新形勢下的食品安全行政執(zhí)法問題研究

陳雯

摘 要：食品安全是人們最為重視與關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)問題之一。隨著居民收入水平的不斷提升，人們在食品消費(fèi)方面日益多樣化，國家對(duì)食品安全工作也提出了更高的要求，進(jìn)入新時(shí)代以來，出臺(tái)了不少有關(guān)食品安全的法律法規(guī)，持續(xù)加強(qiáng)食品安全領(lǐng)域行政執(zhí)法力度。不過在食品安全行政執(zhí)法領(lǐng)域，還存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，導(dǎo)致食品安全行政執(zhí)法水平不高。本文從新形勢下食品安全行政執(zhí)法的現(xiàn)狀出發(fā)，分析了其存在的主要問題，并提出一些改革措施建議。

關(guān)鍵詞：食品安全；行政執(zhí)法；改革措施

Abstract： Food safety is one of the hottest social issues that people attach great importance to and pay attention to. With the continuous improvement of residents income levels and the increasing diversification of food consumption， the country has also put forward higher requirements for food safety work. Since entering the new era， laws and regulations related to food safety have been intensively introduced， and administrative law enforcement efforts in the field of food safety have been continuously strengthened. However， there are still many weak links in the field of food safety administrative law enforcement， resulting in a low level of food safety administrative law enforcement. Starting from the current situation of food safety administrative law enforcement under the new situation， the article analyzes the main problems and proposes some reform measures and suggestions.

Keywords： food safety; administrative law enforcement; reform measures

食品安全行政執(zhí)法是打擊生產(chǎn)加工、流通等環(huán)節(jié)問題食品的重要措施，在維護(hù)食品安全方面發(fā)揮著十分關(guān)鍵的作用。然而實(shí)踐中，仍然存在食品安全行政執(zhí)法缺乏合力、體制不夠順暢以及執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)和能力不高等問題，導(dǎo)致食品安全行政執(zhí)法效果不理想[1]。為此，應(yīng)加強(qiáng)食品安全行政執(zhí)法能力建設(shè)，從源頭、生產(chǎn)到流通的各個(gè)環(huán)節(jié)建立強(qiáng)有力的行政執(zhí)法體系，以確保食品安全行政執(zhí)法充分發(fā)揮保障食品安全的重要作用。

1 新形勢下的食品安全行政執(zhí)法存在的問題

1.1 行政執(zhí)法缺乏合力

目前，我國的食品安全行政執(zhí)法存在的一個(gè)突出問題就是相關(guān)執(zhí)法部門之間難以形成合力，致使執(zhí)法成本較高，而實(shí)際執(zhí)法效果不理想。食品安全執(zhí)法采取的是多部門分段執(zhí)法管理模式：農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)對(duì)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的執(zhí)法；質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)對(duì)食品加工生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管執(zhí)法；工商部門負(fù)責(zé)對(duì)流通環(huán)節(jié)的食品進(jìn)行監(jiān)管執(zhí)法；衛(wèi)生部門對(duì)食品生產(chǎn)加工企業(yè)、餐飲企業(yè)進(jìn)行衛(wèi)生許可監(jiān)管執(zhí)法；市場監(jiān)督管理部門整體上對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管執(zhí)法。這種多部門分階段的行政執(zhí)法，從形式上增加了行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員，但是，各自執(zhí)法部門之間缺乏深入的協(xié)調(diào)溝通，資源整理不夠，很難形成監(jiān)管合力，可能出現(xiàn)多個(gè)監(jiān)管部門彼此推諉問題，不利于執(zhí)法效果的提升。

