］ 。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多個(gè)方面，隨著黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，目前在體制機(jī)制建設(shè)、水資源節(jié)約集約利用、綠色高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)治理與生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫嫒〉昧酥匾M(jìn)展，并從理論研究、問(wèn)題研究、經(jīng)驗(yàn)研究、路徑研究等角度出發(fā)不斷豐富和拓展了研究成果［３－６］ 。

四川黃河流域作為黃河流域重要生態(tài)屏障和“中華水塔”重要組成部分，推進(jìn)生態(tài)治理，使其成為“綠水青山就是金山銀山”理念的實(shí)踐地，讓黃河成為造福人民的幸福河，既是服務(wù)全省乃至全國(guó)發(fā)展大局、確保國(guó)家生態(tài)安全的使命，也是推進(jìn)四川黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)黃河上游地區(qū)生態(tài)持續(xù)改善、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定的必然選擇。

１四川黃河流域生態(tài)治理的重要性與特殊性

１．１四川黃河流域的基本情況

四川黃河流域涉及２ 個(gè)州５ 個(gè)縣，包括甘孜藏族自治州石渠縣和阿壩藏族羌族自治州若爾蓋縣、紅原縣、阿壩縣、松潘縣（見(jiàn)圖１）［７］ ，面積６．３ 萬(wàn)ｋｍ２，其中黃河流域面積約１．８７ 萬(wàn)ｋｍ２，占黃河流域總面積的２．４％。

該地區(qū)是四川省重點(diǎn)打造的川西北生態(tài)示范區(qū)的重要組成部分，流域５ 個(gè)縣劃定生態(tài)保護(hù)紅線面積２９ ９７３．２１ ｋｍ２，涉及３０ 多萬(wàn)人，２０２０ 年共實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值１０２．５１ 億元，占四川?。牵模?的０．２１％（見(jiàn)表１）。

１．２四川黃河流域生態(tài)治理的特殊性

從生態(tài)層面看，四川黃河流域是黃河重要的水源供給區(qū)和水源涵養(yǎng)地。四川河流眾多，全省有１ ４００多條大小河流，是名副其實(shí)的“千河之省”。黃河干流在四川境內(nèi)長(zhǎng)１７４．１ ｋｍ，占黃河總長(zhǎng)的近３．２％；省內(nèi)較大的黃河支流有黑河、白河、賈曲、查曲等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，黃河干流枯水期水量的４０％、豐水期水量的２６％來(lái)自四川。四川黃河流域在全省乃至全國(guó)生態(tài)安全和區(qū)域發(fā)展格局中都占有重要的戰(zhàn)略地位。

從發(fā)展層面看，四川黃河流域是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興銜接、推進(jìn)四川黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要區(qū)域［８］ 。切實(shí)解決好流域群眾生產(chǎn)就業(yè)、教育、衛(wèi)生、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問(wèn)題，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，從而實(shí)現(xiàn)共同富裕都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。四川省委十一屆十次全會(huì)審議通過(guò)的《中共四川省委關(guān)于以實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)為引領(lǐng)推動(dòng)綠色低碳優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的決定》，提出要加快建設(shè)人與自然和諧共生綠色發(fā)展先行區(qū)，這為四川黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。

２四川黃河流域生態(tài)治理面臨的困境

生態(tài)治理一方面取決于原生環(huán)境狀況，另一方面取決于生態(tài)治理的能力。目前，四川黃河流域生態(tài)治理雖然取得了一定成效，但是依然面臨多重困境。

２．１生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾

堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和雄厚的財(cái)政實(shí)力是推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。受自然環(huán)境、區(qū)位條件、資金投入、人口基數(shù)等的影響，四川黃河流域５ 個(gè)縣面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型難、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展難、交通提檔升級(jí)難等多重困難［９］ 。作為國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)功能區(qū)，其大部分國(guó)土面積被劃定為生態(tài)保護(hù)區(qū)，群眾生產(chǎn)生活和發(fā)展空間受限。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分的影響，在低端產(chǎn)業(yè)鏈中，生態(tài)紅利對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)十分有限，群眾對(duì)改變貧困落后面貌的愿望強(qiáng)烈，維護(hù)生態(tài)空間與擴(kuò)大生存空間的矛盾日益凸顯。因此，必須辯證地看待“在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)”，筑牢發(fā)展根基，堅(jiān)守保護(hù)底線，統(tǒng)籌兼顧當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

