呼圖壁縣鄉(xiāng)村治理效能發(fā)揮的制約因素及有效路徑研究

賈超群　侯珍珍

摘要：治理有效是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心內容，不僅關乎農(nóng)村社會大局持續(xù)穩(wěn)定，而且關乎農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展持續(xù)深化。經(jīng)過改革開放40多年的發(fā)展，位于新疆維吾爾族自治區(qū)（以下簡稱“新疆”）天山北坡經(jīng)濟帶的呼圖壁縣鄉(xiāng)村治理雖然取得了一些成效，但是村集體經(jīng)濟薄弱、各支力量不協(xié)同、智能化服務不足、黨組織作用發(fā)揮不充分等問題依然是制約鄉(xiāng)村治理效能發(fā)揮的重要因素。結合呼圖壁縣發(fā)展實際，文章從壯大村集體經(jīng)濟、加強鄉(xiāng)村基層黨組織能力與水平建設、做好智能鄉(xiāng)村建設的規(guī)劃與實施、建立縣鄉(xiāng)村治理主體聯(lián)動溝通機制、黨組織統(tǒng)一整合各支力量協(xié)同推進、鼓勵群眾大膽創(chuàng)新自我管理的模式等方面探尋促進呼圖壁縣鄉(xiāng)村治理效能發(fā)揮的有效路徑。

關鍵詞：鄉(xiāng)村治理；呼圖壁縣；效能；途徑

文章編號：1674-7437（2023）07-0040-03? ? ? ? 中國圖書分類號：D422.6? ? ? ? 文章標識碼：A

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國鄉(xiāng)村村民的經(jīng)濟理性越來越強，村組也變成了“半熟人”社會[1]，依法治理成了村民的共識，同時也出現(xiàn)了一系列新問題，產(chǎn)生了一系列新矛盾。筆者結合自身近三年的駐村調研情況，多角度分析呼圖壁縣鄉(xiāng)村治理效能發(fā)揮的制約因素，探尋鄉(xiāng)村治理效能發(fā)揮的有效路徑，希望有助于推動呼圖壁縣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作的順利實施。

1? ?呼圖壁縣鄉(xiāng)村治理的社會背景

呼圖壁縣鄉(xiāng)村治理的發(fā)展歷程雖然與全國大多數(shù)的鄉(xiāng)村一樣，但是其發(fā)展也建立在我國西部地區(qū)獨特社會基礎之上。一是表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人員構成呈現(xiàn)出獨特的移民色彩。呼圖壁縣本地常住居民與甘、陜、寧、豫等外來居民共同居住，不同地區(qū)不同文化的人員在此相融合，鄉(xiāng)村治理共同體的關系逐漸形成[2]。二是表現(xiàn)為鄉(xiāng)村經(jīng)濟整體上依然比較落后。三是表現(xiàn)為呼圖壁縣的鄉(xiāng)村文化呈現(xiàn)出多元文化共存的特點。這種社會背景對呼圖壁縣的鄉(xiāng)村治理帶來了雙重影響，因此，只有在正確認識這種背景的前提下才能對呼圖壁縣鄉(xiāng)村治理效能發(fā)揮的制約因素及有效路徑有一個全面準確的分析。

2? ?呼圖壁縣鄉(xiāng)村治理效能發(fā)揮的制約因素

結合筆者的調研來看，呼圖壁縣鄉(xiāng)村治理屬于典型的動員式治理[3]。自1998年正式頒布實施的《中華人民共和國村民委員會組織法》在呼圖壁縣施行以來，都是以國家自上而下積極發(fā)動各級政府有組織、有目的地開展治理工作，集中和發(fā)動各種社會力量主體來達成這項艱巨任務，以如期實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理目標。因此，呼圖壁縣在鄉(xiāng)村治理效能的發(fā)揮上往往外部因素的影響大于內部因素。

