從“脆弱性”到“韌性”：全球公共衛(wèi)生合作治理的風險與應對

宮倩　劉雪蓮

關鍵詞 全球公共衛(wèi)生合作 脆弱性 韌性治理

〔中圖分類號〕Ｄ５２３；Ｒ１９ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕０４４７－６６２Ｘ（２０２３）０８－０１３２－０９

一、問題的提出

習近平總書記指出，“衛(wèi)生問題是全球性挑戰(zhàn)。推進全球衛(wèi)生事業(yè)，是落實聯(lián)合國二0三0年可持續(xù)發(fā)展議程的重要組成部分”。①在全球化背景下公共衛(wèi)生危機早已跨越生物醫(yī)學領域而逐漸成為全球矚目的核心議題，特別是２０１９年末新冠肺炎病毒的蔓延使得包括公共衛(wèi)生體系成熟的發(fā)達國家在內(nèi)的世界諸多國家和地區(qū)不堪一擊，給全球公共衛(wèi)生安全和國際社會的穩(wěn)定發(fā)展帶來嚴重威脅，導致全球經(jīng)濟衰退，民粹主義、排外情緒等甚囂塵上。這場全球性衛(wèi)生危機不僅直接考驗著全球公共衛(wèi)生合作體系的應對能力和治理效能，而且引發(fā)人們對全球公共衛(wèi)生合作機制體系運行面臨困境的省思。

全球公共衛(wèi)生合作是指國家、政府間組織和非國家行為者使用正式和非正式機構、規(guī)則和程序應對需要跨境集體行動來有效解決的衛(wèi)生挑戰(zhàn)。②關于全球公共衛(wèi)生合作治理的既有研究主要涉及以下幾個方面：（１）關于全球公共衛(wèi)生合作治理理念的研究。有學者基于國家主義的局限性將全球公共衛(wèi)生治理看作一種超越國家主權的治理模式；①有學者分析新冠肺炎疫情帶來的國際挑戰(zhàn)，提出“從概念上重新構想全球衛(wèi)生治理的應對方向”，②倡導基于人類安全理念促進全球衛(wèi)生治理升級；③還有學者提出應著眼于人類命運共同體高遠視角推進全球公共衛(wèi)生合作治理理念的革新。④ （２）關于全球公共衛(wèi)生合作治理主體的研究。大多數(shù)學者認為全球衛(wèi)生治理主體包括國家、國際組織、非國家行為體等，“國家擁有治理權威，一直是全球公共衛(wèi)生治理的主要行為體，……國際組織在構建協(xié)商對話平臺、完善國際機制、推動治理民主化等方面發(fā)揮重要作用”；⑤也有學者指出以世界衛(wèi)生組織為領導核心的全球衛(wèi)生傳統(tǒng)治理結構面臨挑戰(zhàn)，多元行為體的出現(xiàn)將促進衛(wèi)生治理格局多元化。⑥ （３）關于全球公共衛(wèi)生合作失序因由的研究。有學者認為世界政治經(jīng)濟的多元化給全球公共衛(wèi)生合作帶來沖擊，造成衛(wèi)生治理的低效；⑦“國家間政治、國際貿(mào)易、醫(yī)學認知的競爭和偏好，限制了全球衛(wèi)生防疫的表達方式和實踐模式，桎梏了全球衛(wèi)生治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”。⑧ 還有學者分別從各國發(fā)展程度差異導致的資源差距、公共產(chǎn)品工具化⑨和制度重疊⑩等方面探討全球公共衛(wèi)生治理失序的因由。（４）關于全球公共衛(wèi)生合作治理策略的研究。有學者指出“世界需要負責任的政治領導、循證決策以及協(xié)調(diào)一致的全球衛(wèi)生行動，從而維護全球治理體系整體運作”，⑾“既要重新審視現(xiàn)存的國際經(jīng)濟秩序在處理全球外部事件中的制度缺陷，更應改變以往國際經(jīng)濟協(xié)調(diào)的利得觀念，以期實現(xiàn)全球反危機協(xié)調(diào)的共贏”；⑿還有學者提出“應對大流行必須建立在戰(zhàn)略性的衛(wèi)生外交、疫苗外交和科技外交之上，彌合政治分歧，增進國際合作”，⒀特別是衛(wèi)生治理薄弱的發(fā)展中國家“更應在物資開發(fā)、信息共享和科研能力發(fā)展方面進行合作”，⒁注重“社會溝通、風險防范、收益成本、高可靠性組織建設”，⒂提升國際衛(wèi)生合作能力。

