節(jié)能法律體系中“合理用能”研究

向俊杰

濟(jì)南市能源和糧食綜合行政執(zhí)法支隊

0 前言

“合理用能”是我國節(jié)能立法體系意圖規(guī)制的重要內(nèi)容，同時也是節(jié)能管理和節(jié)能監(jiān)督的重要實踐領(lǐng)域。深入理解其內(nèi)涵、清晰界定其邊界、準(zhǔn)確掌握其規(guī)定，既是樹立和維護(hù)節(jié)能法律體系權(quán)威性、規(guī)范性和統(tǒng)一性的內(nèi)在與必然要求，又是依法督促有效利用能源資源的最基礎(chǔ)和最根本保障，同時對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和有效推進(jìn)“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)也具有非常重大的現(xiàn)實意義。本文將在我國節(jié)能法律體系現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，運用法理學(xué)基礎(chǔ)知識對“合理用能”的含義進(jìn)行分析研究，通過與“合法用能”的對比分析明確界定其內(nèi)涵和外延邊界，并對幾種典型的“合理用能”規(guī)定進(jìn)行舉例分析，以期對正確執(zhí)行和嚴(yán)格遵守節(jié)能法律法規(guī)，依法督促有效利用能源資源和有效推進(jìn)“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)有所增益。

1 現(xiàn)有節(jié)能法律體系中有關(guān)“合理用能”的規(guī)定

現(xiàn)有節(jié)能法律體系包括《節(jié)約能源法》《公共機構(gòu)節(jié)能條例》《重點用能單位節(jié)能管理辦法》等法律、法規(guī)和規(guī)章，同時也包括與之相關(guān)的配套規(guī)范性文件和節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。

《節(jié)約能源法》中關(guān)于“合理用能”的規(guī)定主要體現(xiàn)在第一章“總則”和第三章“合理使用與節(jié)約能源”的相應(yīng)條文中。其中，第一章第三條規(guī)定“本法所稱節(jié)約能源（以下簡稱節(jié)能），是指加強用能管理，采取技術(shù)上可行、經(jīng)濟(jì)上合理以及環(huán)境和社會可以承受的措施，從能源生產(chǎn)到消費的各個環(huán)節(jié)，降低消耗、減少損失和污染物排放、制止浪費，有效、合理地利用能源”，將“合理用能”定義為節(jié)約能源的內(nèi)在目標(biāo)和具體要求。而第三章第二十四條更是直接規(guī)定“用能單位應(yīng)當(dāng)按照合理用能的原則，加強節(jié)能管理，制定并實施節(jié)能計劃和節(jié)能技術(shù)措施，降低能源消耗”，將“合理用能”規(guī)定為指導(dǎo)用能單位加強節(jié)能管理、降低能源消耗的具體原則。由此可知，《節(jié)約能源法》中規(guī)定的“合理用能”既具有作為理想目標(biāo)的抽象含義又具有指導(dǎo)具體用能行為或措施的具象表現(xiàn)，或者說其既是抽象的目標(biāo)定義又是具體的具象要求。

節(jié)能行政法規(guī)或地方性法規(guī)中關(guān)于“合理用能”的規(guī)定，基本上都沿用了《節(jié)約能源法》的立法方式和體例，即從抽象目標(biāo)和具象要求兩個方面分別進(jìn)行規(guī)定，且內(nèi)容都沒有超出《節(jié)約能源法》的范圍。如《公共機構(gòu)節(jié)能條例》第三條將“合理地利用能源”設(shè)定為公共機構(gòu)加強能源管理、采取節(jié)能措施的目標(biāo)，而同時又將提出并落實合理使用能源建議等規(guī)定為公共機構(gòu)“合理用能”的具體要求。

頒布于2016 年1 月15 日的《節(jié)能監(jiān)察辦法》，是目前唯一對違反法定“合理用能”要求明確作出行政處理措施的正式法律文件，其第十八條第二款規(guī)定“被監(jiān)察單位有不合理用能行為，但尚未違反節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的，節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)當(dāng)下達(dá)節(jié)能監(jiān)察建議書，提出節(jié)能建議或者節(jié)能措施。”根據(jù)該規(guī)定，節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)在依法對被監(jiān)察單位執(zhí)行節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的情況等進(jìn)行監(jiān)督檢查時，如果發(fā)現(xiàn)其有不“合理用能”行為但尚未需要追究相應(yīng)法律責(zé)任的情況，就應(yīng)當(dāng)以節(jié)能監(jiān)察建議書的形式向其提出節(jié)能建議或節(jié)能措施。這一方面是因為節(jié)能監(jiān)察的目的就是為了提高全社會能源利用效率，督促、引導(dǎo)被監(jiān)察單位“合理用能”。另一方面是因為節(jié)能監(jiān)察本身具有節(jié)能執(zhí)法和節(jié)能管理的雙重屬性［1］，對不“合理用能”行為依法提出節(jié)能建議或節(jié)能措施，是其履行節(jié)能管理法定職責(zé)的內(nèi)在要求和主要手段。

