水利工程中的PPP融資模式應(yīng)用研究

王君紅

（甘肅建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

1 引言

2022年1月，國家發(fā)展改革委聯(lián)合有關(guān)部門發(fā)布的關(guān)于印發(fā)《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）的通知，是從公共服務(wù)的角度出發(fā)，具有基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性及綜合性的文件。文件中明確地提到，要從政策制度的方面進(jìn)行進(jìn)一步完善，尤其是準(zhǔn)入制度，應(yīng)盡可能放開放寬，能夠提供一個相對公平的準(zhǔn)入平臺，從而鼓勵社會力量可以通過各種方式參與公共服務(wù)供給，比如政府和社會資本合作，即PPP（Public-Private Partnership）融資模式。

PPP模式是政府與社會資本針對公共基礎(chǔ)建設(shè)項目進(jìn)行合作，在項目實現(xiàn)的過程中共擔(dān)風(fēng)險、共享利益[1]。針對水利工程，其項目較為明顯的特點是建設(shè)周期較長，反映在具體的建設(shè)階段是有很多不確定的風(fēng)險因素，所以社會資本對水利工程項目的投資都尤為慎重。但無論是從水利行業(yè)的發(fā)展還是從國家政策看，PPP模式在水利領(lǐng)域都有著廣闊的應(yīng)用前景。

PPP融資模式以項目為主進(jìn)行，可以有效吸引社會資本參與投資，從而降低風(fēng)險提高項目實現(xiàn)的成功率。另外，PPP融資模式能夠幫助社會資本實現(xiàn)資本價值，可以幫助政府減輕資金方面的壓力和降低風(fēng)險，從而能夠保障項目的質(zhì)量。

2 水利工程PPP模式的引入

實際上，PPP模式現(xiàn)在已應(yīng)用于中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各個領(lǐng)域，通過查閱原全國PPP綜合信息平臺可知2021年1月—11月共有新入庫項目473個、投資額10 351億元；簽約落地項目395個、投資額9 972億元；開工建設(shè)項目405個、投資額7 822億元。通過登錄財政部政府和社會資本合作中心項目庫信息公開板塊，了解到從2021年12月—2023年2月已通過物有所值評價和財政承受能力論證入選項目管理庫的項目共有841個，以“兩新一重”（新型基礎(chǔ)設(shè)施、新型城鎮(zhèn)化、交通運(yùn)輸重大工程）為主，新入庫水利建設(shè)項目只有22項。

中國是農(nóng)業(yè)大國，俗話說“農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強(qiáng)，農(nóng)民富則國家盛，農(nóng)村穩(wěn)則國家安”，水利業(yè)在農(nóng)業(yè)發(fā)展中占有舉足輕重的地位，興修各種水利設(shè)施，比如灌溉、排水、除澇等有利于推動農(nóng)業(yè)的全面發(fā)展[2]，可以提高糧食產(chǎn)量，保證糧食安全。在整個水利行業(yè)的發(fā)展中，政府為了保證各大項目能按時完工及投入使用，資金的投入一直呈現(xiàn)逐年增長的趨勢。在促進(jìn)水利項目建設(shè)時，投入大量的資金給政府財政增加了非常大的壓力，能否采用新型的融資模式既解決資金的問題又能保證項目由政府實際控制一直是探索的一個方向。PPP模式是現(xiàn)在市場上較具競爭力的一種融資模式，它可以實現(xiàn)在政府控制下引入社會資本以保證項目得以實現(xiàn)，具有很明顯的優(yōu)勢，因此在各個行業(yè)得到了廣泛的應(yīng)用及普及。

2.1 水利建設(shè)現(xiàn)狀及主要問題分析

2020年黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》，針對水利發(fā)展作出了決定，在文件中明確了在新的環(huán)境形勢下水利行業(yè)發(fā)展的重要地位以及進(jìn)行改革發(fā)展的具體內(nèi)容，明確了要加快水利業(yè)的改革發(fā)展決心。因地勢、氣候、人口等原因，中國的基本水情具有特殊性，經(jīng)過60多年的水利建設(shè)，所形成的水利工程是包括大型、中小型、微型等相結(jié)合的體系。雖然水利發(fā)展取得了很大成效，但與經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展相比較，還有一些問題非常突出。

水利工程一般投資規(guī)模較大、需要長期進(jìn)行管護(hù)，這2個方面的問題都可以通過引入社會資本的方式解決，也呈現(xiàn)出了較強(qiáng)的需求。水利工程可以細(xì)分為不同的類型：城鎮(zhèn)供水工程、農(nóng)田水利工程、水力發(fā)電工程、水土保持工程等，不同工程都能帶來社會需求的產(chǎn)品和服務(wù)，這就需要考慮如何提高收益水平，能更好地吸引社會資本進(jìn)入。

