國家空間選擇與地方空間重構(gòu)：重慶兩江新區(qū)空間影響研究*

李凌月 顏文濤 王博坤

0 引言

20世紀(jì)80年代以來的全球化進程加劇了從全球到地方不同尺度的競爭[1-3]，改變了區(qū)域角色與“全球—地方”的治理模式，使得城市—區(qū)域成為參與全球競爭和實現(xiàn)國家資本累積的重要空間單元，新區(qū)域主義由此興起。與此同時，我國的區(qū)域政策經(jīng)歷了改革開放前的均衡發(fā)展、改革開放后至21世紀(jì)初向東南沿海傾斜的非均衡發(fā)展，正以相對柔性的尺度重構(gòu)策略促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[4]。在這一過程中，密集批復(fù)的國家級新區(qū)尤為矚目，引起海內(nèi)外學(xué)術(shù)界廣泛討論[5-9]。國家級新區(qū)是由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的以相關(guān)行政區(qū)、特殊功能區(qū)為基礎(chǔ)，承擔(dān)國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)，旨在推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)綜合發(fā)展。截至2018年，中國共批復(fù)19個國家級新區(qū)，分別是位于沿海的金普、濱海、西海岸、江北、浦東、舟山群島、福州和南沙新區(qū)，以及位于內(nèi)陸的哈爾濱、松北、長春、雄安、蘭州、西咸、天府、兩江、湘江、贛江和貴安新區(qū)，陸域面積100～2 500 km2不等，承載著促進中國區(qū)域均衡發(fā)展的使命。

國家級新區(qū)作為一種國家空間選擇下的尺度重組策略已成為學(xué)界共識[5,7,10-13]。現(xiàn)有研究重點關(guān)注這一策略建構(gòu)實施的過程、機制和內(nèi)在邏輯，深入探討其如何嵌構(gòu)并影響地方空間重構(gòu)的研究并不多見。歐美等國的發(fā)展經(jīng)驗表明，國家空間選擇在都市區(qū)的尺度建構(gòu)往往引發(fā)新一輪城市—區(qū)域范圍內(nèi)的多尺度空間重構(gòu)，形成次區(qū)域?qū)用嫘碌目臻g非均衡并深刻影響地方社會經(jīng)濟發(fā)展[14]。并且，這種空間影響具有明顯的地方化差異，因此，基于不同地方政治經(jīng)濟背景的案例研究不僅有助于豐富國家空間選擇理論的地方化探討，也為嵌構(gòu)國家級新區(qū)的地方空間發(fā)展決策提供參考。

1 國家空間選擇理論及其地方化效應(yīng)

國家空間選擇理論根植于北美和西歐，反映了20世紀(jì)70年代以來福特-凱恩斯主義受經(jīng)濟危機沖擊后國家空間治理的轉(zhuǎn)向：即從均衡、統(tǒng)一轉(zhuǎn)向分權(quán)、多元[15-16]。這期間，國家政府功能受到質(zhì)疑，產(chǎn)生（去）國家化、（去）政府化、分/集權(quán)化等爭論，治理轉(zhuǎn)向后的新國家空間發(fā)展也面臨資源（再）分配等挑戰(zhàn)。20世紀(jì)90年代后，歐美的國家空間選擇進一步向介于城市和國家的都會區(qū)尺度傾斜，以協(xié)調(diào)早期因單向去監(jiān)管導(dǎo)致的地方競爭和零和博弈。

隨著2000年以來國家層面對城市—區(qū)域發(fā)展的重視和區(qū)域政策的興起，國家空間選擇理論引入我國用以審視區(qū)域政策導(dǎo)向下的國家空間戰(zhàn)略，這其中，大規(guī)模、廣范圍的國家級新區(qū)戰(zhàn)略尤其受到關(guān)注[5-6,17]。國家級新區(qū)是在“去地域化”和“再地域化”趨勢下的一類新型次國家空間政策區(qū)，亦可理解為國家空間選擇下的尺度重組策略[5,7,10-11,18]。歐美語境中，尺度重組反映了資本主義累積體制下由危機引發(fā)的空間擴張或重構(gòu)，這種變革具有持續(xù)性并貫穿于資本主義空間生產(chǎn)；具體表現(xiàn)為空間權(quán)在多個尺度的流動與重組。該策略通過調(diào)整優(yōu)化國家——區(qū)域——城市尺度關(guān)系在后福特時代全球化挑戰(zhàn)中保持和強化城市區(qū)域及所在國家的競爭優(yōu)勢[19-21]。不同于歐美基于危機的空間變革，我國設(shè)立國家級新區(qū)是國家政府在經(jīng)濟增速放緩的新常態(tài)時期做出的空間選擇，旨在推進經(jīng)濟發(fā)展軟著陸，應(yīng)對國土空間發(fā)展不均衡。