2 現(xiàn)有節(jié)能法律體系中“合理用能”的含義

無論是從正確執(zhí)行和嚴(yán)格遵守節(jié)能法律法規(guī)，還是從樹立和維護(hù)節(jié)能法律體系的權(quán)威性、規(guī)范性和統(tǒng)一性來看，“合理用能”作為一個法律概念，其含義應(yīng)當(dāng)具體、明確和清楚。盡管現(xiàn)有節(jié)能法律體系中尚未對“合理用能”的定義作出一個明確的、統(tǒng)一的表述，但是毫無疑問，根據(jù)節(jié)能法律體系中的現(xiàn)有規(guī)定，可以明確地推論出“合理用能”概念所包含的具體含義。

2.1 “合理用能”意味著用能措施應(yīng)當(dāng)滿足“技術(shù)上可行、經(jīng)濟(jì)上合理以及環(huán)境和社會可以承受”

所謂技術(shù)上可行是指用能措施不能突破現(xiàn)有技術(shù)水平的邊界，不能因循守舊、不思革新，但也不能一味求新求異而忽略相應(yīng)的安全性、穩(wěn)定性等因素，原則上應(yīng)采用現(xiàn)有的成熟技術(shù)。經(jīng)濟(jì)上合理是指用能措施的成本應(yīng)當(dāng)小于其經(jīng)濟(jì)收益，此中的成本不僅包括針對用能措施的直接投資成本，而且還包括為實施該用能措施而履行行政審批程序、進(jìn)行市場買賣活動和實施內(nèi)部科層管理的交易成本，而經(jīng)濟(jì)收益可參照相應(yīng)節(jié)能量的市場價格進(jìn)行計算。環(huán)境和社會可以承受是指用能措施應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境且不能違背公序良俗，從效果上來看，其應(yīng)當(dāng)具有積極的環(huán)境效益和社會效益。只有同時滿足上述條件，相應(yīng)的用能措施才有可能構(gòu)成現(xiàn)有節(jié)能法律體系中規(guī)定的“合理用能”。

2.2 “合理用能”也意味著“降低消耗、減少損失和污染物排放、制止浪費”

節(jié)能減排、制止浪費是“合理用能”之合理性最重要和最直觀的體現(xiàn)，同時也是以立法形式對“合理用能”進(jìn)行規(guī)制的重要意義之所在。“降低消耗、減少損失和污染物排放”是相對于用能主體原有的能源利用效率或污染物排放水平來說的，意味著通過“合理用能”實現(xiàn)其能效和排污水平的自我優(yōu)化。而“制止浪費”則側(cè)重于與國內(nèi)或國際上行業(yè)平均能源利用效率的對比，即通過“合理用能”其能源利用效率能夠達(dá)到或超越國內(nèi)或國際上本行業(yè)的平均能源利用效率，從而保證用能水平的相對先進(jìn)性，不至于造成社會資源的浪費?，F(xiàn)有節(jié)能法律體系中的“合理用能”是指也僅指能夠?qū)崿F(xiàn)上述節(jié)能減排、制止浪費目標(biāo)的用能?！昂侠碛媚堋钡哪繕?biāo)理性在全面貫徹實施黨中央、國務(wù)院“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)的過程中將會得到進(jìn)一步的重視和凸顯。

2.3 “合理用能”還意味著“有效地利用能源”

能源利用的有效性，一方面是指各種能源資源在使用過程中得到充分和最大限度的轉(zhuǎn)化與利用，在特定應(yīng)用場景中不存在無謂的浪費；另一方面是指通過行政管理措施或市場激勵機制將社會能源資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，在整個社會中不存在無謂的損失。能源利用的有效性，涉及經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、環(huán)境和文化等多方面因素，是一個整體性的概念。度量能源利用的有效性，應(yīng)當(dāng)從整體上全面地獲取和衡量有關(guān)信息，而不能僅僅只考慮某個單一因素?！昂侠碛媚堋本褪且畲笙薅鹊卦鰪娔茉蠢棉D(zhuǎn)化效率，充分發(fā)揮能源資源在社會生活各個方面中的協(xié)同作用。只有“有效地利用能源”，才能夠真正做到現(xiàn)有節(jié)能法律體系中規(guī)定的“合理用能”要求。

