南寧市小餐飲食品安全政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)探究

黃春蘭

摘 要：本文以廣西壯族自治區(qū)南寧市小餐飲食品為例，將標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)落地食品安全政府監(jiān)管的全流程，將食品安全監(jiān)管的全流程視為一個整體，對應(yīng)綜合標(biāo)準(zhǔn)化劃分為5個階段“目標(biāo)設(shè)定及政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化準(zhǔn)備—監(jiān)管主體達(dá)標(biāo)的監(jiān)管實施—監(jiān)管主體監(jiān)管效能反饋—監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化改進(jìn)—監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化閉環(huán)提升”，融合食品安全監(jiān)管設(shè)計分級標(biāo)準(zhǔn)，使研究在理論和實踐相互作用中形成關(guān)聯(lián)性的整體，探索出適合南寧市小餐飲食品安全政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的對策。

關(guān)鍵詞：南寧市小餐飲；食品安全；政府監(jiān)管；標(biāo)準(zhǔn)化

Abstract： Taking small catering food in Nanning City as an example， this paper takes the whole process of food safety government supervision of standardization construction and treats the whole process of food safety supervision as a whole. The corresponding comprehensive standardization is divided into five stages：“goal setting and preparation for government supervision standardization — supervision implementation of regulatory bodies reaching standards — feedback of regulatory bodies supervision effectiveness — improvement of regulatory standardization — closed-loop promotion of regulatory standardization”， integrating food safety supervision design grading standards， so that the research can form a relevant whole in the interaction of theory and practice. Explore the countermeasures suitable for the standardization construction of small catering food safety government supervision in Nanning city.

Keywords： Nanning small catering; food safety; government regulation; standardization

1 小餐飲食品安全政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的背景

食品安全是民心工程，也是民生工程。我國食品安全監(jiān)管體制經(jīng)歷了多次改革，從監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)演變視角大致可以分為3個階段，1949—2004年為國家衛(wèi)生部門主監(jiān)管食品衛(wèi)生時期，2004—2013年為多部門分段式監(jiān)管食品安全時期，2013年至今為大部門全過程統(tǒng)一監(jiān)管食品安全時期[1]。監(jiān)管部門的改革與監(jiān)管法律體系的改革息息相關(guān)，在3個階段中，我國食品安全法律體系經(jīng)歷了從無到有的自建過程。2009年，《中華人民共和國食品安全法》通過，且2015年、2021年先后兩次進(jìn)行修訂，相關(guān)部門出臺了針對食品安全的專門法律，使食品安全監(jiān)管具有標(biāo)準(zhǔn)化管理準(zhǔn)備階段的整體設(shè)計。

隨著管理體制和法律體制的改革，食品安全監(jiān)管在政府層面的改革逐漸深入，為了尋求管理高效化，食品安全監(jiān)管在實施過程中逐漸引入更多具有針對性的要求，引入和產(chǎn)生了食品安全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以實現(xiàn)安全監(jiān)管的可操作性。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國已發(fā)布食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)超過1 400項，包含

2萬多項指標(biāo)，這些標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)生能為食品安全監(jiān)管亮出有力武器，為食品安全保駕護(hù)航。食品安全監(jiān)管雖然機(jī)構(gòu)持續(xù)改革、法律體系日趨完善，但是還不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。餐飲行業(yè)的快速發(fā)展帶來了不少的食品安全問題，促使食品安全監(jiān)管體系不斷完善，機(jī)構(gòu)不斷改革創(chuàng)新。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活節(jié)奏的加快，消費(fèi)觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，衍生出新的業(yè)態(tài)小餐飲，政府監(jiān)管面臨新的挑戰(zhàn)。

2 國內(nèi)外食品安全監(jiān)管研究現(xiàn)狀及發(fā)展動態(tài)