1.2 檢驗(yàn)檢測能力與技術(shù)不足

檢測結(jié)果是食品安全行政執(zhí)法部門執(zhí)法的重要證據(jù)，然而在食品安全行政執(zhí)法過程中，對(duì)于存在問題的食品進(jìn)行檢測的手段相對(duì)落后，不能及時(shí)有效地進(jìn)行指標(biāo)檢測。在對(duì)問題食品生產(chǎn)加工企業(yè)、銷售商等進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督過程中，若缺乏檢驗(yàn)證據(jù)的支持，則會(huì)使執(zhí)法措施缺乏針對(duì)性。食品安全檢驗(yàn)需要使用很多先進(jìn)的檢測儀器設(shè)備，價(jià)格昂貴，不少基層食品安全執(zhí)法機(jī)關(guān)無力承擔(dān)，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)氐氖称窓z測與檢驗(yàn)，影響食品安全執(zhí)法的效率。

1.3 監(jiān)管部門執(zhí)法能力有待提高

食品安全行政執(zhí)法人員數(shù)量不足，而且業(yè)務(wù)素質(zhì)水平有待提高。①執(zhí)法監(jiān)管力量薄弱。從絕對(duì)人數(shù)看，盡管市場監(jiān)管部門人數(shù)并不少，但食品監(jiān)管主體龐大，工作職責(zé)紛繁，監(jiān)管環(huán)境復(fù)雜，致使食品監(jiān)管力量相對(duì)薄弱，嚴(yán)重超負(fù)荷。從監(jiān)管主體來看，面寬量大、點(diǎn)多線長。以一個(gè)縣級(jí)區(qū)域來說，獲證食品生產(chǎn)經(jīng)營單位可能超過上萬家，食品生產(chǎn)企業(yè)幾百家，食品銷售經(jīng)營者幾千家，而單靠幾十名行政執(zhí)法人員就顯得力量不足。②執(zhí)法能力欠缺。食品安全行政執(zhí)法隊(duì)伍中，專業(yè)技術(shù)人員占比偏低，隨著監(jiān)管對(duì)象激增，現(xiàn)有人員難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋[2]。同時(shí)，協(xié)管員隊(duì)伍未充分發(fā)揮作用，協(xié)管員業(yè)務(wù)不熟悉，待遇不高，流動(dòng)性強(qiáng)，監(jiān)管任務(wù)難以落到實(shí)處。③一些地方基層食品安全執(zhí)法部門，執(zhí)法工作人員自身專業(yè)技術(shù)水平與綜合素質(zhì)相對(duì)偏低，而且在執(zhí)法過程中可能會(huì)受到部分食品企業(yè)、銷售商的阻撓，使得食品安全執(zhí)法工作難以順利開展，影響食品安全行政執(zhí)法效果。

1.4 食品安全違法犯罪行為追究困難

對(duì)食品安全違法犯罪行為追究刑事責(zé)任，是通過法律手段打擊食品安全犯罪的重要體現(xiàn)。然而實(shí)踐中，由于食品加工、生產(chǎn)、流通鏈條復(fù)雜，食品安全問題涉及的相關(guān)利益主體眾多，使得食品安全違法犯罪行為調(diào)查取證十分煩瑣，加大了食品安全犯罪行為的追究難度。此外，在食品安全領(lǐng)域，行刑銜接中還存在一定程度的案件移送難、證據(jù)銜接規(guī)則不明確等問題。不少發(fā)生食品安全問題的生產(chǎn)廠家、銷售者試圖通過各種方法逃避食品行政執(zhí)法部門的追究，這也給食品安全犯罪行為追究增加了難度。

2 加強(qiáng)食品安全行政執(zhí)法的對(duì)策建議

2.1 探索建立食品安全綜合執(zhí)法機(jī)制

建議參照相對(duì)集中處罰的模式，在不改變現(xiàn)行法律規(guī)定和部門職責(zé)的基礎(chǔ)上，探討和研究實(shí)施食品安全綜合執(zhí)法體制和運(yùn)行機(jī)制。