學者們的相關研究拓展了全球公共衛(wèi)生合作治理的內(nèi)容，但大多數(shù)研究傾向于從單一視角或從歷史和實踐的經(jīng)驗層面進行闡述，系統(tǒng)性的整合研究尚有不足，更鮮有研究基于現(xiàn)代復合型衛(wèi)生風險背景下對衛(wèi)生合作脆弱性風險的考量和韌性治理角度探討全球公共衛(wèi)生合作的深度、彈性和調(diào)適能力。全球公共衛(wèi)生合作的脆弱性風險情形為韌性治理提供了契機。韌性治理是將特殊時期的應急管理納入常態(tài)化的治理過程，對風險的應對從“被動依賴外界力量”到“主動應對適應”，形成治理的可持續(xù)性。目前全球公共衛(wèi)生合作體系仍存在問題，需要借鑒韌性治理經(jīng)驗來為其如何改善提供參考依據(jù)，強化適應現(xiàn)代風險社會的全球公共衛(wèi)生體系，提升全球公共衛(wèi)生合作水平及其可持續(xù)發(fā)展能力，突破全球公共衛(wèi)生合作困境。

二、韌性治理在全球公共衛(wèi)生合作治理中的適切性

韌性概念自２０世紀７０年代由工程力學領域逐漸被引入到社會科學的相關研究領域之后，逐漸在生態(tài)學、管理學、系統(tǒng)科學等多個學科形成研究的分支和流派。蒂爾曼（Ｔｉｍｍｅｒｍａｎ）從社會韌性視角討論社會對氣候變遷的影響，羅斯（Ｒｏｓｅ）從經(jīng)濟韌性視角測量了災后損失及整體經(jīng)濟情況對災害的反映。① 卡特（Ｃｕｔｔｅｒ）等在前人研究的基礎上進一步將韌性理論引入災害研究領域，正式提出了災害研究范式的轉型，即從脆弱性研究轉變到韌性研究的范式變革。② 雖然不同流派對韌性的解讀各異，但也有共通之處，都強調(diào)韌性是系統(tǒng)受到外界干擾時所反映出的彈性能力，即在吸收外界沖擊和擾動后，能夠快速恢復原有或新狀態(tài)且保持功能結構的能力。國內(nèi)一些學者針對新形勢下災害風險逐漸呈現(xiàn)出的復雜、復合型特征，面對傳統(tǒng)的單一性災害風險應急管理模式的滯后性，提出了韌性治理的理論構想，如朱正威等在研究城市災害風險治理實踐中指出韌性治理是“為了增強自身及其所處的城市和社區(qū)系統(tǒng)對于復合型災害風險沖擊的適應能力，不同公共治理主體基于合作治理與組織學習機制建立的，涵蓋全災種、全過程的新型治理模式”。③

當前全球公共衛(wèi)生合作的脆弱性凸顯韌性治理的現(xiàn)實價值。韌性治理所倡導的價值理念內(nèi)在契合于當前全球公共衛(wèi)生合作的現(xiàn)實需求，為完善和強化全球公共衛(wèi)生合作脆弱性風險防范、構筑公共衛(wèi)生韌性治理體系、抵御復合型災害帶來的消極影響指明新的發(fā)展方向。

首先，韌性治理的倡導價值是全球公共衛(wèi)生合作脆弱性風險防范的理念取向。韌性治理倡導應對復合型災害踐行積極響應的災害應急理念。復合型災害具有復雜性、嚴重性和跨域性的特征，不僅導致對自然環(huán)境、社會安全以及個體生命的危害，而且還直接影響經(jīng)濟社會各領域的正常運行以及跨地域的外溢。積極響應的理念取向強調(diào)治理系統(tǒng)面對復雜致因的災害風險，不能著眼于某個單一領域的特定風險，局限于某些特定應急管理環(huán)節(jié)和范圍，被動性地調(diào)控和處置，而是要解決傳統(tǒng)災害風險和應急管理模式以災后救助為主、災前的風險規(guī)避舉措不足、注重以政府主導為原則而忽視社會層面防治災害的力量發(fā)揮等問題，以建立積極感知、主動應變的調(diào)處方式和響應機制，增強危機適應和處置的能力和水平，致力于保障社會公眾的生命健康、安全、幸福生活。同樣，全球公共衛(wèi)生合作要始終體現(xiàn)以人為本的價值訴求，追求實現(xiàn)國際社會成員的公共衛(wèi)生安全利益，維護國際社會秩序的穩(wěn)定。