２．２生態(tài)治理資金投入不足

近年來(lái)，在國(guó)家和四川省的大力支持下，四川黃河流域生態(tài)治理效果趨好，生態(tài)環(huán)境明顯改善，但受全球氣候變化影響，局部生態(tài)功能退化，生態(tài)系統(tǒng)治理成本高、難度大、需求多。四川黃河流域?qū)儆谌吹母剐牡貛В哂斜３炙?、涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙和維護(hù)生物多樣性等重要生態(tài)功能［１０］ 。該區(qū)域草本沼澤面積較大、高原湖泊眾多，有著名的若爾蓋濕地和長(zhǎng)沙貢瑪濕地。若爾蓋濕地是全國(guó)最大的高原泥炭沼澤濕地，面積超過(guò)５ ５００ ｋｍ２。長(zhǎng)沙貢瑪濕地位于石渠縣，總面積為２ ８００ ｋｍ２。目前，生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目投資大、回報(bào)低，因此社會(huì)資本參與意愿不強(qiáng)，財(cái)政政策支持力度有限，依然面臨著濕地功能退化、水土流失、草地沙化、水域岸線管理矛盾等問(wèn)題。

２．３生態(tài)治理科技支撐能力不足

生態(tài)治理離不開(kāi)科技的支撐，而四川黃河流域科技支撐能力嚴(yán)重不足，是制約生態(tài)治理發(fā)展的瓶頸，主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是該區(qū)域地處川西北高寒區(qū)，生態(tài)保護(hù)恢復(fù)項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域點(diǎn)多面廣，治理措施集成度高，沙生植物種質(zhì)資源選育、受損邊坡治理模式研究、草原“三化兩害”治理技術(shù)研究等滯后，缺乏針對(duì)性的技術(shù)指導(dǎo)。二是該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量小，生態(tài)建設(shè)和保護(hù)責(zé)任艱巨，在清潔能源、全域旅游等特色產(chǎn)業(yè)方面發(fā)展?jié)摿薮?，但是缺乏技術(shù)扶持，以光伏開(kāi)發(fā)為主的清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，旅游產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)缺乏高層次、專業(yè)性的管理人才，導(dǎo)致旅游業(yè)運(yùn)營(yíng)低效，尤其智慧旅游短板明顯，智慧景區(qū)建設(shè)較為滯后，無(wú)線寬帶網(wǎng)覆蓋的景區(qū)少，景區(qū)智能管理、客流監(jiān)控及大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)建設(shè)落后。三是生態(tài)環(huán)保監(jiān)測(cè)配套項(xiàng)目方面科技投入不足。該區(qū)域尚未建立適應(yīng)生態(tài)保護(hù)新形勢(shì)的多元化環(huán)境監(jiān)測(cè)和系統(tǒng)治理體系，相關(guān)部門基本依靠測(cè)量?jī)x、土壤水分測(cè)定儀等基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)展監(jiān)測(cè)工作，缺乏地理信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)、無(wú)線監(jiān)測(cè)傳感器等先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，無(wú)法支持生態(tài)監(jiān)測(cè)和修復(fù)保護(hù)需要。黑河、白河、賈曲等一級(jí)支流均未建立水文監(jiān)測(cè)點(diǎn)，相關(guān)水文資料存在空白現(xiàn)象。