水利項目是經(jīng)濟(jì)發(fā)展板塊的重要部分，盡管近年來發(fā)展較快，但由于不同省份、不同流域水資源的不平衡，缺乏保護(hù)威脅生態(tài)安全，體制機(jī)制等問題，需要從不同的融資模式入手，帶動整個行業(yè)的發(fā)展，這就為PPP模式提供了很好的入口。

2.2 水利工程引入PPP模式的良好基礎(chǔ)

（1）政府政策的導(dǎo)向

國家發(fā)改委、水利部、財政部等各職能部門出臺了若干鼓勵社會資本融資水利工程建設(shè)的意見，降低社會資本的準(zhǔn)入門檻，進(jìn)一步打破傳統(tǒng)的政府壟斷現(xiàn)象，更有助于市場競爭，將市場回歸市場，整體的政策環(huán)境更加開放。

（2）充足的社會資本

隨著經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展，社會資本對GDP的貢獻(xiàn)已占據(jù)主要部分，其資產(chǎn)規(guī)模及管理水平皆已達(dá)到能參與基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資中，另外還可以借助于各種金融機(jī)構(gòu)，為整個項目的實施提供足夠的資金保障。

（3）產(chǎn)品和服務(wù)的可銷售性

對于經(jīng)營性的水利項目，具有風(fēng)險低、收益穩(wěn)定的特點，對社會資本有較強(qiáng)的吸引力；對于公益性項目，政府可采用財政補(bǔ)貼、政府購買等方式保證企業(yè)的利益，同時可以提升企業(yè)的信譽(yù)，也能起到很好的吸引力。

（4）有經(jīng)驗可供借鑒

PPP模式在國外以及國內(nèi)的大型基礎(chǔ)設(shè)施項目上取得了大量成功經(jīng)驗。通過實踐檢驗證明，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營時合理地引入社會資本，確實能夠起到提高公共產(chǎn)品的供給能力和服務(wù)水平作用，還可以減輕政府財政負(fù)擔(dān)。在發(fā)展過程中，可以借鑒成功案例經(jīng)驗，結(jié)合項目本身實際探索適合水利工程的PPP模式發(fā)展之路。

綜上所述，將PPP模式引入水利工程項目對水利建設(shè)發(fā)展有著重要作用，同時現(xiàn)階段行業(yè)也具備了一定的發(fā)展基礎(chǔ)。中國水利工程PPP項目在發(fā)展中還存在著較多的問題，如項目落地率不高、項目投資額與投資數(shù)量偏少等。盡管產(chǎn)生問題的原因各不相同，但歸根結(jié)底最重要的就是利益問題，如何實現(xiàn)公平合理的利益分配是PPP模式在水利工程項目得以實現(xiàn)的非常重要環(huán)節(jié)。

3 水利工程PPP模式的融資風(fēng)險

PPP模式存在的主要風(fēng)險[3]見表1。

表1 PPP模式存在的風(fēng)險及其因素

（1）水利融資的風(fēng)險特征

水利建設(shè)項目融資一般依賴于集團(tuán)貸款或者銀團(tuán)貸款，所牽涉的利益相關(guān)方較多，風(fēng)險也比較明確[4]，首先是項目的全壽命周期長，多則數(shù)十年；其次是特許經(jīng)營期長，產(chǎn)業(yè)壽命較長；再次是資金來源較為單一，利息較高，融資風(fēng)險大等。

（2）水利工程引入PPP融資將面臨的風(fēng)險

①政治風(fēng)險：主要涉及公眾意見、土地使用權(quán)獲取、審批程序冗長延誤、政策變化等風(fēng)險；

②設(shè)計風(fēng)險：水文的推測與判斷、地質(zhì)條件的勘探程度、對環(huán)境的影響判斷都會影響設(shè)計；

③建設(shè)風(fēng)險：水利工程能否保質(zhì)保量地完工對項目及環(huán)境都有很大的影響，對社會資本的綜合能力要求較高；

④運(yùn)營風(fēng)險：社會資本需承擔(dān)在運(yùn)營中成本增加及維護(hù)過程中的風(fēng)險；

⑤市場風(fēng)險：社會資本應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的融資風(fēng)險及通貨膨脹風(fēng)險等。

4 融資的案例

（1）項目概況

本項目是陜西省西咸新區(qū)灃河綜合治理II期（西漢高速-G310國道段）項目，屬于水利基礎(chǔ)建設(shè)項目，具有投資規(guī)模較大、工程復(fù)雜、有長期穩(wěn)定需求等特征?？紤]到政府財政資金情況，提出采用引入社會資本的方式參與建設(shè)，既采用PPP模式。這種模式可以在以下幾個方面得到保障，一是可以解決資金問題，緩解政府壓力，保證水利項目的順利實施建設(shè)；二是將企業(yè)的先進(jìn)經(jīng)驗及技術(shù)引入項目，從而保證其建設(shè)效率和經(jīng)濟(jì)效益；三是在政府部門的監(jiān)督下，可以從質(zhì)量的方面得到強(qiáng)有力保障。項目基本信息情況見表2。