其次，韌性治理的多元主體協(xié)同合作是全球公共衛(wèi)生合作脆弱性風險防范的力量支撐。韌性治理是多元治理主體參與的全過程災害治理。復合型災害風險導致的風險疊加、災害后果的嚴重性、跨域外溢等，客觀上決定了韌性治理的多元主體參與，涵蓋不同災害風險領域，并且貫穿于災害治理的全過程和各階段。通過充分整合各種資源和渠道，實現(xiàn)包容性的合力聚合效應，成為全球公共衛(wèi)生良性治理的支撐要素，兩者的契合使得韌性治理能夠彌補當前全球公共衛(wèi)生合作的不足并拓寬其優(yōu)化路徑。

最后，韌性治理的整體應對機制設計是全球公共衛(wèi)生合作脆弱性風險防范的核心。一方面，韌性治理的目標是治理主體及其所在的治理系統(tǒng)面對復合型災害風險的適應能力，即在風險過后治理主體的主動適應與自我調(diào)適能力，并且治理系統(tǒng)可以快速恢復并維持其基本結構與功能的能力。另一方面，韌性治理的核心動力是組織學習機制。它是引導治理主體對災害前后治理實踐過程中失敗、危機、災害經(jīng)驗積累的總結、相關制度的不斷完善等，在學習基礎上自我調(diào)節(jié)，有利于提升治理主體的風險意識和快速適應環(huán)境的能力，朝著互助、合作和社會可持續(xù)性的方向發(fā)展，共同降低風險和影響。

三、全球公共衛(wèi)生合作治理的脆弱性風險呈現(xiàn)

全球化危機的出路在于首先需要一個全球安全議程，“各國政府、國際機構必須承諾法律的約束力和多邊機制的發(fā)展，繼續(xù)努力建立全球政治立法的新形式，必須正視道德與公平問題，不能只依賴市場規(guī)律解決全球分化”。① 盡管目前的全球公共衛(wèi)生合作治理取得了成效，但受到治理共識、治理主體、治理體系以及治理舉措的非平衡表現(xiàn)，其脆弱性風險易引發(fā)，制約著該領域治理的良性發(fā)展，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

１．治理共識的“離心性”：價值認同失和

在推進全球公共衛(wèi)生合作治理進程中，因不同國家行為體之間的價值理念差異而難以達成治理共識，使得這種國際合作機制無法持續(xù)有效發(fā)揮作用。一方面，由西方國家主導的國際秩序霸權治理使全球公共衛(wèi)生合作缺乏共同治理的思維取向，只注重自身獲得的利益，特別是單邊主義理念、本國優(yōu)先論等，忽視了包括不同實力的發(fā)展中國家特別是貧窮地區(qū)公共衛(wèi)生問題引發(fā)的安全威脅以及與發(fā)展中國家和其他治理主體合作帶來的共同利益，給各國共同應對全球公共衛(wèi)生危機帶來嚴峻挑戰(zhàn)，破壞了正常的全球公共衛(wèi)生安全治理秩序，致使合作治理陷入困境。另一方面，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，各國為了提高本國經(jīng)濟發(fā)展水平而對公共衛(wèi)生事業(yè)建設投入不足，對于“改善國內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生條件，提高針對慢性病的基礎醫(yī)療水平，國內(nèi)出現(xiàn)傳染疾病時能夠有效防控”等，②寄希望于國際社會的援助，被動地應對國內(nèi)公共衛(wèi)生危機，欠缺積極參與全球公共衛(wèi)生合作治理資源和能力。