２．４部門與區(qū)域協(xié)同機(jī)制缺失

四川黃河流域生態(tài)保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及水資源利用、水環(huán)境保護(hù)、水污染治理、濕地保護(hù)、造林綠化、交通建設(shè)、防洪安全等多個(gè)領(lǐng)域，分屬環(huán)保、水利、林業(yè)、國(guó)土、交通、農(nóng)牧等多個(gè)部門管理。各部門保護(hù)治理的目標(biāo)要求不統(tǒng)一，管理執(zhí)法依據(jù)的政策法規(guī)又各不相同，多頭管理、交叉管理的問(wèn)題比較突出，造成一些工作難以落地、推進(jìn)緩慢。例如，機(jī)構(gòu)改革后草原管理職能職責(zé)劃轉(zhuǎn)到新組建的林業(yè)和草原局，但草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金留在農(nóng)業(yè)農(nóng)村局。同時(shí)，四川黃河流域保護(hù)治理工作缺乏統(tǒng)一調(diào)度，存在諸多管理真空和漏洞，經(jīng)常出現(xiàn)“邊界尷尬”。例如，阿壩州與甘肅瑪曲縣交界的黃河河堤治理進(jìn)度不一致，單邊治理勢(shì)必導(dǎo)致另一岸河堤遭到水流的侵蝕和破壞，整體治理效果將大打折扣。因此，需要打破行政區(qū)劃界限和部門壁壘［１１］ ，創(chuàng)新工作機(jī)制，形成高質(zhì)量發(fā)展合力。

３經(jīng)驗(yàn)借鑒

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展“雙輪驅(qū)動(dòng)”取得可喜成績(jī)，流域其他地區(qū)在生態(tài)治理和綠色高質(zhì)量發(fā)展方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)［１２］ ，對(duì)四川黃河流域生態(tài)治理具有較強(qiáng)的借鑒意義。

３．１挖掘治理黃河的古人智慧

自古以來(lái)，居住在黃河流域的人民始終在與各種水旱自然災(zāi)害進(jìn)行斗爭(zhēng)。在治河方面，大禹、賈讓、王景、潘季馴等專家家喻戶曉；在治水理念上，古人經(jīng)歷了“由避到堵”“由堵到疏”“由疏到導(dǎo)”“由治水到治沙”，形成了“疏順導(dǎo)滯”“治河三策”“束水攻沙”等治河良策。疏堵結(jié)合、因勢(shì)利導(dǎo)、以人為本、科學(xué)治水等歷代黃河治理理念和智慧至今仍有時(shí)代價(jià)值。

３．２推進(jìn)黃河流域的協(xié)同治理

把黃河生態(tài)系統(tǒng)作為一個(gè)有機(jī)整體，注重生態(tài)保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。黃河流域的上下游、干支流、左右岸“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”是新時(shí)代黃河保護(hù)治理和流域可持續(xù)發(fā)展的必然要求［１３］ 。因此，應(yīng)以系統(tǒng)性和全局性的理念打破行政區(qū)劃界限，對(duì)黃河流域生態(tài)治理進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃布局，以形成上下游各地區(qū)共同保護(hù)治理黃河的工作合力。

３．３加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)

一方面，應(yīng)注重加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)的工作機(jī)制，著力創(chuàng)新體制機(jī)制；另一方面，積極搭建研究平臺(tái)，通過(guò)組建“黃河學(xué)”研究聯(lián)盟、成立黃河研究中心，舉辦研討會(huì)等方式，建立多層次多領(lǐng)域合作機(jī)制，共同推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

３．４科學(xué)合理開(kāi)發(fā)利用

黃河流域擁有豐富的戰(zhàn)略資源和生態(tài)資源，是我國(guó)重要的生態(tài)屏障和經(jīng)濟(jì)地帶。黃河流域生態(tài)保護(hù)治理應(yīng)立足全流域和生態(tài)系統(tǒng)的整體，充分考慮黃河上中下游的差異，依據(jù)黃河上中下游的生態(tài)功能定位統(tǒng)籌謀劃，注重發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商，通過(guò)科學(xué)合理利用資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

