農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意義與推進策略

牟學剛，馬曉艷

（赤峰市松山區(qū)水利局，內(nèi)蒙古 赤峰 024005）

0 ?引言

近幾年，國家按照“先機制，后建設”的方針，制定并健全了配套的水價補助、用戶節(jié)約用水的獎懲機制等一套制度，推動了農(nóng)業(yè)用水從粗放、浪費型到集約高效型轉(zhuǎn)變。我國水資源的安全得到了切實的保護。在新的歷史階段，深入研究我國農(nóng)業(yè)水價一體化的發(fā)展戰(zhàn)略，是推動我國水資源可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展的重大舉措。

1 ?農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意義

1.1 ?確保農(nóng)業(yè)灌溉的正常運轉(zhuǎn)

目前，“重建輕管”是目前農(nóng)業(yè)建設中普遍出現(xiàn)的“有人建、沒人管、沒錢管”的問題。根據(jù)調(diào)查，目前國內(nèi)小型農(nóng)田水利建設項目中，50%以上的小型灌溉設施未完善，大型灌溉泵房的設備完成度低于60%，目前小規(guī)模灌溉泵房的設備狀況不容樂觀。長期以來，我國的農(nóng)田水利建設項目建設資金投入不足，而實際投入使用的資金又不足70%，且不能保障建設單位的運營管護經(jīng)費，造成難以落實農(nóng)田水利工程設施管護主體和履行管護責任[1]。農(nóng)業(yè)水價一體化的實施，就是針對目前存在的“無人管、無錢管”的問題。通過明晰農(nóng)田水利設施的管理方式，落實管理主體和資金籌集，使其“有人管、有錢管、管得好”，從而確保農(nóng)田水利工程設施長效良性運轉(zhuǎn)。

1.2 ?推動農(nóng)業(yè)節(jié)約用水和減少污染

目前，全國耕地的有效灌溉面積已由1949年的2.4百萬hm2增至目前的10.37億hm2，位居全球第一。根據(jù)有關資料，截至2020年底，我國的節(jié)水灌溉已達5.67億hm2，其中，管灌、噴灌、微灌等高效節(jié)水灌溉已達3.5億hm2。盡管我國的節(jié)水灌溉取得了很好的效果，但與我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設仍存在著很大的距離，尤其是在我國的缺水地區(qū)，農(nóng)民的節(jié)水意識不強，致使大量的農(nóng)田土地仍在進行大水漫灌。另外，目前我國的農(nóng)作物存在施肥過量、施藥過量等問題，施用化肥的平均施用面積約為506.11kg/hm2，比美國高3.69倍，英國高2.05倍；殺蟲劑施用量為10.3kg/hm2，比美國高4.68倍，英國高3.43倍，肥料和殺蟲劑的使用都遠遠超過了國際先進水平?；屎娃r(nóng)藥是農(nóng)業(yè)非點源污染的主要污染源，化肥使用過多，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中60%～70%會進入河流、水庫、湖泊，對土壤造成污染，而常規(guī)的大水漫灌更容易造成農(nóng)業(yè)非點源污染[2]。農(nóng)業(yè)水費一體化改造能解決農(nóng)業(yè)灌溉效率低下、農(nóng)業(yè)非點源污染的難題，改變了以往農(nóng)業(yè)灌溉模式下的“大水漫灌”模式，改變了以往農(nóng)業(yè)灌溉模式下的“大水漫灌”，進而將農(nóng)業(yè)從“用水大戶”變成了“節(jié)水大戶”，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的高效節(jié)水，徹底改變了以往的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，從“澆田地”到“澆農(nóng)作物”，進而推動了農(nóng)業(yè)的節(jié)能化和節(jié)能降耗，確保了我國的水資源和環(huán)境的穩(wěn)定。