２．治理主體的“分散性”：主體權責失配

參與全球公共衛(wèi)生合作的主體較多，既包括國際組織，也包括國家、非政府組織等，但各個主體權責不明、協(xié)調(diào)不暢導致整體治理效率低下，體現(xiàn)在：一是國際組織領導力有待提升。世界衛(wèi)生組織是全球公共衛(wèi)生合作的主要組織，負責協(xié)調(diào)各國之間的衛(wèi)生合作，制定全球公共衛(wèi)生法律、政策等，尤其是在“各國疫情信息通報制度的形成、傳染病全球監(jiān)測系統(tǒng)的建立與全球旅游警告的發(fā)布牢固樹立了世界衛(wèi)生組織在全球衛(wèi)生危機中的權威地位”。③ 然而其內(nèi)部管理松散，危機應對反應遲緩，面臨著信任危機。同時，各國的自愿捐贈是世界衛(wèi)生組織經(jīng)費的主要來源，這就往往使其自身的決策受制于核心捐贈國的影響，弱化了自主決策能力，制約其引領角色發(fā)揮應有的效能。二是西方發(fā)達國家在全球公共衛(wèi)生合作中占據(jù)主導，優(yōu)先考慮自身國家利益，而非首要考慮如何共同合作以及援助經(jīng)驗尚淺的發(fā)展中國家提升全球公共衛(wèi)生應急能力，使得發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間往往容易在全球公共衛(wèi)生議程設置的優(yōu)先事項方面產(chǎn)生分歧，加之部分西方國家將全球公共衛(wèi)生危機“政治化”，必然導致有效合作受阻，協(xié)調(diào)失靈。三是非政府組織在全球公共衛(wèi)生合作中諸如資金支持、制定全球公共衛(wèi)生計劃等方面發(fā)揮著不可忽視的作用，如比爾及梅琳達·蓋茨基金會、無國界醫(yī)生、美國家庭衛(wèi)生國際組織、國際艾滋病疫苗行動組織等。但由于全球公共衛(wèi)生狀況的復雜性，相比國家而言，非政府組織的參與治理能力有限，加之對于公共衛(wèi)生合作項目的扶持必須要與其制定的目標保持一致，使衛(wèi)生合作增加了一定難度，無法全面覆蓋，大大降低了全球公共衛(wèi)生合作效能。

３．治理體系的“粗放性”：治理機制失調(diào)

全球公共衛(wèi)生治理旨在“通過一定的治理機制來協(xié)調(diào)和促進國際社會的衛(wèi)生合作，最終增進與人的安全和健康有關的國際公益”。① 現(xiàn)有的全球公共衛(wèi)生合作機制的相關規(guī)章制度僅具有“軟法”性質，多為決議、建議、指南等，造成國家容易規(guī)避責任和義務，對待全球公共衛(wèi)生危機的態(tài)度和行為嚴疏各異。一是世界衛(wèi)生組織制定的評估突發(fā)衛(wèi)生事件的衡量標準和依據(jù)并不明晰，導致成員國履行相關責任和義務的成本較高，甚至部分國家無視全球公共衛(wèi)生合作規(guī)范，從而貫徹執(zhí)行力度不足，加劇了全球公共衛(wèi)生合作治理難度。二是公私合作機制在一定程度上雖能克服市場失靈，但也存在局限性。“公私合作機制過分關注藥品、疫苗的研發(fā)，但忽視了大部分貧窮的發(fā)展中國家面臨的衛(wèi)生系統(tǒng)脆弱、藥品和疫苗的保存和傳遞能力有限的事實。”②三是在援助項目中也會產(chǎn)生諸如向發(fā)展中國家提出附加條件的問題，給受援國帶來負擔，項目運作資金無法得到長期保障。

４．治理舉措的“被動性”：公共產(chǎn)品供需失衡

“制度的有效性，即某項制度能夠提供充分、及時、高質量的公共服務?！雹劬腿蚬残l(wèi)生合作而言，其關鍵是能否以及如何在公共衛(wèi)生領域提供更多公共產(chǎn)品。公共衛(wèi)生產(chǎn)品主要包括涉及公共衛(wèi)生治理的醫(yī)療設施、資金和人力資源等。目前全球公共衛(wèi)生治理體系結構呈現(xiàn)出“中心—外圍”的等級性特點，相應的公共產(chǎn)品也形成供需失衡的局面，導致在合作過程中形成依附關系和不平等地位。“實力最強大的單元為其他單元和它自己設定了行動的舞臺，主要行為體的行為對所有國家或公司命運影響要遠大于次要行為體的影響。”④全球公共衛(wèi)生事業(yè)建設的資金來源主要是發(fā)達國家的財政預算，然而發(fā)達國家投入全球公共衛(wèi)生事業(yè)建設的資金總量嚴重不足，占本國國民生產(chǎn)總值的比例較低。作為提供全球公共衛(wèi)生建設資金支持額度占總量半數(shù)以上的美國，近年來，其對全球公共產(chǎn)品的支持力度大幅度降低，這無疑會使那些醫(yī)療水平落后、尚未具備獨立應對公共衛(wèi)生危機能力的不發(fā)達國家雪上加霜。⑤“權力政治”的治理邏輯削弱了各國參與全球公共衛(wèi)生體系建設的持續(xù)性合作意愿及其行動力。因此，習近平總書記強調(diào)，“要推動變革全球治理體制中不公正不合理的安排，……推進全球治理規(guī)則民主化、法治化，努力使全球治理體制更加平衡地反映大多數(shù)國家意愿和利益”，⑥才能在現(xiàn)代風險社會中獲得普遍安全。