目前，我國引入空間選擇理論反思國家級新區(qū)熱的研究主要聚焦其成因機制[5,8,12,15]，對其如何嵌構(gòu)并影響地方空間重構(gòu)的研究并不多見。歐美等國的發(fā)展經(jīng)驗表明，國家空間選擇往往在新的尺度引發(fā)空間非均衡發(fā)展。如1980年代對倫敦東南區(qū)的空間發(fā)展傾斜，導(dǎo)致倫敦城北部傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)衰敗[22]。在英格蘭，類似的空間分異在后危機時代變得更加顯著，以倫敦為中心的金融戰(zhàn)略進一步強化了本就不均衡的經(jīng)濟空間，呈現(xiàn)圍繞倫敦集聚發(fā)展的路徑依賴特征[23]。此外，空間選擇并非總是與增長相關(guān)，在一些人口、經(jīng)濟負(fù)增長地區(qū)，已出現(xiàn)收縮導(dǎo)向的空間選擇，其青睞的重點地區(qū)可能因虹吸效應(yīng)導(dǎo)致其周邊人口流失和產(chǎn)業(yè)衰退加劇。我國的空間選擇戰(zhàn)略是否在次區(qū)域?qū)用嬉l(fā)類似空間影響值得進一步探討。

于地方空間發(fā)展影響而言，國家級新區(qū)戰(zhàn)略在新形勢下，對特定區(qū)域發(fā)展進行再定位，基于地方現(xiàn)有行政區(qū)劃，進行空間和治理尺度再構(gòu)，并在新建構(gòu)尺度集聚產(chǎn)業(yè)和人口，通過產(chǎn)城融合進行資源整合，重新安排社會經(jīng)濟空間功能，發(fā)揮區(qū)域潛在比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢。產(chǎn)即是突出新區(qū)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟功能，以解決長期以來困擾中國經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和產(chǎn)能過剩困局，進而優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，提升產(chǎn)業(yè)能級，提高經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益。城即是突出新區(qū)的人本服務(wù)功能，破除新城新區(qū)建設(shè)發(fā)展普遍存在的重產(chǎn)輕城現(xiàn)象，提升其宜居性和社會人口發(fā)展水平。

基于以上闡述，中國國家空間選擇中央地政府的角色和作用如何解讀？其尺度建構(gòu)影響下的地方產(chǎn)業(yè)空間和人口空間如何重構(gòu)，有何特點？本文選取重慶兩江新區(qū)，做深入探討。研究聚焦國家空間選擇的地方效應(yīng)，案例分析主要基于自2012年以來的數(shù)次調(diào)研獲得的一手?jǐn)?shù)據(jù)。包括針對兩江新區(qū)規(guī)劃設(shè)計、開發(fā)建設(shè)和管理運行，與市級相關(guān)管理部門、新區(qū)管委會工作人員、所涉區(qū)縣政府部門、規(guī)劃設(shè)計人員、地方居民等開展訪談所獲信息，兩江新區(qū)總體規(guī)劃，新區(qū)統(tǒng)計信息月報、年報，兩江工業(yè)開發(fā)區(qū)企業(yè)信息等資料，以及企業(yè)調(diào)研數(shù)據(jù)等。同時，研究還廣泛搜索與課題相關(guān)的公開資料，如重慶市歷年統(tǒng)計數(shù)據(jù)、人口普查數(shù)據(jù)、經(jīng)濟普查數(shù)據(jù)，以及經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委、科技部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部、海關(guān)總署于2018年2月聯(lián)合發(fā)布的《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》（2018年版）等，以支持更深入的分析。