1.3 ?推進農(nóng)牧業(yè)的供應體制變革

通過制度的變革和創(chuàng)新來達到“三優(yōu)化”（產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系）、“三提高”（提高耕地產(chǎn)量、提高資源利用率、提高勞動生產(chǎn)率），進而扭轉(zhuǎn)資源的耗能狀態(tài)，使我國的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)境朝著綠色、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展方向邁進。中共中央和國務院在2017年12月印發(fā)的《關于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結構性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》[3]?！兑庖姟诽岢?，要推動農(nóng)產(chǎn)品的結構調(diào)整，要實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)結構的調(diào)整，同時要加快農(nóng)業(yè)質(zhì)量和效益的提升。要堅持以綠色為導向，繼續(xù)提升我國的可持續(xù)發(fā)展，包括加強農(nóng)業(yè)的節(jié)水型、建立健全的農(nóng)業(yè)節(jié)能型社會保障制度。要進一步加強農(nóng)民的主體地位，盡快建立健全農(nóng)業(yè)水價的價格體系，是全面推進農(nóng)村供水體制改革的重大舉措。農(nóng)業(yè)水費一體化的工作還包括農(nóng)業(yè)種植結構的調(diào)整、推廣和實施先進的節(jié)水技術等方面，并利用水費作為手段，促進農(nóng)業(yè)用水的節(jié)儉。所以，搞好農(nóng)村水利體制的改革，不僅要推動農(nóng)村的發(fā)展，而且要在農(nóng)村持續(xù)發(fā)展中保持新的活力，而且要把農(nóng)村的發(fā)展推向新的高度。

1.4 ?確保全國糧食安全

糧食安全是“國之大者”，黨中央和國務院十分關心。習近平總書記強調(diào)，中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中，我們的飯碗應該主要裝中國糧。強調(diào)落實“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略,以確保我國糧食安全。水利是農(nóng)業(yè)的基礎，水利是農(nóng)業(yè)的生命線，水利是農(nóng)業(yè)發(fā)展的主渠道[4]。水利是指通過數(shù)字技術、種子技術、農(nóng)田改造技術、節(jié)水灌溉技術等現(xiàn)代化的科學手段來改善農(nóng)田的產(chǎn)出率、資源的有效利用和勞動生產(chǎn)率。農(nóng)業(yè)水費一體化改革的重點是建立健全農(nóng)村水利設施的長效、良性運作。切實打牢保障國家糧食安全的水利基礎。與此同時，農(nóng)業(yè)節(jié)水一體化的實施，使農(nóng)藝節(jié)水、設施節(jié)水、管理節(jié)水等節(jié)水手段得以持續(xù)地改善，以減少用水量、增加產(chǎn)量，確保了供水和糧食的穩(wěn)定。

2 ?農(nóng)業(yè)水價綜合改革推進策略

2.1 ?建立健全、切實可行的農(nóng)業(yè)用水價格體系

建立和完善我國農(nóng)用水費的基本原則，主要有三個方面：第一，制訂并出臺省、市、縣的農(nóng)業(yè)用水價格政策，其中還應包括超額用水量遞增的制度和措施；二是要對改造區(qū)域的運營、維修和全部費用進行合理的計量，實行費用監(jiān)督；三是要制訂地區(qū)農(nóng)業(yè)用水價格的規(guī)劃。

“定價”是此次改革的焦點，要把“誰來定”，“怎么定”，“定多少”等問題都擺在突出位置。首先，“誰來定”，也就是價格的問題，主要有政府定價、協(xié)商定價和指導定價，而對于大中小灌溉的骨干項目，政府定價的基本思路是政府定價；對下游渠系、小型灌區(qū)和由民間資金出資建設的灌區(qū)和水利設施，要采取議價機制；如果是由國家和社會多方合資建設，或具有社會公益性質(zhì)，或具有援助或扶貧性質(zhì)的水利項目，或有其他情況不適合談判的，可以采用由政府指導的方式確定或限制最高的價格。

其次是“分類水價”與“分檔水價”的“怎么定”。一是區(qū)分糧食作物、經(jīng)濟作物和畜牧業(yè)用水的不同類別，并對最終用水的價格進行分級；二是根據(jù)不同水源的不同類別，如地表水、地下水、再生水、客水等，確定不同類別的水價，以體現(xiàn)其發(fā)展、使用費用及費用（稅費）；三是根據(jù)地區(qū)差異或水資源短缺情況，確定不同地區(qū)的水資源價格?？傮w而言，附加值較高的經(jīng)濟作物、設施農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)的價格較普通經(jīng)濟作物要高，而糧食價格則相對較低；地下水位比地表水位要高；在水資源短缺的地方，水費比其他地方要高。在實施“分類水價”的同時，也要實施“分檔水價”，實施農(nóng)用水的限額，逐步實施按比例遞增的方式，建立兩部分水費，對供水或用水受季節(jié)變動的影響較大的區(qū)域，可以實施豐枯期水費[5]。一般而言，對分級水費的制訂沒有嚴格的規(guī)定，而分級水費則應逐步實行。