總體而言，全球公共衛(wèi)生合作出現(xiàn)上述風險的實質原因主要在于：一是經(jīng)濟基礎不同帶來的技術失衡以及政治制度的差異，導致全球公共衛(wèi)生合作的不同參與主體利益訴求異樣，容易產(chǎn)生合作沖突，阻礙治理進程。二是資本邏輯運作制約全球公共衛(wèi)生合作的良性發(fā)展。醫(yī)學技術領域的研發(fā)投入與產(chǎn)出效益遠遠高于其他產(chǎn)業(yè)，對于成本與收益的追逐以及生物技術異化，不僅忽略了公眾的真正需求，割裂了人類與生態(tài)的和諧關系，而且使得全球公共衛(wèi)生問題尚未獲得有效解決。三是權力政治強調(diào)國家利益至上，致使全球公共衛(wèi)生合作深受單邊主義、保護主義的消極影響，無法擺脫以西方為主導的治理機制路徑。

四、推動全球公共衛(wèi)生合作韌性治理的中國路徑

全球公共衛(wèi)生合作的問題，凸顯了其自身的不完善以及治理能力的薄弱，也導致其陷入治理困境。如何降低全球公共衛(wèi)生合作體系的脆弱性是韌性治理構建路徑的基本目標，即實現(xiàn)全球公共衛(wèi)生合作從低水平風險應對能力和有限的恢復能力向全過程全域化、戰(zhàn)略動態(tài)性以及自調(diào)適的轉變。

１．理念的“向心性”：融貫共商、共建、共享治理理念

韌性治理注重將災害風險視為系統(tǒng)常態(tài)，需接受與災害風險共存的客觀形勢。探索韌性治理的積極響應取向，在于“為社會公眾提供保障生命健康、安全、幸福生活的目標取向，其核心關注乃是以人的自由發(fā)展為本”。① 衛(wèi)生健康議程除了要關注專業(yè)問題之外，還要體現(xiàn)出一定的價值關懷。全球公共衛(wèi)生合作需要克服風險響應的被動性和滯后性，樹立聯(lián)動響應的價值理念。共商、共建、共享的全球治理觀是維護全球公共衛(wèi)生安全利益訴求的良好基礎，從根本上回答了全球治理的本質問題，即“誰是參與者”“誰是受益者”，其核心要義是塑造民主、公正、普惠的國際秩序，主要思想內(nèi)容包括：

一是從全球治理主體方面而言，共商、共建、共享的全球治理觀倡導多元主體，并且平等參與、民主協(xié)商。包括國家、國際組織、非政府組織、公民等在內(nèi)的多元主體在參與全球治理過程中不僅都享有平等的地位和權利，而且還以平等協(xié)商的方式來解決全球治理問題，通過相互尊重與對話合作，推動全球治理關系的可持續(xù)發(fā)展。二是全球治理體系的調(diào)整和變革的方向要具有代表性、包容性、開放性、公正性：代表性是指要改善一直以來發(fā)達國家在全球治理中的主導地位，增強廣大發(fā)展中國家的地位，通過責任共擔、利益平衡來提升全球治理的有效性、合法性，由此共同享有治理成果；包容性是指在全球治理進程中，各國之間具有平等的政治權利、話語權力和發(fā)展權利，從而塑造全球性價值的政治共識；開放性是指全球治理不以制度化水平作為衡量標準，“不應機械地預設固定成員、路徑和具體目標，而是應該以問題為導向，以有效應對跨國威脅、促進合作與共同發(fā)展為宗旨，同意合作議程并且愿意承擔責任的國家都可以加入進來”；②公正性是指全球治理規(guī)則要體現(xiàn)公平公正。既有的全球治理機制，盡管調(diào)整國家間行為的規(guī)則，“不同程度地依賴于意見一致，但主要還是依據(jù)國際體系中居支配地位的集團或國家的權力和利益”。③ 公平公正的全球治理規(guī)則體現(xiàn)其考量國際社會的整體利益和成員的共同利益，有利于國際合作的信息對稱，實現(xiàn)合作主體的收益大于成本，促進國際秩序的良好發(fā)展。