３．５注重對(duì)黃河的情感認(rèn)同

黃河流域長(zhǎng)期生活著漢族、回族、藏族、蒙古族、東鄉(xiāng)族、土族、撒拉族、保安族等多個(gè)民族［１４］ 。為了治理洪水，黃河流域人民進(jìn)行了艱苦卓絕、長(zhǎng)期不懈的頑強(qiáng)斗爭(zhēng)。各民族在治河興利的實(shí)踐中朝夕相處，結(jié)下了深厚的情感。黃河兒女發(fā)自內(nèi)心的信念和情感認(rèn)同，對(duì)黃河流域的生態(tài)保護(hù)具有強(qiáng)大的內(nèi)生動(dòng)力，從而能對(duì)流域治理產(chǎn)生正向促進(jìn)作用。

４推進(jìn)四川黃河流域生態(tài)治理的路徑

中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出賦予四川建設(shè)國(guó)家重要水源補(bǔ)給地涵養(yǎng)地、國(guó)家生態(tài)旅游示范區(qū)、全國(guó)重要能源基地等重點(diǎn)任務(wù)。作為黃河流域上游地區(qū)，建議四川黃河流域生態(tài)治理走如下路徑。

４．１生態(tài)治理與文化研究相結(jié)合

文化是流域的靈魂。四川黃河流域多民族聚居，各族人民在與河流的共處中積累了豐富的地方性知識(shí)。地方性知識(shí)的實(shí)質(zhì)是在利用自然尊重自然的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的生態(tài)文化。因此，四川黃河流域治理要注重吸納地方性知識(shí)，把流域治理與生態(tài)文化研究相結(jié)合，用文化的力量推進(jìn)流域治理。

４．２生態(tài)治理與民生發(fā)展相結(jié)合

四川黃河流域治理要積極順應(yīng)流域群眾安居樂(lè)業(yè)的期盼，加快提升全流域基本公共服務(wù)水平，轉(zhuǎn)變居民對(duì)于流域水資源及周邊林木礦產(chǎn)等自然資源作為排他性生計(jì)資源的依賴，拓寬居民生計(jì)來(lái)源，通過(guò)流域治理帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，讓流域人民更好地分享改革發(fā)展成果，從而增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

４．３生態(tài)治理與綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合

流域治理的根本任務(wù)是生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)和發(fā)展，因此必須把流域治理與綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合。通過(guò)從制度層面進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，引導(dǎo)流域發(fā)展水資源節(jié)約型、環(huán)境友好型和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)布局科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少的綠色產(chǎn)業(yè)，建立綠色化、精細(xì)化、高端化產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)流域生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化建設(shè)。

４．４生態(tài)治理與生態(tài)文明制度建設(shè)相結(jié)合

生態(tài)文明建設(shè)涉及生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式以及價(jià)值觀念的革命性變革［１５］ ，需要制度和法治作為保障。四川應(yīng)把黃河流域生態(tài)治理上升到生態(tài)文明制度建設(shè)高度，健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)化現(xiàn)代科技支撐，以“河（湖）長(zhǎng)制”“林長(zhǎng)制”“草長(zhǎng)制”為抓手，真正讓生態(tài)文明制度成為流域生態(tài)治理的剛性約束和不可觸碰的高壓線。

４．５生態(tài)治理與生態(tài)意識(shí)培育相結(jié)合

流域生態(tài)治理需要政府的主導(dǎo)和推動(dòng)，更需要社會(huì)公眾的積極參與支持。通過(guò)政策宣講、生態(tài)科普等宣傳活動(dòng)，充分利用廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)等傳統(tǒng)和新興媒介資源深入開(kāi)展有關(guān)環(huán)境保護(hù)教育，以村規(guī)民約等形式引導(dǎo)公眾轉(zhuǎn)變生產(chǎn)、生活方式，培育生態(tài)意識(shí)，鼓勵(lì)公眾參與流域生態(tài)治理，營(yíng)造共建共治共享的良好氛圍。

５結(jié)束語(yǔ)

四川黃河流域生態(tài)治理對(duì)于推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展具有舉足輕重的作用。本文立足四川黃河流域生態(tài)治理的重要性與特殊性，系統(tǒng)分析了流域生態(tài)治理當(dāng)前面臨的主要困境，并在借鑒黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出四川黃河流域生態(tài)治理的可行路徑，以期為四川黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供參考。