2 研究背景：重慶空間發(fā)展局限與兩江新區(qū)空間選擇

重慶位于長江上游，是有名的山城，也是中國六大老工業(yè)基地之一，1992年被列為長江沿線開放城市。1994年“長江三峽水利樞紐工程”項目啟動，三年后，重慶成為中國第四個直轄市，在合并原四川省東部8個縣區(qū)后，面積從23 100 km2擴大到82 400 km2。直轄為重慶城市發(fā)展帶來機遇，也增添了諸多挑戰(zhàn)。由于并入的區(qū)縣在當(dāng)時多為貧困縣，城鄉(xiāng)差距顯著增加，原重慶主城的輻射和帶動力已不足以支撐面積擴張后的轄域發(fā)展，空間結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化。然而，傳統(tǒng)重慶城中心位于長江以北、嘉陵江以南的渝中半島，受限于兩江交匯的地形，可拓展空間較為有限。九十年代初，時任全國政協(xié)主席視察重慶，第一次提出主城發(fā)展應(yīng)“北移東下”，奠定“重慶向北”的空間發(fā)展基調(diào)，但限于山地地形、跨江發(fā)展和傳統(tǒng)中心成熟配套對人才企業(yè)的吸引，在較長時間內(nèi)未有實質(zhì)推進。其次，雖然重慶作為老工業(yè)基地具備較為雄厚的國防工業(yè)基礎(chǔ)，但不少工業(yè)企業(yè)成立于抗日戰(zhàn)爭或三線建設(shè)時期，存在一定歷史遺留問題，財政負(fù)擔(dān)較重，要在短期內(nèi)善用這些軍工資源促進城市發(fā)展難度較大。并且，這些軍工企業(yè)大多隸屬中央部委或中央軍工集團，地方對其進行產(chǎn)業(yè)資源整合可能面臨資金、土地權(quán)屬界定、審計等多重問題。這也是為何工業(yè)基礎(chǔ)良好、實力突出的主城西南片區(qū)，即九龍坡和大渡口傳統(tǒng)工業(yè)基地在納入選址初步提案后，未最終作為國家級新區(qū)選址的原因之一。再次，重慶城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出，在超大城市中城市化水平相對較低，用地拓展需要解決大量農(nóng)轉(zhuǎn)非問題，對新區(qū)選址而言是一把雙刃劍：一方面，大規(guī)模征地處理不當(dāng)易造成社會沖突；另一方面，有質(zhì)量的農(nóng)村人口城市化可一定程度補給勞動力市場，促進新區(qū)發(fā)展。事實上，雖然直轄后重慶人口規(guī)模顯著增加，但2010年以前大量人員外出務(wù)工，凈流出人口持續(xù)增長，直轄增加的人口規(guī)模并未有效轉(zhuǎn)化為本地市場勞動力，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和人口流動問題雖然突出，但在較長一段時期里并沒有明顯改善，勞動力市場增益貢獻本地經(jīng)濟的潛力尚未充分發(fā)揮。

鑒于此，地方政府經(jīng)多次討論，選址嘉陵江、長江北岸作為國家級新區(qū)申請基地（圖1），希望借此推進主城北片城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)資源整合，促進重慶主城北拓，助力市域整體空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化。根據(jù)國務(wù)院關(guān)于同意設(shè)立重慶兩江新區(qū)的批復(fù)，兩江新區(qū)包括江北區(qū)、渝北區(qū)、北碚區(qū)三個行政區(qū)部分區(qū)域和國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)和兩路寸灘內(nèi)陸保稅港區(qū)，規(guī)劃面積1 200 km2，可開發(fā)建設(shè)面積550 km2。批復(fù)從國家層面提出要把設(shè)立重慶兩江新區(qū)作為應(yīng)對國際金融危機、落實區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的重要舉措，對其主要目標(biāo)定位包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗的先行區(qū)，內(nèi)陸重要的先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地，長江上游地區(qū)的金融中心和創(chuàng)新中心，內(nèi)陸地區(qū)對外開放的重要門戶以及科學(xué)發(fā)展的示范窗口。這些目標(biāo)體現(xiàn)了國家對兩江新區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展的要求，也意味著產(chǎn)業(yè)體系和人口結(jié)構(gòu)的統(tǒng)籌和綜合布局是地方政府著手新區(qū)建設(shè)、落實國家戰(zhàn)略并服務(wù)地方發(fā)展的著力點。