表2 項目基本信息

該項目在整個生命周期內(nèi)的投資融資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)及移交都是由項目公司負(fù)責(zé)，項目建設(shè)成本主要是通過采用經(jīng)營性收入和可行性缺口補(bǔ)助的方式來進(jìn)行彌補(bǔ)。整個項目的總投資估算額大約為9.354 7億元，其中政府方股權(quán)占比為2%，社會資本股權(quán)占比為98%，其中作為管理方的項目公司的資本金應(yīng)不低于投資總額的20%。

（2）項目合作范圍

本項目的工作內(nèi)容為基礎(chǔ)設(shè)施河道治理工程及后期運(yùn)營維護(hù)管理。項目的實施機(jī)構(gòu)為灃東新城土地儲備中心，對社會資本方的選擇以公平、公開、公正、擇優(yōu)為原則，灃東實業(yè)發(fā)展公司與通過法定程序選擇的合作方簽訂《合資經(jīng)營合同》，股權(quán)比例為2∶98，在西咸新區(qū)灃東新城組建項目公司。項目公司以經(jīng)營收入和補(bǔ)助費用來實現(xiàn)成本及利潤的目標(biāo)。

（3）物有所值評價（VFM）

作為評價方法，VFM方法是判斷能否在公共服務(wù)項目實施過程中通過使用PPP模式來替換以往的政府投資運(yùn)營方式，以期實現(xiàn)項目的規(guī)劃目標(biāo)。該方法主要包括2種評價內(nèi)容：一是定性評價，二是定量評價[5]，在使用過程中經(jīng)常將2種方法相結(jié)合，以定性為主定量為輔的組合方式進(jìn)行具體評價。

在評定過程中，應(yīng)全面統(tǒng)籌2種評價結(jié)論，從而做出物有所值評價結(jié)論。經(jīng)過評價分析的項目共有2種結(jié)論：一種是項目通過論證，一種是項目未通過論證。針對沒有通過物有所值評價的項目，需要對方案進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)整，調(diào)整完成后進(jìn)行重新評價，若結(jié)果仍未“未通過”，則該項目不宜采用PPP融資模式；對于通過物有所值評價的項目，即可進(jìn)行后續(xù)的財政能力論證工作。

1）定性評價

共有6項基本評價指標(biāo)[2]，分別是全生命周期整合程度、績效導(dǎo)向與鼓勵創(chuàng)新、風(fēng)險識別與分配、潛在競爭程度、可融資性、政府機(jī)構(gòu)能力指標(biāo)等。項目本級財政部門會同行業(yè)主管部門組織召開了評價專家組會議，共有5位專家參會。參會專家在充分討論后，參照定性評價評分標(biāo)準(zhǔn)，按指標(biāo)逐項打分，并按照指標(biāo)權(quán)重計算加權(quán)平均分，得出評分結(jié)果：本項目物有所值定性評價評分結(jié)果為84.78分，滿足大于60分的標(biāo)準(zhǔn)。

2）定量評價

先進(jìn)行基本假定，即PPP模式和政府傳統(tǒng)模式績效相同，在這個基本前提下對PPP值（政府方的凈成本現(xiàn)值）和PSC值（公共部門比較值）進(jìn)行對比，從而判斷采用PPP模式是否真正地可以實現(xiàn)項目全生命周期成本的降低。

①PPP值測算結(jié)果

PPP值=PPP項目全生命周期內(nèi)股權(quán)投資支出責(zé)任現(xiàn)值+運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任現(xiàn)值＋風(fēng)險承擔(dān)支出責(zé)任現(xiàn)值+配套投入支出責(zé)任現(xiàn)值=132 506.82萬元。

②PSC值測算結(jié)果

PSC值=參照項目的建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)凈成本+競爭性中立調(diào)整值+風(fēng)險承擔(dān)成本=142 137.06萬元。

③定量評價結(jié)論

根據(jù)上述計算可得：PPP值

綜合定性評價與定量評價結(jié)果，本項目通過物有所值評價，確定本項目采用PPP融資模式，現(xiàn)已進(jìn)入執(zhí)行階段。

5 結(jié)語

在水利項目中若要采用PPP模式進(jìn)行項目實施，需綜合考慮多種因素，并且在整個模式的使用過程中要引入競爭機(jī)制。無論是社會資金實力，還是企業(yè)的類似業(yè)績都是保證項目成功的基礎(chǔ)。從總體來說，在水利工程建設(shè)過程中運(yùn)用PPP模式優(yōu)勢明顯，同時可以從制度保障、定價機(jī)制、資金渠道[6]（可嘗試資產(chǎn)證券化）、流程監(jiān)管等方面繼續(xù)研究，確保PPP融資模式在水利行業(yè)的持續(xù)有力發(fā)展。