（1）建立完善的食品安全行政執(zhí)法制度。以縣級(jí)食品安全綜合執(zhí)法機(jī)制來說，可以成立由縣級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，市場監(jiān)管部門、市場監(jiān)督管理部門、工商管理部門等在內(nèi)的部門負(fù)責(zé)人組成的食品安全監(jiān)管委員會(huì)。在食品安全監(jiān)管委員會(huì)下設(shè)食品安全綜合執(zhí)法辦公室，成立食品安全綜合執(zhí)法大隊(duì)，負(fù)責(zé)具體行政執(zhí)法的各項(xiàng)業(yè)務(wù)。同時(shí)建立食品安全監(jiān)管目標(biāo)考核制度、例會(huì)制度、信息聯(lián)系制度、行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制以及配合協(xié)作制度等。

（2）構(gòu)建相對(duì)集中的綜合執(zhí)法模式。①實(shí)行統(tǒng)一辦公和統(tǒng)一管理。食品安全綜合執(zhí)法大隊(duì)負(fù)責(zé)具體執(zhí)行食品綜合執(zhí)法工作，向社會(huì)公布食品安全問題舉報(bào)電話，方便民眾參與食品安全監(jiān)督。該執(zhí)法綜合大隊(duì)的工作成員構(gòu)成主要是從其他部門抽調(diào)，需要強(qiáng)調(diào)的是，所有抽調(diào)的人員，在工作內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)與原單位徹底脫鉤，不得同時(shí)承擔(dān)原單位工作任務(wù)和食品安全執(zhí)法工作，以確保綜合執(zhí)法大隊(duì)工作人員能夠全身心地投入到食品安全執(zhí)法工作中。各中隊(duì)抽調(diào)隊(duì)員應(yīng)盡快熟悉食品安全行政執(zhí)法領(lǐng)域的法律法規(guī)，精通各項(xiàng)食品安全執(zhí)法業(yè)務(wù)。同時(shí)，執(zhí)法大隊(duì)內(nèi)部要建立公平、合理的考核機(jī)制，激發(fā)執(zhí)法工作人員的主動(dòng)性和積極性[3]。②實(shí)行目標(biāo)管理、績效管理。建議將區(qū)域管理水平與管理執(zhí)法人員的工資收入掛鉤，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)獎(jiǎng)、劣質(zhì)處罰，以此充分發(fā)揮執(zhí)法隊(duì)員的積極性和能動(dòng)性。

（3）建立長效監(jiān)管機(jī)制。①積極探索食品安全綜合執(zhí)法長效管理機(jī)制，改變領(lǐng)導(dǎo)檢查或突擊式管理方式。要將其作為一項(xiàng)長期的工作來抓，反對(duì)上級(jí)督查時(shí)猛抓、上級(jí)走后放松的工作方式。②做好應(yīng)急處置。由食品安全綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)聯(lián)合有關(guān)部門建立較為完善的食品安全應(yīng)急處理體系，防止突發(fā)性食品安全事故造成嚴(yán)重?fù)p害。③制定科學(xué)的食品安全綜合執(zhí)法監(jiān)督檢查機(jī)制。針對(duì)綜合執(zhí)法大隊(duì)工作人員的執(zhí)法行為，政府法制部門要對(duì)其執(zhí)法資格、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序?qū)嵤z查；紀(jì)檢、監(jiān)察、檢查應(yīng)對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、人員違法違紀(jì)行為實(shí)施監(jiān)督。