圖1 兩江新區(qū)規(guī)劃選址Fig.1 site selection of Liangjiang New Area

選取兩江新區(qū)作為本研究案例主要基于三方面的考慮。首先，兩江新區(qū)是繼浦東、濱海之后中國第三個、內(nèi)陸首個國家級新區(qū)，國家空間選擇的地方效應(yīng)積累期在內(nèi)陸新區(qū)中相對較長；其次，兩江新區(qū)城鄉(xiāng)二元的發(fā)展現(xiàn)實在全國有一定代表性，可反映不同于沿海高度城市化國家新區(qū)的地方重構(gòu)特點；此外，作為內(nèi)陸唯一的直轄市，重慶的地方發(fā)展歷來深受國家戰(zhàn)略影響，為本研究聚焦國家空間選擇的地方效應(yīng)提供了具有延續(xù)性的宏觀環(huán)境。

3 兩江新區(qū)影響下的重慶城市空間重構(gòu)

2010年5月5日，國務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于同意設(shè)立重慶兩江新區(qū)的批復(fù)》（國函〔2010〕36號），標(biāo)志著兩江新區(qū)從地方提案上升為國家戰(zhàn)略。新區(qū)設(shè)立之初采取經(jīng)濟區(qū)模式，設(shè)市領(lǐng)導(dǎo)掛帥的兩江新區(qū)管理委員會，通過市級治理力下移推進新區(qū)開發(fā)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展。同時，設(shè)由市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、市級有關(guān)部門、兩江新區(qū)管委會及江北區(qū)政府、北碚區(qū)政府、渝北區(qū)政府有關(guān)負(fù)責(zé)人組成的兩江新區(qū)開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，通過多層級治理力協(xié)作推進新區(qū)行政管理和社會事務(wù)工作。行政高配使得兩江新區(qū)在資源整合上具有優(yōu)勢，新區(qū)產(chǎn)業(yè)用地由規(guī)劃初期49 km2增至200多 km2，常住人口由2010年底的200萬人增至2020年底的330萬人，不僅都市化建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展取得顯著成效，也在多個尺度對地方產(chǎn)業(yè)和人口重構(gòu)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。下文結(jié)合重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2007—2020）提出的“一圈兩翼”空間結(jié)構(gòu)（圖2），從主城—一小時經(jīng)濟圈—市轄全域三個層次揭示兩江新區(qū)在產(chǎn)業(yè)體系和人口結(jié)構(gòu)重塑中的作用。

圖2 重慶主城、一小時經(jīng)濟圈和兩翼空間結(jié)構(gòu)以及兩江新區(qū)區(qū)位Fig.2 central district of Chongqing, “one circle, two wings” spatial structure, and the location of Liangjiang New Area

3.1 兩江新區(qū)影響下的產(chǎn)業(yè)資源整合與體系重構(gòu)

3.1.1 促進都市區(qū)產(chǎn)業(yè)“向北”拓展

新區(qū)成立前，兩江以北產(chǎn)業(yè)資源較分散，北部新區(qū)、江北嘴CBD、悅來新城、兩路寸灘保稅港區(qū)、果園港、出口加工區(qū)等各類經(jīng)濟區(qū)分屬不同主體，更鮮少在空間上進行統(tǒng)籌規(guī)劃。新區(qū)成立后，上述經(jīng)濟區(qū)均納入市領(lǐng)導(dǎo)掛帥的管委會管轄，行政高配使得分散的產(chǎn)業(yè)資源有可能在空間規(guī)劃、招商引資、開發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)政策方面實現(xiàn)一定統(tǒng)籌安排，兩江以北的經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)資源因而實現(xiàn)了較大程度的整合，“重慶向北”的空間發(fā)展戰(zhàn)略也得以全速推進。此外，新區(qū)還在水土和龍盛片區(qū)規(guī)劃了238 km2的兩江新區(qū)工業(yè)開發(fā)區(qū)（即直管區(qū)），結(jié)合現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，重點發(fā)展（新能源）汽車、電子信息、云計算、高端裝備、生物醫(yī)藥和低空產(chǎn)業(yè)。2021年兩江新區(qū)統(tǒng)計公報顯示，規(guī)上工業(yè)戰(zhàn)略性新興制造業(yè)①②。產(chǎn)值增長快、占比高，尤其高端裝備制造和新能源汽車，增長翻倍，高技術(shù)制造和新興制造高地業(yè)已形成。