2.1? ?從經(jīng)濟方面看，村集體經(jīng)濟薄弱影響治理效能

經(jīng)濟基礎決定上層建筑，集體經(jīng)濟是影響鄉(xiāng)村治理效能發(fā)揮的決定性因素。一方面，鄉(xiāng)村經(jīng)濟整體依然比較落后，村集體經(jīng)濟薄弱。雖然呼圖壁縣二十里店鎮(zhèn)、五工臺鎮(zhèn)和大豐鎮(zhèn)都有工業(yè)園區(qū)，但農(nóng)牧區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大多數(shù)老百姓仍以農(nóng)牧業(yè)為主，村集體經(jīng)濟發(fā)展比較緩慢，加之其它大項支出，村集體隱形債務負擔也逐漸加重，隱形債務更加制約了村級集體經(jīng)濟的發(fā)展。另一方面，該縣的村集體經(jīng)濟薄弱是與村民的收入相對比而言的，即“村窮民富”，百姓富、村集體窮的現(xiàn)象影響了老百姓對村級事務管理的熱度。

2.2? ?從文化方面看，文化認同度不高影響治理效能

呼圖壁縣的鄉(xiāng)村文化呈現(xiàn)出多元文化共存的特點，現(xiàn)代文化、市場文化、網(wǎng)絡文化不斷涌入，傳統(tǒng)的民族、部落等多種文化依然存在，各種文化既有碰撞又有融合發(fā)展。文化認同是最深層次的認同，是民族團結之根、民族和睦之魂。從范圍上來看，可以分為對國家的認同、對地區(qū)的認同、對村莊的認同，一旦小范圍的認同高于大范圍的認同就會出現(xiàn)文化認同危機。文化認同度不高影響著呼圖壁縣的鄉(xiāng)村治理效能。

2.3? ?從科技方面看，智能化服務不足影響治理效能

科技化、信息化、智能化、數(shù)字化管理與服務是現(xiàn)代社會發(fā)展的需要，也是提升鄉(xiāng)村治理效能的重要手段。呼圖壁縣地形呈現(xiàn)南北狹長東西窄的地理布局，從最南邊的雀爾溝鎮(zhèn)政府到最北邊的文昌村有143km的距離，就算是同一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村與村之間的距離也比較遠，以大豐鎮(zhèn)為例，紅柳塘村到祁家湖村就有12km的距離。老百姓在辦理日常事務時交通成本高，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府溝通的公共成本也比較高。因此，加強智能化和信息化建設尤為重要。但是筆者在走訪中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)牧區(qū)的科技化、智能化、信息化投入不均衡，基礎設施相對比較落后。例如，石梯子鄉(xiāng)白楊河某村民說，“我已經(jīng)參加了縣上抖音直播培訓，自己也做好了網(wǎng)上賣熏馬肉的準備，但是因網(wǎng)絡信號不好，直播起來非常不方便”。再以種植作物缺少大數(shù)據(jù)支撐為例，村與村、鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間并不知各區(qū)域種植作物的數(shù)量與面積，有些年份村干部引導種植的作物為種植過剩的作物，這種情況導致了群眾的智能化服務獲得感較差，也影響了基層干部的智能化服務意愿。如果有大數(shù)據(jù)作為支撐，這種現(xiàn)象在一定程度上就可以避免，也可以提高基層干部在群眾中的威信。

2.4? ?從治理主體方面看，縣鄉(xiāng)村聯(lián)動不足影響治理效能

呼圖壁縣在縣鄉(xiāng)村三級治理體系方面仍存在功能不健全、協(xié)調聯(lián)動機制不完善、責任落實不到位等問題，影響鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平提升。例如，縣級相關部門有執(zhí)法權，但基層一線力量薄弱，“管得了但看不見”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)了解基層情況但是不具有相關職權，“看得見卻管不了”，“條”“塊”之間職責邊界不清楚，工作銜接不順暢。

3? ?呼圖壁縣鄉(xiāng)村治理效能發(fā)揮的有效路徑

鄉(xiāng)村治理是我國社會治理的重要組成部分[4]，其作用的發(fā)揮主要局限在鄉(xiāng)村領域，主體是村民。由于呼圖壁縣各鄉(xiāng)村發(fā)展的不均衡，農(nóng)區(qū)與牧區(qū)并立，城郊村與偏遠村并存，每個鄉(xiāng)村都有自己的特點，因此，在探尋鄉(xiāng)村治理的路徑時需要結合鄉(xiāng)村的現(xiàn)實狀況來分析，不能搞成千村一面，需要循序漸進、因地制宜。