2012—2015年，隨著大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新以及互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，食品行業(yè)開始衍生出了新的產(chǎn)業(yè)——網(wǎng)絡(luò)食品、小餐飲食品等，為得到更有效的食品安全政府監(jiān)管，部分省市開始依據(jù)《中華人民共和國食品安全法》制定并試行對小餐飲的管理辦法，調(diào)整準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，實行登記管理或備案登記，以加工經(jīng)營面積或就餐人數(shù)定義小餐飲。本研究收集了全國各地修訂實行小餐飲管理條例的時間，發(fā)現(xiàn)最早在2012年試行，試行的省市有湖南省益陽市、河北省邢臺市、廣東省東莞市，相關(guān)條例規(guī)范分別為《益陽市小餐飲服務(wù)臨時許可管理規(guī)范（試行）》《邢臺市小餐飲備案暫行管理辦法》《東莞市食品藥品監(jiān)督管理局小餐飲服務(wù)許可指引（試行）》，這3部法規(guī)對于小餐飲的定義有了較為明確的界定，有條款對小餐飲經(jīng)營的環(huán)境、設(shè)施設(shè)備及場所布局、人員衛(wèi)生進(jìn)行限制，使得這一新業(yè)態(tài)得到較為有效的監(jiān)管，引導(dǎo)小餐飲經(jīng)營者向食品經(jīng)營許可邁進(jìn)。經(jīng)過3年的試行，政府對新業(yè)態(tài)小餐飲的監(jiān)管取得了一定的成效，2015年推進(jìn)各省市對小餐飲監(jiān)管法規(guī)的制定，2017年對小餐飲的管理辦法正式在全國全面鋪開，各省市依據(jù)自身的發(fā)展情況制定并實施對小餐飲的監(jiān)管。2017年7月1日起，廣西施行《廣西壯族自治區(qū)食品小作坊小餐飲和食品攤販管理條例》和《廣西壯族自治區(qū)小餐飲登記管理暫行辦法》，政府監(jiān)管部門還結(jié)合《中華人民共和國食品安全法》《食品經(jīng)營許可管理辦法》等相關(guān)的法律法規(guī)，制定針對小餐飲監(jiān)管的法律法規(guī)，切實轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，以期使監(jiān)管效率高效化。目前，廣西小餐飲食品安全政府監(jiān)管有統(tǒng)一監(jiān)管辦法、有制度標(biāo)準(zhǔn)體系，但小餐飲食品準(zhǔn)入門檻較低、范圍廣、食品安全隱患大和監(jiān)管難等問題對政府監(jiān)管提出了更高的要求，如何使小餐飲食品安全政府監(jiān)管形成標(biāo)準(zhǔn)化是促進(jìn)小餐飲食品高質(zhì)量快速發(fā)展的關(guān)鍵。

針對小餐飲食品安全監(jiān)管的研究中，李明[2]剖析小餐飲單位監(jiān)管難度大的原因有數(shù)量多、分散亂、產(chǎn)業(yè)化難、臟亂差嚴(yán)重以及從業(yè)人員法律意識淡薄，對此提出了“落實餐飲食品安全監(jiān)管問責(zé)制、打破小餐飲行業(yè)的從業(yè)人員‘零門檻、開展小餐飲行業(yè)從業(yè)人員全方位培訓(xùn)、加強(qiáng)監(jiān)管隊伍專業(yè)能力建設(shè)”等小餐飲單位食品安全監(jiān)管的對策。在對小餐飲食品安全監(jiān)管中，還有部分學(xué)者針對網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全監(jiān)管進(jìn)行研究，并提出了相應(yīng)的問題和可借鑒的思路，如姜柳佳[3]、韋彬等[4]、談軍[5]、楊悅等[6]。

從針對小餐飲食品安全監(jiān)管研究及監(jiān)管的優(yōu)化對策中，發(fā)現(xiàn)目前小餐飲食品安全監(jiān)管仍然存在監(jiān)管法律體系不全、監(jiān)管機(jī)制有待創(chuàng)新、監(jiān)管力量薄弱、監(jiān)管社會參與度不夠以及經(jīng)營主體的責(zé)任意識不強(qiáng)等問題?；谡O(jiān)管效能最佳綜合分析，在充分調(diào)查研究南寧市小餐飲食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀后，總結(jié)目前南寧市小餐飲食品安全監(jiān)管存在的主要問題以及這些問題的成因，以期能更高效地針對小餐飲食品進(jìn)行食品安全監(jiān)管。

食品行業(yè)的發(fā)展關(guān)系到人們的生命安全。在政府食品安全監(jiān)管中，國外學(xué)者提出監(jiān)管機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一集成管理能促進(jìn)政府監(jiān)管效率的提高。PEARSON等[7]提出政府介入市場監(jiān)管能促進(jìn)市場良性競爭；ANTLE[8]認(rèn)為政府實施市場監(jiān)管對食品安全起到保障作用；GRUENFELDOVA等[9]認(rèn)為經(jīng)營單位的技術(shù)工人占比不足是直接導(dǎo)致食品安全問題發(fā)生的關(guān)鍵。外國對食品安全的研究可以分為兩個層面。①政府監(jiān)管機(jī)制的完善問題。與國內(nèi)多數(shù)建議完善法律體系不同，國外研究主要對管理體制及管理方式提出建議。②在食品安全中，品質(zhì)控制的關(guān)鍵點(diǎn)需要經(jīng)營主體對制度的實施和參與進(jìn)行配合。