兩江新區(qū)在北岸的產(chǎn)業(yè)重塑也有利于提升主城的產(chǎn)業(yè)綜合實力。作為兩江交匯的內(nèi)陸門戶，重慶主城被嘉陵江和長江自然分為兩江以西，以南和以北三個片區(qū)。早在20世紀(jì)90年代，國務(wù)院便在重慶長江以西和以南批準(zhǔn)設(shè)立高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（1991年）和經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（1993年），而地勢相對平坦的兩江北岸在當(dāng)時卻并未集中配置產(chǎn)業(yè)資源。隨著城市快速發(fā)展和用地擴張，自九十年代末起，重慶市政府啟動了一系列措施促成資源北向整合，如推動新火車站-重慶火車北站（2006年正式啟用）和道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成立北部新區(qū)（2000年），推動市屬機構(gòu)北遷。鑒于重慶主城的組團式空間結(jié)構(gòu)[24]，重要交通設(shè)施成為組團間聯(lián)系的關(guān)鍵，經(jīng)濟、行政等功能的組團間遷移更是一項系統(tǒng)工程。因此，雖然2005年后，北向發(fā)展由于建設(shè)用地配額限制、地方工業(yè)基礎(chǔ)薄弱和缺乏足夠功能支持等因素逐漸降溫，但上述措施為兩江新區(qū)設(shè)立奠定了基礎(chǔ)。而作為國家級新區(qū)，兩江新區(qū)可獲得額外建設(shè)用地配額，保障北部組團開發(fā)建設(shè)土地供應(yīng)。融入“向北發(fā)展”戰(zhàn)略的兩江新區(qū)在主城北拓過程中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，其1 200 km2的占地面積與現(xiàn)有各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)相比，具備較強的規(guī)模優(yōu)勢，與經(jīng)開、高新兩大國家級開發(fā)區(qū)形成三足鼎立的產(chǎn)業(yè)空間格局，與2020年啟動建設(shè)的中國西部（重慶）科學(xué)城則在重點產(chǎn)業(yè)門類上錯位互補。

3.1.2 強化“一小時經(jīng)濟圈”產(chǎn)業(yè)聯(lián)系

兩江新區(qū)以其規(guī)模體量，協(xié)同經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)、出口加工區(qū)和西永自貿(mào)區(qū)等促成“一小時經(jīng)濟圈”核心產(chǎn)業(yè)體系形成，并沿重慶主城至成都、遂寧、涪陵和綦江四個方向的快速交通建立起各有側(cè)重的產(chǎn)業(yè)帶。早在2008年2月，市規(guī)劃局就批準(zhǔn)了“一區(qū)四帶”的工業(yè)空間布局規(guī)劃，以加強主城和周邊區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟聯(lián)系。但一區(qū)的資源整合度不高、產(chǎn)業(yè)量級有限，對四帶的帶動力不強。設(shè)立兩江新區(qū)推動了地方政府對產(chǎn)業(yè)資源市域空間分布的重新審視與部署，從資源統(tǒng)籌角度協(xié)調(diào)國家級新區(qū)和開發(fā)區(qū)的工業(yè)、服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)、現(xiàn)代制造、現(xiàn)代物流和都市農(nóng)業(yè)，形成并優(yōu)化核心產(chǎn)業(yè)體系。兩江新區(qū)則以工業(yè)戰(zhàn)略性新興制造和高技術(shù)制造助力四帶工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其中，重慶—成都產(chǎn)業(yè)帶經(jīng)江津，永川，大足，榮昌和璧山，主要服務(wù)設(shè)備制造，汽車和摩托車零件制造以及新材料等，與重慶—涪陵產(chǎn)業(yè)帶形成東西產(chǎn)業(yè)發(fā)展軸，后者與北部新區(qū)，機場工業(yè)園和魚嘴工業(yè)園相協(xié)調(diào)，涉及化工、冶金、醫(yī)藥、食品、紡織、機械、貿(mào)易和物流業(yè)，同時也是中國西部最大的天然氣和石化基地以及最重要的鋼鐵基地。重慶-遂寧產(chǎn)業(yè)帶經(jīng)合川，銅梁和潼南，重點發(fā)展農(nóng)業(yè)加工、綠色食品制造、旅游和休閑等清潔能源產(chǎn)業(yè)。重慶—綦江產(chǎn)業(yè)帶經(jīng)綦江、南川和萬盛，憑借傳統(tǒng)制造業(yè)、礦產(chǎn)和生態(tài)風(fēng)景資源發(fā)展旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)、中草藥加工以及貿(mào)易和物流業(yè)。四條產(chǎn)業(yè)帶的空間起點交匯于兩江，致力于推動渝西經(jīng)濟融合和成渝雙圈走廊建設(shè)。