3 “合理用能”與“合法用能”辨析

現(xiàn)有節(jié)能法律體系中，除了“合理用能”之外，還規(guī)定有另外一類用能形式——“合法用能”，即對某些特定的用能行為或情形作出了具體、明確的規(guī)定和要求，不允許用能主體以其個人意志進(jìn)行任何方式的排除、變更或違反，并以相應(yīng)的強制或懲處措施作為其被嚴(yán)格執(zhí)行和貫徹落實的保障。在現(xiàn)有節(jié)能法律體系的規(guī)定中，“合理用能”與“合法用能”既相互貫通滲透，又有著本質(zhì)的區(qū)別。

二者相互貫通滲透，一是體現(xiàn)在二者的最終目標(biāo)一致，無論是“合理用能”還是“合法用能”，其最終目標(biāo)都是為了“推動全社會節(jié)約能源，提高能源利用效率，保護(hù)和改善環(huán)境”，進(jìn)而“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”。二是體現(xiàn)在二者的規(guī)制對象一致，都是針對能源生產(chǎn)、經(jīng)營、使用等單位而都不涉及個人，且通常情況下負(fù)有法定“合理用能”義務(wù)的主體同時也負(fù)有“合法用能”之義務(wù)，反之亦然。三是體現(xiàn)在二者的規(guī)制領(lǐng)域重疊，無論是“合理用能”還是“合法用能”，都是為了更好地協(xié)調(diào)和平衡個人合法權(quán)益與社會公共利益之間的關(guān)系，都是在充分尊重私人能源產(chǎn)權(quán)的前提下，要求采取相應(yīng)措施以提高能源利用效率或降低污染物排放水平，從而避免造成社會資源的浪費或損害公共利益。四是體現(xiàn)在二者的法律條文部分融合，“合理用能”以合法為保障，“合法用能”以合理為基礎(chǔ)，現(xiàn)有節(jié)能法律體系中，“合法用能”的規(guī)定基本上都是在“合理用能”要求的基礎(chǔ)上對相關(guān)行為作出的進(jìn)一步強化和限制。

二者的本質(zhì)區(qū)別，首先體現(xiàn)在強制性程度不同。根據(jù)節(jié)能法律體系中的現(xiàn)有規(guī)定可知，“合理用能”允許在綜合考慮經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、環(huán)境等多方面因素的基礎(chǔ)上，自行選擇“合理、有效”的能源利用方式或措施，“合理用能”在本質(zhì)上屬于任意性規(guī)范，不具有法律強制性；而“合法用能”則不允許以個人意志進(jìn)行任何方式的排除、變更或違反，并以明確的法律責(zé)任追究作為保障，“合法用能”在本質(zhì)上屬于強制性規(guī)范，具有法律強制性。其次體現(xiàn)在度量標(biāo)準(zhǔn)和立法目的不同?！昂侠碛媚堋币詫崿F(xiàn)“節(jié)能減排”作為其度量標(biāo)準(zhǔn)，注重結(jié)果的實效性；而“合法用能”則以“為或不為”特定行為作為其度量標(biāo)準(zhǔn)，注重行為本身的合法性。從某種程度上說“合理用能”設(shè)定了節(jié)能立法規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的上限，從而需要充分發(fā)揮各方的主動性和創(chuàng)造力；而“合法用能”則保證了節(jié)能立法規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的下限，任何主體都不能違反或突破。再次體現(xiàn)在實施行政管理措施不同?！昂侠碛媚堋痹诒举|(zhì)上屬于任意性或倡導(dǎo)性法定用能義務(wù)，職權(quán)部門應(yīng)當(dāng)主要通過宣傳、教育、培訓(xùn)等方式進(jìn)行支持、引導(dǎo)和鼓勵；而“合法用能”則是一種剛性的強制性法定用能義務(wù)，職權(quán)部門應(yīng)當(dāng)通過事前審批、事中監(jiān)管、事后執(zhí)法等多種方式來加強監(jiān)督檢查，并以法律責(zé)任追究作為其得以執(zhí)行和落實的最后保障。此外，規(guī)定二者的法律條文在正式法律文件中的位置一般也相同，如在《節(jié)約能源法》中，“合理用能”主要規(guī)定在第三章“合理使用與節(jié)約能源”，而“合法用能”則主要規(guī)定在第六章“法律責(zé)任”。

“合理用能”與“合法用能”共同構(gòu)成了節(jié)能法律體系中完整的權(quán)利義務(wù)網(wǎng)，二者的有機結(jié)合與協(xié)同效用的充分發(fā)揮，為能源利用效率提高和全社會資源節(jié)約提供了最基礎(chǔ)和堅實的保障。但同時，“合理用能”與“合法用能”又各有側(cè)重、相互區(qū)別，二者之間的差異性擴展了節(jié)能法律體系的深度和層次，從而為節(jié)能措施實施和節(jié)能行政管理提供了豐富的路徑選擇和工具手段。準(zhǔn)確界定和正確理解“合理用能”與“合法用能”之間的聯(lián)系和區(qū)別，不但是貫徹落實和嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)能法律法規(guī)的基礎(chǔ)要求，同時也是全面提升節(jié)能管理工作統(tǒng)一性、規(guī)范性和效用性的根本保障。