２．主體的“聚合性”：筑牢衛(wèi)生治理多元主體合作

韌性治理倡導的多元主體協(xié)同參與和合作通過有效整合各種治理資源，搭建主體協(xié)作的平臺機制，可以更好地在不同災害風險領域以及治理的各階段和全過程，實現(xiàn)全周期風險防范和全過程風險治理的公共參與和多元協(xié)同。全球公共衛(wèi)生風險具有風險疊加、災害后果的嚴重性和跨域外溢等顯著特征，這就要求在治理主體上必須克服主體分散、協(xié)同不足的問題，僅依靠國際社會中的少數(shù)成員不足以構建真正意義上的權威、高效的全球公共衛(wèi)生合作體系乃至人類衛(wèi)生健康共同體。多元主體的共同參與包括國家、國際組織、非政府組織、公民等在參與全球公共衛(wèi)生合作過程中通過不同的運作手段和目標策略來充分整合資源，為采取有效衛(wèi)生治理策略的科學性、可行性以及各方深入合作提供了保障，為全球公共衛(wèi)生合作提供基本的組織依托和力量支撐，提升公共衛(wèi)生脆弱性風險的主體韌性。

一是要堅持維護以世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國為核心的全球公共衛(wèi)生合作體系，繼續(xù)加強與世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國在全球公共衛(wèi)生領域的協(xié)調(diào)互動，始終遵守相關國際條例。在全球公共衛(wèi)生合作轉型和發(fā)展過程中，逐漸融入中國參與全球公共衛(wèi)生合作理念，并共同加強對非傳染性疾病的關注與合作，促進本國和全球人類的健康發(fā)展。二是積極借鑒發(fā)達國家在對外衛(wèi)生援助方面的有益經(jīng)驗，并基于受援國的發(fā)展水平、公共衛(wèi)生合作需求、公共衛(wèi)生制度現(xiàn)狀等條件因素進行相應地援助行動?！爸饕l(fā)達國家的高等院校和知名智庫，早已將全球公共衛(wèi)生建設成為一個綜合性、跨學科的教學與研究領域，其豐富的知識積累不僅服務于政府決策，還為本國企業(yè)和民間社會組織的全球公共衛(wèi)生行動夯實基礎?！雹偃菓摷訌娡渌噙厵C構、私人部門等非國家行為體的合作，因為它們不僅有著先進的管理經(jīng)驗、豐富的資源以及廣泛參與全球公共衛(wèi)生合作的實踐經(jīng)驗等，可以增強中國對外衛(wèi)生援助的廣度與深度，而且它們會有助于國際社會對全球公共衛(wèi)生問題塑造全球公民意識和全球共同體文化。如比爾及梅琳達·蓋茨基金會“長期致力于促進全球減貧、衛(wèi)生、發(fā)展及公益慈善事業(yè)”，習近平總書記強調(diào)，“中方愿同世界各國開展廣泛科技創(chuàng)新合作，積極參與并推動應對氣候變化、抗擊疫情、公共衛(wèi)生等全球性挑戰(zhàn)。中方愿同比爾及梅琳達·蓋茨基金會繼續(xù)加強相關領域合作，并向其他發(fā)展中國家提供力所能及的支持和幫助”。②

３．模式的“能動性”：健全雙循環(huán)機制

韌性治理將制度優(yōu)勢轉化為治理效能，不斷提升國家應對公共衛(wèi)生風險的治理能力。制度性話語權是中國參與全球治理變革、構建治理新秩序的重要路徑，從而展現(xiàn)發(fā)展中大國的形象，提升國際影響力。一國的衛(wèi)生政策、頂層設計機制等影響著國家參與全球公共衛(wèi)生合作的對外政策和方式，在治理體系上“將國內(nèi)治理資源與國際制度的治理資源結合起來，消弭治理赤字”，③需要以不斷完善國內(nèi)公共衛(wèi)生治理為基礎，通過協(xié)調(diào)相關各方的關系，推動內(nèi)部整合，增強全球公共衛(wèi)生合作參與能力。