3.1.3 聯(lián)動“一圈兩翼”產(chǎn)業(yè)布局

作為重慶市體量最大的國家級對外開放平臺和協(xié)同創(chuàng)新高地，兩江新區(qū)持續(xù)發(fā)揮其先行先試帶動作用，聯(lián)動全域高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)、保稅區(qū)等產(chǎn)業(yè)資源平臺，推動高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！吨貞c市國土空間總體規(guī)劃（2021—2035）》提出“1+2+7+9”國家級開放平臺體系，并在此基礎(chǔ)上完善內(nèi)陸開放高地建設(shè)，推動全方位、寬領(lǐng)域、高水平開放。其中，“1”即指具有示范引領(lǐng)性的兩江新區(qū)，“2”代表重慶自貿(mào)區(qū)和中新互聯(lián)互通項目，“7+9”分別指一圈兩翼空間結(jié)構(gòu)中布局的高新技術(shù)、經(jīng)濟開發(fā)、物流保稅、檢驗檢疫資源。事實上，兩江新區(qū)成立前，《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2007—2020）》編制時便已對強化主城產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)功能，形成梯級分布、特色鮮明的“一圈兩翼”產(chǎn)業(yè)空間格局進行規(guī)劃。新區(qū)成立不僅落實了主城強業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，在其資源整合下形成的產(chǎn)業(yè)核心體系也使得梯級化、特色化的市域產(chǎn)業(yè)布局成為可能。由于東北和東南翼分別被定位為生態(tài)涵養(yǎng)和生態(tài)保護發(fā)展區(qū)，僅萬州作為東北翼中心城市保留一個國家級開發(fā)區(qū)，兩翼圍繞萬州、黔江兩大中心城市以及墊江、梁平等重要城鎮(zhèn)組織產(chǎn)業(yè)功能，發(fā)展無污染、低能耗的資源加工、勞動密集型工業(yè)，培育生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)，通過高速公路、鐵路和短途航線與主城及一圈緊密相連，進行產(chǎn)業(yè)協(xié)同（圖3）。

圖3 重慶兩江新區(qū)及其他開發(fā)區(qū)空間分布Fig.3 spatial distribution of Liangjiang New Area and development zones in Chongqing

3.2 兩江新區(qū)影響下的人口空間重構(gòu)與分層流動

3.2.1 推動都市區(qū)人口“向北”集聚

兩江新區(qū)成立后，通過營城策略極大提升了主城北部組團的人口吸引力，改變了主城人口空間結(jié)構(gòu)。1997—2010年，南岸、渝北和江北為人口密度增長率最高的三個區(qū)，且前者顯著高于后兩者，位于南岸的茶園新區(qū)和位于渝北的北部新區(qū)均成立于2000年，是促成三區(qū)人口增長的主要因素。2010年，兩江新區(qū)成立，吸納原北部新區(qū)，兩江北岸的吸引力開始超越南岸，促進了都市區(qū)北部尤其渝北的人口增長，間接緩解了傳統(tǒng)城市中心渝中的人口壓力。渝中區(qū)是重慶的母城和發(fā)源地，作為重慶政治、經(jīng)濟、文化以及商貿(mào)流通中心，人口密度一直居高不下。該區(qū)位于嘉陵江與長江交匯處的狹長半島形陸地，用地發(fā)展頗為受限。向外尋求發(fā)展空間，緩解市中心過于密集的人口以優(yōu)化居民居住及生活品質(zhì)成為當(dāng)時政府重點工作之一。2009年兩江新區(qū)成立以前，渝中戶籍人口密度接近2.7萬人/km2，常住人口密度接近3萬人/km2，在山地城市中首屈一指。新區(qū)成立后，政府加大對兩江以北的發(fā)展投入，開發(fā)商也紛紛在兩江新區(qū)啟動商住地產(chǎn)項目，至2015年，僅龍湖地產(chǎn)在兩江新區(qū)的開發(fā)項目就超過20處（圖4），營造宜居環(huán)境的同時也帶動了兩江以北的人氣。新區(qū)成立當(dāng)年，渝北城鎮(zhèn)人口增加超30萬，5萬戶籍人口完成就地城鎮(zhèn)化，常住人口從97萬增至135萬，而同期渝中區(qū)人口數(shù)量開始出現(xiàn)下降，至2019年，渝北城鎮(zhèn)化率已達85%，渝中戶籍人口則降至50萬，比2009年減少13.83%。不過，渝北的快速增長對其鄰近區(qū)也產(chǎn)生一定虹吸影響，同屬兩江新區(qū)的北碚在新區(qū)成立當(dāng)年，常住人口凈流出達5萬。