3.1? ?壯大鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟是鄉(xiāng)村治理的基礎

發(fā)展態(tài)勢良好的村集體經(jīng)濟可以為鄉(xiāng)村治理提供經(jīng)濟基礎，重要的是村集體經(jīng)濟進入老百姓關心的視野，村民會對鄉(xiāng)村治理的熱度大幅度提升，也會成為鄉(xiāng)村精英競相參加村干部競選的重要因素。為此，目前呼圖壁縣52個行政村要進一步分類，按照經(jīng)濟基礎、資源稟賦、人才數(shù)量等條件找準發(fā)展的路徑，大力發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟，例如，水資源充足的百泉村可以發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，苗木資源豐富的二十里店林場村可以發(fā)展植物研學教育，城郊優(yōu)勢明顯的上二工村可以發(fā)展特色花卉種植產(chǎn)業(yè)，距離S101百里丹霞景區(qū)近的西溝村可以開展牧家樂，土地面積較大的紅柳塘村可以繼續(xù)開展土地流轉，其余牧業(yè)大村要在品種改良的基礎上，為工業(yè)發(fā)展提供原材料方面進一步加大利度，但是要高度警惕所有村的發(fā)展“一刀切”，盲目整體推進。

3.2? ?加強農(nóng)村基層黨組織能力與水平建設

農(nóng)村基層黨組織應從現(xiàn)在和未來發(fā)展的角度雙向發(fā)力。就現(xiàn)在而言，要壯大村黨組織的隊伍，把優(yōu)秀人才吸納進黨組織，做足鄉(xiāng)村的各類民生保障，讓群眾相信黨組織、依靠黨組織，讓群眾從黨建引領上看到前進的方向。就長遠來看，黨員干部要引導村民進行自治法治德治，以“三治融合”構筑村民對鄉(xiāng)村文化認同，從村級民主治理、鄉(xiāng)級民主治理、縣級民主治理逐步推動，如此，最終受益的一定是廣大村民。

3.3? ?做好智能鄉(xiāng)村建設的規(guī)劃與實施

科技化、信息化、智能化、數(shù)字化是未來鄉(xiāng)村治理的趨勢，大力加強基礎信息基礎設施建設，充分利用大數(shù)據(jù)的分析功能，大力培養(yǎng)數(shù)字人才，提高現(xiàn)代智能技術在村民管理服務方面的應用，圍繞群眾需求，提供精準化、精細化的服務，尤為重要。例如，針對呼圖壁縣城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀，冬城夏村的老百姓在某些村比例達到50%以上，牧區(qū)定居點的老百姓臨時流出村外居住，因此，要發(fā)揮好人口流動的大數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作，為冬城夏村人口在城市鄉(xiāng)村流動中提供便利。再如，呼圖壁縣發(fā)展苗木產(chǎn)業(yè)需要大量外來勞動力，尤其是園戶村鎮(zhèn)和二十里店鎮(zhèn)的某些村的流動人口比本村常駐人口總數(shù)還要高出很多，但是他們卻被排除在鄉(xiāng)村治理的主體之外，為此，要不斷加強智能化管理，對流動人口積極提供就業(yè)崗位，也可以模仿城市管理采用積分制，為其提供廉租房，大膽探索建立“互聯(lián)網(wǎng)＋網(wǎng)格管理”服務管理模式，扎實開展智慧農(nóng)村警務建設、推動“雪亮工程”順利進行等。