再次就是“成本水價”與“執(zhí)行水價”“定多少”。供水定價要考慮水資源的成本、水資源的稀缺程度和使用者的承受力等因素，確定供水的定價，并在一定程度上保證其正常運營和維修費用?？傮w而言，糧食生產(chǎn)必須滿足運營和維修費用的要求，經(jīng)濟作物的供水費用要滿足全部費用標準，高附加值經(jīng)濟作物和設施農(nóng)業(yè)供水的水價要高或有利潤。在水費計算和制定完成后，“執(zhí)行水價”的最后決定也是至關重要的，也就是要及時進行水費的調(diào)節(jié)，要掌握好水費的增加幅度和速度，可以逐步將農(nóng)用水費進一步提升到包括運營和維修費用，有能力的地方則要把水費降到全額。

在實施過程中要注意因人而異，要堅持“集中連片”的方針，在水源、供水工程等方面，在基本相同的條件下，對鄰近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊實施價格一致，避免激化沖突；在一個較少的區(qū)域，由于“插花地”中的農(nóng)作物品種的差異，也不要強加于同一個區(qū)域的農(nóng)作物的水費等級或?qū)嵭胁煌M；針對有防洪要求的沿湖低洼地區(qū)，實行供水價格要綜合考量[6]?！俺杀舅畠r”的制定要做到科學化、合理化，真正體現(xiàn)出灌區(qū)實際的水費；“執(zhí)行水價”的確定要符合水情民情，有一定的可操作性。

從宏觀上講，要根據(jù)物價的管理職能，實行分類經(jīng)營，要體現(xiàn)水資源的緊缺和農(nóng)戶的承受力，要充分利用市場的資源分配和政府的職能。用句話來說，就是水費問題，應該由國家來解決，應該放開的地方要放，誰用水誰出錢，用水多交費多，總體上不會給農(nóng)戶帶來太大的壓力。

2.2 ?建立健全我國農(nóng)用水價格的科學化體系

要根據(jù)有關標準和要求，對農(nóng)村用水進行計量。在農(nóng)村用水費用計算完畢后，根據(jù)水資源稀缺程度、農(nóng)民接受能力等因素，在不提高農(nóng)民承受能力的基礎上，通過政府的價格和費用監(jiān)督，科學確定實施水價，并逐漸實行水費計收。在實施水費計收時，要對水費進行適當?shù)恼{(diào)節(jié)，逐步實現(xiàn)農(nóng)田水利建設的正常運轉(zhuǎn)。重點項目的水價通常是政府制定的，有條件的可以通過市場供求雙方協(xié)商確定。

在田間作業(yè)中，農(nóng)用水量可以通過國家或供求雙方進行談判來確定。各地應結合自己的具體情況，積極探討農(nóng)業(yè)水價分類，逐步推行農(nóng)業(yè)水價分級水價[7]。分類水價是指根據(jù)糧食、經(jīng)濟作物、畜牧業(yè)等多種用水的不同類別，根據(jù)其用水量、收益等因素，合理確定各種用水量的水價。分級水費是指根據(jù)農(nóng)業(yè)用水的限額管理，采用增量式的方式，通過適當?shù)卦O定各等級的水費和水費的提成，從而達到節(jié)約用水的目的。

2.3 ?農(nóng)村水權體系的建設與完善

完善我國農(nóng)村水權體制，就是要實現(xiàn)對農(nóng)村水利用水的合理配置。首先要確定的是，這一點毋庸諱言，因為這是政府制定的，最關鍵的是，水權的發(fā)放與水資源的精確補助、水資源的激勵制度息息相關，如果現(xiàn)在不進行水權的分配，那就太被動了。其次，討論了水資源的“誰來分”“分給誰”“分多少”等問題，這些都是我國農(nóng)村水資源管理體制改革中的一個重要問題。再次，關于水權的買賣，要嚴格遵守國家水利部門的《實施細則》。

第一，要根據(jù)實施最嚴的水管理體制，把所有的水量都劃撥到縣級政府；第二，要對全區(qū)域的水量進行產(chǎn)業(yè)重新配置，也就是城鄉(xiāng)生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)境等方面的用水。這個工作進展得很慢，困難也很大。第三，要按照農(nóng)業(yè)用水的總量，與灌溉指標相適應，將其逐步細化到農(nóng)村經(jīng)濟組織、農(nóng)村用水組織、農(nóng)民用水組織、農(nóng)民用水大戶等。大部分市、縣（區(qū)）都沒有做這個工作，有的地方跨越了水權的范圍，而是按照灌溉的面積和定額來進行水資源的調(diào)配。