圖4 2015年龍湖集團在兩江新區(qū)的主要商品房地產(chǎn)開發(fā)項目Fig.4 real estate development projects in Liangjiang New Area by Longfor Group

3.2.2 分化“一小時經(jīng)濟圈”人口變動

新區(qū)成立提升了重慶主城的人口吸引力，但一圈內(nèi)其他12區(qū)的人口吸引力并未得到同步提升，其2009年以前的人口增長率普遍高于2009年后的增長率，部分城市甚至出現(xiàn)負(fù)增長，人口變動分層明顯。盡管兩江新區(qū)成立前，主城區(qū)人口已高度密集，但新區(qū)成立后，除渝中、北碚外，主城各區(qū)人口增速仍遙遙領(lǐng)先，增長動力強勁。新區(qū)成立當(dāng)年，主城九區(qū)人口增幅最為顯著，但同期一小時經(jīng)濟圈12區(qū)縣超過半數(shù)常住人口流失，以銅梁和大足最為顯著，流失幅度分別接近13%和10%，其次是潼南、綦江、江津和南川。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2009至2018年，長壽、合川、綦江人口增長率仍然為負(fù)，涪陵、江津增長甚微，除大足外，余下各區(qū)增長率均不足3.6%，遠(yuǎn)低于主城九區(qū)14.5%的平均增長率（圖5）。

圖5 重慶各區(qū)縣人口密度增長率（1997-2009、2009-2018）Fig.5 growth rate of population density in Chongqing’s districts and counties (1997-2009,2009-2018)

3.2.3 減緩“一圈兩翼”人口凈流出

在兩江新區(qū)成立以前，重慶市人口變動以流出市外為主要特征，六普時期外出市外人口相比五普增加超過230萬，尤其兩翼地區(qū)，戶籍人口增長緩慢，常住人口不斷外流。而七普時期外出市外人口相比六普已減少近90萬，且同期全市外出人口持續(xù)增長，說明市域內(nèi)人口流動成為主要特征。盡管人口流動影響因素復(fù)雜，但兩江新區(qū)設(shè)立為主城產(chǎn)業(yè)實力和環(huán)境品質(zhì)提升帶來的加乘效應(yīng)不容忽視。事實上，諸多報道顯示，重慶用工市場拐點和人口回流現(xiàn)象出現(xiàn)于2011年，即兩江新區(qū)成立后一年，其初期引進的大型高技術(shù)制造企業(yè)，尤其新一代信息技術(shù)、電子通信設(shè)備制造、計算機及辦公設(shè)備制造企業(yè)為沿海務(wù)工者返鄉(xiāng)提供了離家近、薪資高的就業(yè)崗位[25]。此后，全市人口凈流出趨勢減緩，人口穩(wěn)定回流。

4 結(jié)論

不同于現(xiàn)有研究較多關(guān)注國家空間選擇下尺度重組的過程、機制和內(nèi)在邏輯，本文聚焦中國國家空間選擇中央地政府的角色、作用及其尺度建構(gòu)影響下的地方產(chǎn)業(yè)空間和人口空間重構(gòu)路徑，以內(nèi)陸首個國家級新區(qū)——兩江新區(qū)為例進行深入探討，豐富了國家空間選擇理論的地方化理解。