3.4? ?建立縣鄉(xiāng)村治理主體聯(lián)動溝通機制

鄉(xiāng)村治理部分難題的解決也離不開縣鄉(xiāng)作用的發(fā)揮，因此，要依據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》等法律法規(guī)，要明確各自職責，及時溝通，作為上級，要把城鄉(xiāng)融合作為目標，對下級實行“月指導、季評估、年考核”；作為下級，也要通過村民民主自治把各種訴求通過村“兩委”反饋給縣鄉(xiāng)兩級，這樣各村才能把握好工作的重點，明確治理的難點，既發(fā)揮村民自治作用，又發(fā)揮上級引導作用。尤其注意的是，要不斷擴大鄉(xiāng)村群眾的“兩代表一委員”的比例，發(fā)揮他們的中間橋梁作用，提高他們議事參事的能力和水平，為村民自治提供明確的方向。

3.5? ?黨組織統(tǒng)一整合各支力量協(xié)同推進

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要統(tǒng)一好全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各支力量，村黨支部要統(tǒng)一整合好村莊的各支力量，逐步實現(xiàn)協(xié)同推進，即通過建立強大的內部體系和聯(lián)絡強大的外部體系共同推動各方力量，形成合力。同時，黨組織要發(fā)揮好對群團組織的引導作用，推動強村之間強強聯(lián)合式抱團發(fā)展，也可以逐步推動農(nóng)業(yè)村與牧業(yè)村飼草聯(lián)營。黨組織充分結合自身優(yōu)勢，以黨組織領辦合作社為突破口，通過充分發(fā)動群眾，積極招商引資，采取“農(nóng)戶+黨支部+合作社+公司”的模式，整合資源，全面推動鄉(xiāng)村的發(fā)展，促進鄉(xiāng)村有效治理。黨組織要發(fā)揮好內部監(jiān)督作用的同時積極配合上級的紀檢監(jiān)督、村組織巡察監(jiān)督、審計監(jiān)督等，解決內部監(jiān)督與群眾監(jiān)督無法全覆蓋的難題。

3.6? ?鼓勵群眾大膽創(chuàng)新自我管理的模式

鄉(xiāng)村治理的主體是村民，自我管理創(chuàng)新的主體也是村民，要鼓勵廣大村民探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式，敢于創(chuàng)新自我管理的模式。一方面要按照正常程序和要求培養(yǎng)村民自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的民主意識；另一方面更要針對不同情況鼓勵群眾大膽探索。在加強思想建設的同時，大膽開展“網(wǎng)上村委會”建設與“網(wǎng)下村委會”建設，不必拘泥于傳統(tǒng)形勢。要注意挖掘民族聚居行政村傳統(tǒng)自治資源，激發(fā)其自治活力[5]。

4? ?結束語

社會在不斷發(fā)展，影響鄉(xiāng)村治理的因素也在不斷出現(xiàn)，甚至是同一因素的不同側面產(chǎn)生的影響也不相同。呼圖壁縣作為苗木大縣、農(nóng)業(yè)大縣，其經(jīng)濟基礎仍比較薄弱，鄉(xiāng)村治理的難度依然很大，需要多方共同努力，鄉(xiāng)村治理工作才能不斷推動。更重要的是，我們要深刻認識到，鄉(xiāng)村治理不能一蹴而就，也不能停滯不前，既要看到存在的困難，也要看到光明的前途，需要進一步發(fā)揮好現(xiàn)有體制機制的作用，發(fā)揮好廣大人民群眾的首創(chuàng)精神，在發(fā)展中不斷提升鄉(xiāng)村治理的能力和水平，為呼圖壁縣鄉(xiāng)村振興提供強大的支持力量。

參考文獻：

[1]中共呼圖壁縣委黨史研究室.中國共產(chǎn)黨呼圖壁縣簡史[M].烏魯木齊：新疆人民出版社.2009.

[2]徐勇.中國農(nóng)村村民自治[M].北京：生活書店出版有限公司，2020.

[3]賀雪峰.鄉(xiāng)村治理的社會基礎[M].北京：生活書店出版有限公司，2021.

[4]段曉亮，吳佩育.新時代鄉(xiāng)村治理效能提升路徑研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2023（07）：58-60.

[5]李華胤.漢族與少數(shù)民族：村民自治有效實現(xiàn)的民族狀況 [J].東南學術，2016（02）：116-123.