盡管中國在參與全球公共衛(wèi)生合作過程中有著一定的經(jīng)驗基礎，但其合作能力還有較大的提升空間。因此，健全國民健康與對外援助的雙循環(huán)公共衛(wèi)生機制能夠更好地服務于全球公共衛(wèi)生合作。一是中國不僅要將公共衛(wèi)生納入國家安全體系，而且還要將其提升到國家戰(zhàn)略高度，明確國家風險的優(yōu)先事項，將其與本國的外交政策、國際援助以及國民健康形成相互支撐。完善國內(nèi)現(xiàn)行的公共衛(wèi)生管理與應急體系，包括公共衛(wèi)生危機前風險防控與化解、危機時的應急反應以及危機后的重建與組織學習；規(guī)范我國對外衛(wèi)生援助機制，改善對外衛(wèi)生援助以政府為主導的方式，積極鼓勵并支持國內(nèi)非政府組織、企業(yè)等相關社會力量參與對外衛(wèi)生援助行動；明確對外衛(wèi)生援助相關政府部門的職責，避免多頭部門決策、管理的重疊，保證部門之間在相關政策、行動方面的協(xié)調(diào)一致，并建立相關獨立、透明地援助政策與項目的監(jiān)督和評估體系；加大對外衛(wèi)生援助的資金總量。二是提高衛(wèi)生科技水平，規(guī)范技術管理。構建全球公共衛(wèi)生合作體系的代表性是要改善一直以來發(fā)達國家在全球公共衛(wèi)生合作中的主導地位，增強廣大發(fā)展中國家的地位，通過責任共擔、利益平衡來提升全球治理的有效性、合法性，由此共同享有治理成果。改善發(fā)達國家在全球公共衛(wèi)生合作中的主導局面，應該做到“打鐵還需自身硬”，從而解決全球公共衛(wèi)生產(chǎn)品供不應求的問題。要加強相關領域的科技水平，建立衛(wèi)生、國防、中科院、高校以及企業(yè)等各系統(tǒng)之間的科研資源合作共享機制，實現(xiàn)科研成果的協(xié)同轉化，縮小與國際先進水平的差距，提升國際核心競爭力。通過提升科技水平，振興傳統(tǒng)中醫(yī)藥學，提高其標準、工藝、質量控制等，積極發(fā)揮中醫(yī)藥在防治人類健康和突發(fā)公共衛(wèi)生問題等方面的獨特功效。同時，健全公共衛(wèi)生技術倫理審查和風險評估機制，完善相關法律法規(guī)以明確相關主體責任。

４．體系的“均衡性”：提升國家治理能力

韌性治理推進的深度與力度由國家治理能力所決定，“一個國家的軟實力不只是文化的影響力，其參與國際組織的能力、塑造其他國家的期望也是獲得軟實力的關鍵所在”。① “供給制度性公共產(chǎn)品的能力內(nèi)含于國家治理能力體系之中”，②提升國家治理能力能夠更好地發(fā)揮中國在全球公共衛(wèi)生合作領域的積極作用。

一方面，從國內(nèi)角度來看，國家治理能力的提升是有效參與全球公共衛(wèi)生合作的基礎。要將國內(nèi)公共衛(wèi)生治理與全球公共衛(wèi)生治理相對接，形成良性互動。理順國家與市場、社會之間的關系，建立健全權責明晰、運轉有序的公共衛(wèi)生體制機制，激發(fā)市場活力，提高社會參與，實現(xiàn)國家公共衛(wèi)生應急管理體系現(xiàn)代化所要呈現(xiàn)的多元主體協(xié)同的良好局面；推動國內(nèi)法治化進程，充分發(fā)揮公共衛(wèi)生國內(nèi)法在國家公共衛(wèi)生風險與應急管理進程中的能動性作用，為促進國內(nèi)法與國際法的銜接互動，更好地參與全球公共衛(wèi)生合作奠定良好基礎。另一方面，從國際角度來看，中國提升全球治理能力應從以下幾個方面著手：首先，國際議程中不同議題的優(yōu)先順序關系到國家的特定治理偏好是否能夠順利轉化成全球治理政策，體現(xiàn)了國家利益到國際利益的轉變過程。提升在全球治理中的設置議題所具有的建設力和影響力，要繼續(xù)提出有利于全球治理創(chuàng)新、切實可行的治理解決方案，使中國方案能夠獲得國際社會的廣泛認同；加強構建中國國際話語體系建設，通過理論創(chuàng)新提升中國國際話語的感召力、公信力；提升中國媒體的國際影響力，拓寬中國在全球治理領域話語理念傳播的渠道；增進與其他國家政府、非政府組織以及國際社會力量在治理方面的官方或非官方聯(lián)系，為中國獲得國際社會支持、提升全球治理議程設置能力提供良好的外部條件。其次，提升參與全球治理的制度創(chuàng)設能力。在與國際社會成員共享國際規(guī)則制定權時，其倡導的或參與制定全球治理合作的相關規(guī)則、制度框架不僅要反映國際社會成員的多數(shù)利益訴求，而且還要有效解決全球治理合作面臨的共同難題。最后，在全球治理進程中，針對不同領域的問題，治理行為主體的利益、認知的差異導致博弈，如何凝聚共識是全球治理順利推進的關鍵。在推進全球治理合作進程中，進一步掌握話語權的關鍵環(huán)節(jié)便是能夠動員、爭取足夠多的政治支持。政治動員能力的前提和保障是中國與其他國家在全球治理合作中的共享偏好?！巴ㄟ^塑造他人的偏好才能夠影響其行為，而不是在事態(tài)變得嚴重時，才依賴胡蘿卜和大棒去改變其行為”，③減少文化理念差異，形成全球生命安全共識，共同應對全球公共衛(wèi)生危機。同時，也需要繼續(xù)加強中國的國際形象影響力，提升中國的國際傳播力。