國務(wù)院批復(fù)地處內(nèi)陸的兩江新區(qū)作為國家級新區(qū)，意在從國土空間層面平衡中西部地區(qū)發(fā)展差異，打造內(nèi)陸對外開放重要門戶以及科學(xué)發(fā)展示范窗口。地方則借力國家空間選擇下的新尺度建構(gòu)，推動主城北向拓展和資源整合，形成具有強大吸引力的都市核心，引發(fā)市域產(chǎn)業(yè)和人口空間重構(gòu)，形成主城、一圈、兩翼分層結(jié)構(gòu)下新的空間不平衡發(fā)展。這種不平衡與產(chǎn)業(yè)資源的空間分布及其影響下的人口流動有著直接關(guān)系。兩江新區(qū)促成了重慶主城、一小時經(jīng)濟圈到全域的產(chǎn)業(yè)資源整合和結(jié)構(gòu)調(diào)整，但重量級產(chǎn)業(yè)平臺高度集中于主城，能夠提供的就業(yè)崗位多，加之北部組團高質(zhì)量營城，極大提升了主城生活品質(zhì)和吸引力，使得主城人口持續(xù)快速增長。此外，重慶市推進農(nóng)轉(zhuǎn)非的公租房和戶籍制度改革，也是吸引就業(yè)人口安家落戶的重要原因。一小時經(jīng)濟圈西側(cè)產(chǎn)業(yè)資源相對密集，其主要城鎮(zhèn)大足、永川、璧山也表現(xiàn)出更高的人口吸引力?！吨貞c市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2007—2020）》提出將合川、長壽、涪陵、永川和江津定位為吸引農(nóng)村移民的主要城鎮(zhèn)，或可通過增加就業(yè)崗位和相對寬松的農(nóng)轉(zhuǎn)非政策提升其人口吸引力。總體上，新區(qū)成立后，重慶市外出市外人口開始下降，人口凈流出趨緩，國家層面平衡地域發(fā)展的理念得到體現(xiàn)。

雖然兩江新區(qū)影響下的空間重構(gòu)出現(xiàn)類似歐美90年代以來國家空間選擇向都市區(qū)尺度上移后，在次國家層面形成的新空間非均衡發(fā)展現(xiàn)象，但其重構(gòu)的政策和治理環(huán)境卻具有不同于歐美、甚至沿海地區(qū)的地方化特點，地方政府在其中發(fā)揮了重要作用。一方面，地方政府積極作為應(yīng)對宏觀環(huán)境的不確定性。最初，兩江新區(qū)試圖借鑒與上海浦東和天津濱海類似的發(fā)展路徑，希望通過國家級新區(qū)吸引央企落戶推進地方產(chǎn)業(yè)重組。然而，政策環(huán)境的不確定性促使引資工作轉(zhuǎn)向與多類型企業(yè)合作。這可以從新區(qū)成立初期，落戶直管區(qū)企業(yè)以民營、地方國企為主中窺見一斑。同時，地方政府也通過整合北部組團資源，吸引跨國企業(yè)落戶，推進本土企業(yè)融入全球垂直生產(chǎn)鏈。另一方面，地方政府介入公共服務(wù)供給，為就業(yè)群體提供社會保障。公租房和寬松的戶籍政策被認(rèn)為是兩江新區(qū)吸引就業(yè)人口的重要因素，也是促進新區(qū)人口增長的基礎(chǔ)保障。以住房市場為例，兩江新區(qū)采用住房供應(yīng)雙軌制，商品房由國內(nèi)外知名地產(chǎn)商參與開發(fā)，確保高品質(zhì)、國際化，公租房則主要由地方政府投資，確保低租金和配套設(shè)施。地方政府在新區(qū)開發(fā)建設(shè)中的主導(dǎo)性使其在面對由此產(chǎn)生的新空間非均衡發(fā)展態(tài)時，得以有經(jīng)驗和余地進行調(diào)控和應(yīng)對。2020年啟動的西部（重慶）科學(xué)城建設(shè)即是對主城空間非均衡發(fā)展的修復(fù)和平衡，其效力有待時間檢驗。

致謝：感謝國家衛(wèi)生健康委流動人口數(shù)據(jù)平臺（http://www.chinaldrk.org.cn）提供部分?jǐn)?shù)據(jù)。

注釋：

① 工業(yè)戰(zhàn)略性新興制造業(yè)包括新一代信息技術(shù)、高端裝備制造、新材料、生物、新能源（汽車）、節(jié)能環(huán)保和數(shù)字創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)中的工業(yè)相關(guān)行業(yè)。

② 高技術(shù)制造業(yè)包括醫(yī)藥制造、航空航天及設(shè)備制造、電子通信設(shè)備制造、計算機及辦公設(shè)備制造、醫(yī)療儀器設(shè)備及儀器儀表制造、信息化學(xué)品制造。