政府重視食品安全監(jiān)管，在監(jiān)管法律體系和監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置上逐步完善，是監(jiān)管硬性要求標(biāo)準(zhǔn)化的體現(xiàn)，是標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中準(zhǔn)備階段的設(shè)計和要求。然而，“準(zhǔn)備階段”缺乏整體目標(biāo)，準(zhǔn)備環(huán)節(jié)設(shè)計不完善。從學(xué)者研究可以發(fā)現(xiàn)政府監(jiān)管方式正積極改革，探索更能適應(yīng)市場發(fā)展規(guī)律的監(jiān)管模式，學(xué)者研究政務(wù)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)探索較多，政務(wù)提升探索方式重在完善法律體系，建議配備達(dá)標(biāo)的監(jiān)管隊伍。這些監(jiān)管方式是標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的“標(biāo)準(zhǔn)化實施”，總結(jié)學(xué)者們提出的建議，標(biāo)準(zhǔn)化實施階段不成系統(tǒng)，監(jiān)督機(jī)制有待完成。監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是一個全流程相互制約相互關(guān)聯(lián)的活動過程，學(xué)者在食品安全政府監(jiān)管全流程標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的研究極少，食品安全監(jiān)管是一個各環(huán)節(jié)相銜接的整體性相互作用閉環(huán)質(zhì)量提升活動，探索一個食品安全政府監(jiān)管全流程的標(biāo)準(zhǔn)化模式非常有意義。

3 南寧市小餐飲食品發(fā)展特點(diǎn)

隨著市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，南寧市的食品行業(yè)發(fā)展呈總體穩(wěn)步上升趨勢。截至2023年上半年，南寧市市場監(jiān)督管理局登記在冊的食品經(jīng)營主體共

54 640家，其中小餐飲食品經(jīng)營主體共27 752家，小餐飲食品占50.79%。從數(shù)據(jù)上看，小餐飲數(shù)量龐大。南寧市因地域性和特殊的飲食習(xí)慣，小餐飲業(yè)主要以米粉店、奶茶店、燒烤店和甜品店為主。以南寧市特色米粉產(chǎn)業(yè)為例，南寧市傳統(tǒng)特色米粉包括老友粉、生榨米粉、賓陽酸粉、卷筒粉和吳圩燒鴨粉等多種類型，南寧特色米粉現(xiàn)已成為南寧市的地標(biāo)美食名片和城市味道。小餐飲食品的市場規(guī)模逐漸擴(kuò)大，市場需求不斷增長，如南寧特色米粉。各類小餐飲在食品特點(diǎn)上以南寧市市民口味喜好為重點(diǎn)，在特色米粉、特色燒烤上鮮明體現(xiàn)，奶茶和甜品主要以連鎖的方式營業(yè)，小餐飲食品的監(jiān)管主體結(jié)合小餐飲食品特點(diǎn)和地域特殊性進(jìn)行食品安全監(jiān)管，地方小餐飲食品安全的政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)在頂層設(shè)計上明確了標(biāo)準(zhǔn)為品牌發(fā)展的關(guān)鍵，在各個關(guān)鍵控制點(diǎn)融入相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)作為質(zhì)量保障。從整體上看，小餐飲食品安全政府監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)還需要不斷探索和完善。

4 南寧市小餐飲食品安全政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化全過程監(jiān)管質(zhì)量提升建設(shè)對策

4.1 完善南寧市小餐飲食品安全政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化準(zhǔn)備的目標(biāo)

小餐飲因其特殊性廣受人們的喜愛，對小餐飲的食品安全監(jiān)管在整個食品安全監(jiān)管中占據(jù)重要部分。在小餐飲食品監(jiān)管上，采取標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。為使小餐飲食品能有序、長遠(yuǎn)、高質(zhì)量發(fā)展，政府在小餐飲食品安全監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)準(zhǔn)備階段應(yīng)設(shè)計政策導(dǎo)向、監(jiān)管方式、激勵方式等完善的頂層目標(biāo)。食品安全監(jiān)管的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的關(guān)鍵是有法可依、有法可循。在設(shè)立頂層目標(biāo)時，要完善各類法律法規(guī)和政策，既能督促小餐飲食品經(jīng)營者自覺遵守政府監(jiān)管方式，又能使政府在監(jiān)管時有理有據(jù)。必要的政策導(dǎo)向宣傳是實現(xiàn)多元共治的關(guān)鍵，可通過政府網(wǎng)站、互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管、特定App（如南寧市市場監(jiān)管局已推出的“食安八桂”）等方式對小餐飲食品安全監(jiān)管進(jìn)行公告或推送，“發(fā)布調(diào)查+網(wǎng)絡(luò)直播+回頭查”的形式，有效推動食品安全社會共治，提高全市食品風(fēng)險防控水平，樹立誠信經(jīng)營行業(yè)風(fēng)尚，持續(xù)開展南寧百家“放心餐飲”示范單位評定活動，進(jìn)一步打造南寧餐飲行業(yè)食品安全放心品牌，提升人們對食品安全的總體滿意度，從多元協(xié)同質(zhì)量的角度完善小餐飲食品安全政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化準(zhǔn)備的目標(biāo)。