總體而言，應對全球公共衛(wèi)生合作治理的脆弱性風險，需要突破自身局限來改變“弱勢”境況。作為全球公共衛(wèi)生合作路徑選擇的韌性治理，是一種全面、主動積極、反應快速以及協(xié)調(diào)充分的風險治理回應策略，它能夠形成“抗逆力”，從而克服治理共識的“離心性”、治理主體的“分散性”、治理體系的“精放性”以及治理舉措的“被動性”等瓶頸，實現(xiàn)全球公共衛(wèi)生合作治理的良性發(fā)展，即治理理念的“向心性”、治理主體的“聚合性”、治理機制的“能動性”以及治理體系的“均衡性”（見圖１）。

五、結論

可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需求把人的安全置于核心地位，全球衛(wèi)生安全的宗旨是捍衛(wèi)人類的生命健康。當前衛(wèi)生議題是全球發(fā)展一直以來較為關注的重要領域，特別是在新冠肺炎疫情發(fā)生之后，加強全球公共衛(wèi)生系統(tǒng)建設勢在必行。迄今為止，盡管全球公共衛(wèi)生合作取得了一定成效，但是依然面臨諸多風險挑戰(zhàn)，這些風險挑戰(zhàn)不僅來源于價值觀，而且存在于相關機制、公共產(chǎn)品和治理主體等方面。擺脫西方中心治理的羈絆，彌補傳統(tǒng)治理碎片化的短板，增強全球公共衛(wèi)生合作治理的韌性，是有效應對全球公共衛(wèi)生合作治理風險的內(nèi)在要求。韌性治理理論的興起與發(fā)展是對全球公共衛(wèi)生合作治理適應“與全球風險共存”的積極回應。韌性治理除了注重對單一風險的防范化解之外，還強調(diào)對于風險環(huán)境的適應，共同消解風險性、脆弱性，成為全球公共衛(wèi)生合作應對復合型公共衛(wèi)生安全風險的理論和現(xiàn)實選擇，為解決該合作治理困境提供了新的方向和路徑。對于全球公共衛(wèi)生合作而言，其韌性治理路徑就是在常態(tài)和非常態(tài)下應對挑戰(zhàn)，使合作體系能夠承受風險沖擊，維持全球公共衛(wèi)生合作功能持續(xù)、效能的發(fā)揮，進一步推進全球衛(wèi)生治理體系的轉型。隨著中國在全球經(jīng)濟、政治等領域的重要作用的提升以及和世界相互依存度的加深，已然成為影響包括公共衛(wèi)生合作在內(nèi)的全球治理的重要變量。由此，建設具有理念“向心性”、主體“聚合性”、機制“能動性”和體系“均衡性”的全球公共衛(wèi)生合作韌性體系，不僅是構建有應變能力、適應能力、可持續(xù)發(fā)展的全球公共衛(wèi)生系統(tǒng)的過程，也是中國推進全球公共衛(wèi)生合作治理效能提升的過程。

作者單位：宮倩，長春師范大學政法學院；劉雪蓮，吉林大學行政學院

責任編輯：秦開鳳