必須清楚“誰來分”的原則，即：農(nóng)村水利水權的配置應當按照最嚴苛的水資源管理體制的規(guī)定，遵從流域水利主管機關的領導。關于“分給誰”的問題，國家發(fā)改委的通知提出，要將用水的總量，逐步細化到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)戶等用水主體，落實到特定水源，明確水權，實施總量控制；要把農(nóng)業(yè)用水的總量分成各個水利樞紐或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體、農(nóng)村基層用水單位，有條件的可以分解到用水戶或土地，這就要求各地區(qū)要根據(jù)實際情況和管理要求，合適分到哪一級就分到哪一級。用更簡單的話來說，就是將農(nóng)用水權劃撥到了某一區(qū)域（灌溉站、閘管所、小型水庫管理單位或經(jīng)營、承包公司等），或者將其劃撥到?jīng)]有建立這個機構的，也可以將其劃入到農(nóng)村集體（可以超出村級管轄范圍）?！胺侄嗌佟币崔r(nóng)資總量的調(diào)控和灌溉限額，若采用“自上而下”的精細劃分辦法，則有很大的可能會被分配給農(nóng)民或土地，使其達到目前的灌溉指標，也就是說，農(nóng)業(yè)用水的行業(yè)分布有問題，或者該地區(qū)水資源短缺，需要進一步推行高效節(jié)水灌溉，鼓勵實行非充分灌溉制度[8]。若采用“自下而上”的定額方式來進行農(nóng)業(yè)用水量的調(diào)配，會造成地區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)用水超過整個地區(qū)的總需水量，因此，此辦法通常是不可行的。針對某一地區(qū)有多個灌溉源的農(nóng)田水權配置，因計量設備的不健全而造成水量的計量不明確，造成了水資源的合理配置困難，通常采用“以電控水”和“以畝折水”的方式進行水資源配置。此外，還應注意，農(nóng)用水權的分配金額與特定的灌溉保障比率有關，通常是以50%（普通農(nóng)作物）或75%（水田作物）為保障，低于城鎮(zhèn)居民和工商業(yè)用水的保障比例，在旱季（特別是在特別的情況下），必須對公眾進行說明。

2.4 ?制定適當?shù)木_補助制度

制定的價格，由當?shù)卣峁?。在確定補貼對象、細化補貼標準、制定補貼方式、程序和資金運用管理等方面的基礎上，制定農(nóng)業(yè)節(jié)水補貼的合理補貼限額。合理的精準補貼應當是精準補貼對象、精準補貼額度、合理補貼方式。精確補貼要以水源補貼、骨干工程運行維護為主、田間工程補貼為主，補貼范圍通常按水價和用水量的差值來計算，補貼限額以內(nèi)用水，超量用水不補貼或采取階梯水價。要強化補貼資金監(jiān)督管理，及時了解補貼資金的落實和使用情況，并對存在問題進行整改。政府的扶貧資金主要集中在水利發(fā)展、農(nóng)業(yè)發(fā)展等領域，并將資金用于高標準農(nóng)田建設后的管理資金，并通過水庫山塘收益、農(nóng)村集體經(jīng)濟等方式，多渠道、全方位籌措精準補助資金，確保精準補助資金的可持續(xù)性。

3 ?結語

農(nóng)田水利一體化管理體制的創(chuàng)新、管理和維護資金的落實，確保了農(nóng)村水費管理的組織化、專業(yè)化、長期穩(wěn)定發(fā)展。農(nóng)業(yè)水價一體化改造，通過對農(nóng)民實行精確的農(nóng)業(yè)水價補助和節(jié)約用水的激勵，從而調(diào)動農(nóng)民的耕作節(jié)約水資源，進而促進了農(nóng)村的穩(wěn)定。同時，要合理調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局，大力推行節(jié)流技術等水利設施，以達到合理分配和有效地使用，進而達到農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收的目的。我國推行農(nóng)業(yè)水價一體化改造，既能提高農(nóng)業(yè)的節(jié)水率，又能提高農(nóng)業(yè)的節(jié)能降耗，降低肥料造成的總磷和總氮的排放，有效地緩解了農(nóng)村非點源的環(huán)境污染問題。農(nóng)業(yè)用水一體化的實施，既符合新時代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的要求，又有利于農(nóng)業(yè)的節(jié)水和可持續(xù)發(fā)展。