4.2 整合南寧市小餐飲食品安全政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化實施的機(jī)制

政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化的實施主要有政策宣貫和執(zhí)法稽查等環(huán)節(jié)。在實際政策宣貫中，為廣泛覆蓋以及有效執(zhí)行政策，必要的信息技術(shù)輔助非常關(guān)鍵。食品安全監(jiān)管主體精心設(shè)計監(jiān)管內(nèi)容，以信息技術(shù)為載體，快速傳播政策導(dǎo)向及各類法律法規(guī)，使監(jiān)管意圖迅速傳達(dá)到經(jīng)營主體。消費(fèi)者及社會大眾在接受相關(guān)信息后，作為監(jiān)管的參與者對經(jīng)營主體進(jìn)行監(jiān)督，多元監(jiān)管促使經(jīng)營主體走向誠信營商。在執(zhí)法監(jiān)察過程中，信息技術(shù)的輔助可將稽查的實際情況與經(jīng)營主體的信息及時關(guān)聯(lián)，有助于警醒經(jīng)營者，督促整改和監(jiān)督，以提高經(jīng)營質(zhì)量，也助于在執(zhí)法過程中開展政策指導(dǎo)和執(zhí)法跟進(jìn)。嚴(yán)格落實食品安全法、食品安全法實施條例有關(guān)規(guī)定，持續(xù)加強(qiáng)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)管工作，進(jìn)一步保障“餐桌上的安全”，全力構(gòu)建企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管的“四位一體”的監(jiān)管體系，促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化實施的有序良好推進(jìn)。

4.3 提升南寧市小餐飲食品安全政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管的質(zhì)量

積極推薦“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的創(chuàng)新舉措，打造掌聲執(zhí)法新模式，對已經(jīng)取得證照的小餐飲登記經(jīng)營主體提供參與服務(wù)風(fēng)險登記評定，全面試行參與服務(wù)風(fēng)險分級管理。食品安全監(jiān)管區(qū)別于其他的食品安全固定操作程序和檢驗標(biāo)準(zhǔn)，具有多變性和不可控因素，把綜合標(biāo)準(zhǔn)化方法融入食品安全監(jiān)管中，通過收集、分析實際監(jiān)管數(shù)據(jù)的方式，評定監(jiān)管質(zhì)量。目前，南寧市定期或不定期開展“南寧市放心消費(fèi)創(chuàng)新活動調(diào)查”“周周有料到餐飲安全你我同查”等收集食品安全監(jiān)管數(shù)據(jù)和滿意度調(diào)查的活動，可根據(jù)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行食品安全分類監(jiān)管，提升政府標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管的質(zhì)量。

4.4 拓寬南寧市小餐飲食品安全政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化改進(jìn)的道路

堅持以市場為導(dǎo)向，鼓勵小餐飲業(yè)釋放市場活力，持續(xù)鼓勵小餐飲經(jīng)營者適應(yīng)市場發(fā)展開展經(jīng)營。在實際監(jiān)管中，政府不僅要推進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，還要促進(jìn)小餐飲業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。政府應(yīng)積極探索靈活監(jiān)管方式，積極推進(jìn)食品安全責(zé)任險模式，堅持“政府推動、保險承擔(dān)、銀行出資、企業(yè)獲利、群眾收益”原則，打造“政府+保險公司+銀行”模式，促進(jìn)小餐飲業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，打通小餐飲食品安全政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化改進(jìn)的道路。

4.5 重視南寧市小餐飲食品安全政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化的閉環(huán)提升

食品安全政府監(jiān)管是一個整體性活動。在推行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)時，食品安全政府監(jiān)管應(yīng)適應(yīng)市場發(fā)展的需求，不斷進(jìn)行調(diào)整，將PDCA循環(huán)融合綜合標(biāo)準(zhǔn)化實施于政府監(jiān)管是其適應(yīng)市場的瞻前遠(yuǎn)慮。PDCA循環(huán)的含義是將質(zhì)量管理分為4個階段，即Plan（計劃）、Do（執(zhí)行）、Check（檢查）和Act（處理），

4個過程周而復(fù)始，解決一些問題，未解決的問題進(jìn)入下一個循環(huán)，階梯式上升，可實現(xiàn)小餐飲食品安全政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化的質(zhì)量閉環(huán)提升。

5 結(jié)語

食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)有助于實現(xiàn)小餐飲食品安全監(jiān)管的高效性，保障小餐飲食品安全。推行食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化在一定程度上解決了小餐飲食品面臨的監(jiān)管問題；有助于政府監(jiān)管深化“放、管、服”，讓小餐飲食品隨市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，促進(jìn)其高質(zhì)量發(fā)展；有利于創(chuàng)新政府監(jiān)管模式，為政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提出對策，使政府監(jiān)管和市場發(fā)展高質(zhì)量前進(jìn)。

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