4 幾種具體的“合理用能”

由上可知，判斷“合理用能”或“合法用能”，不能僅看法律條文的字面規(guī)定，尤其不能簡單粗暴地將法律條文中表述義務(wù)性規(guī)范的“應(yīng)當(dāng)”［2］理解為法律強制性的代名詞，忽略“合理用能”與“合法用能”的本質(zhì)區(qū)別，從而將所有的法定用能義務(wù)都一律歸類為強制性法定義務(wù)。這樣，不僅會將不“合理用能”錯誤地等同于違反強制性法律規(guī)范的“違法”［3］用能，更是會導(dǎo)致《節(jié)能監(jiān)察辦法》第十八條第二款成為無的放矢的規(guī)定，嚴(yán)重?fù)p害法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。判斷“合理用能”或“合法用能”，應(yīng)從相應(yīng)法律規(guī)范的具體要求、責(zé)任規(guī)定、救濟(jì)措施等多方面進(jìn)行綜合考慮。

在現(xiàn)有節(jié)能法律體系中，《節(jié)約能源法》第三章第一節(jié)對所有用能單位普遍適用的“合理用能”作了明確規(guī)定，主要包括：

1）用能單位應(yīng)當(dāng)“按照合理用能的原則，加強節(jié)能管理，制定并實施節(jié)能計劃和節(jié)能技術(shù)措施，降低能源消耗”

其中“加強節(jié)能管理”包括貫徹執(zhí)行節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，完善節(jié)能管理體系，建立健全科學(xué)的節(jié)能管理制度，運用先進(jìn)的能源管理方法等?！肮?jié)能計劃和節(jié)能技術(shù)措施”即包括節(jié)能目標(biāo)的任務(wù)設(shè)定、職責(zé)分工和工作開展安排，也包括設(shè)備、工藝或材料的改進(jìn)、更新和提升，且其應(yīng)當(dāng)切合用能單位實際并具有問題針對性和可執(zhí)行性。而“降低能源消耗”則是指在不影響用能單位正常生產(chǎn)經(jīng)營決策的情況下，通過上述措施以更加有效的方式利用能源［4］。

2）用能單位應(yīng)當(dāng)“建立節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制，對節(jié)能工作取得成績的集體、個人給予獎勵”

除對重點用能單位和公共機構(gòu)的“節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制”有特別規(guī)定外，“節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制”是指將用能單位節(jié)能目標(biāo)定量化、具體化，并將其分解到各車間、班組和個人，做到責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容和責(zé)任范圍清晰、明確,形成目標(biāo)明確、全員參與、各負(fù)其責(zé)的節(jié)能工作局面。而“節(jié)能獎勵”則是通過物質(zhì)或精神方面的獎勵措施，激勵相關(guān)機構(gòu)、部門或人員在節(jié)能工作中充分發(fā)揮其積極性和創(chuàng)造性，不斷創(chuàng)新突破，從而促進(jìn)和保障節(jié)能目標(biāo)的順利完成。

3）用能單位應(yīng)當(dāng)“定期開展節(jié)能教育和崗位節(jié)能培訓(xùn)”

“節(jié)能教育和崗位節(jié)能培訓(xùn)”并不限于固定的內(nèi)容、方法或形式，應(yīng)由用能單位根據(jù)自身情況和實際需要自行確定、組織或安排，其目的是能使相關(guān)人員時刻保持節(jié)能意識，熟練掌握和不斷提高節(jié)能技術(shù)知識，切實增強節(jié)能工作的效用，保證節(jié)能工作落到實處。

此外，《節(jié)約能源法》第三章第二至六節(jié)還分別對工業(yè)、建筑、交通運輸、公共機構(gòu)、重點用能單位等領(lǐng)域中的“合理用能”作出了具體的規(guī)定。

5 結(jié)語

現(xiàn)有節(jié)能法律體系中“合理用能”規(guī)定的貫徹落實程度，直接決定著全社會資源節(jié)約水平和能源利用效率的高低，并制約著經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)的順利實現(xiàn)。只有在深入理解其內(nèi)涵、清晰界定其邊界、準(zhǔn)確掌握其規(guī)定的前提下，尤其是在明確其與“合法用能”關(guān)系的基礎(chǔ)上，才能真正做到嚴(yán)格執(zhí)行和全面落實其有關(guān)規(guī)定，從而在樹立和維護(hù)節(jié)能法律體系權(quán)威性、規(guī)范性和統(tǒng)一性的同時，又保障能源資源的有效利用，并進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)的順利實現(xiàn)。