2.2 提升食品檢驗(yàn)檢測能力水平

食品安全行政執(zhí)法的重要依據(jù)就是食品檢驗(yàn)檢測的結(jié)果。因此，要提升食品檢驗(yàn)檢測能力水平，為食品安全行政執(zhí)法的有效開展提供證據(jù)支持。①加強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)各縣（區(qū)）綜檢中心資質(zhì)認(rèn)證工作。對(duì)市級(jí)行政區(qū)域單位來說，應(yīng)按照國家資質(zhì)認(rèn)證工作的相關(guān)需求，由市編辦對(duì)各縣綜檢中心編制人數(shù)進(jìn)行核編，保證檢驗(yàn)檢測編制人數(shù)能夠適應(yīng)轄區(qū)內(nèi)的食品安全檢測工作。各縣通過公選或調(diào)配確保綜檢中心認(rèn)證所需專業(yè)技術(shù)等人員快速到崗。市級(jí)有檢測資質(zhì)的機(jī)構(gòu)加大對(duì)縣級(jí)認(rèn)證工作的指導(dǎo)服務(wù)力度，同時(shí)市級(jí)相關(guān)部門要對(duì)各縣的資質(zhì)認(rèn)證工作過程和進(jìn)度進(jìn)行考核。②加強(qiáng)食品檢驗(yàn)檢測能力拓展訓(xùn)練。各綜檢中心在取得資質(zhì)認(rèn)證以前，應(yīng)充分利用現(xiàn)有檢測技術(shù)人員優(yōu)勢，按照食品質(zhì)量安全監(jiān)管體系分工，通過練兵工作對(duì)各縣市的食品質(zhì)量安全進(jìn)行日常檢測、巡查調(diào)查和對(duì)鎮(zhèn)監(jiān)管站、生產(chǎn)基地進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)[4]。在日常檢測中發(fā)現(xiàn)的疑似問題樣品再委托有資質(zhì)的第三方檢測，這種方式能夠有效拓寬抽檢的覆蓋面，同時(shí)能夠提高第三方檢測機(jī)構(gòu)及時(shí)發(fā)現(xiàn)食品安全隱患的概率，有利于及時(shí)補(bǔ)齊食品安全行政執(zhí)法面臨的檢驗(yàn)檢測工作短板。

2.3 提高食品安全行政執(zhí)法能力

①加強(qiáng)食品安全行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。要按照管轄地區(qū)面積、人口數(shù)量、食品企業(yè)數(shù)量等因素科學(xué)配備一線執(zhí)法工作隊(duì)伍。同時(shí)利用現(xiàn)代化的方法進(jìn)行教育培訓(xùn)，提高食品安全執(zhí)法工作人員的執(zhí)法能力。以分片區(qū)培訓(xùn)、增加檢查實(shí)戰(zhàn)等方式，確保培訓(xùn)的實(shí)用性、針對(duì)性和有效性。②加強(qiáng)軟硬件建設(shè)，提升食品安全行政執(zhí)法效率。探索引入“互聯(lián)網(wǎng)+智慧食藥”平臺(tái)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法提質(zhì)增效。食品安全行政執(zhí)法部門要根據(jù)工作需要和分工，配備完整各自執(zhí)法所需要的車聯(lián)、食品檢測設(shè)備、取證設(shè)備等。同時(shí)，研究在食品安全執(zhí)法中的IS09000國際質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系認(rèn)證，提高食品安全執(zhí)法的現(xiàn)代化水平。建立統(tǒng)一的食品安全執(zhí)法信息共享網(wǎng)絡(luò)，提高執(zhí)法數(shù)據(jù)信息共享效率[5]。③創(chuàng)新方式，提升食品安全行政執(zhí)法效能。例如，針對(duì)小餐飲、小作坊、小食雜店，采取先行備案登記、加大行政指導(dǎo)、簡化核查項(xiàng)目等方式，幫助其逐步達(dá)到審批條件，獲得行政許可，走上合法經(jīng)營的正確軌道。

2.4 嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊食品安全違法犯罪

①依法監(jiān)管懲處、追究食品安全違法犯罪行為。針對(duì)食品安全犯罪，必須要嚴(yán)格執(zhí)法，通過法律手段嚴(yán)厲打擊各類危害人們安全的食品安全犯罪行為。要強(qiáng)化對(duì)食品安全問題易發(fā)領(lǐng)域和監(jiān)管工作薄弱環(huán)節(jié)的監(jiān)督，結(jié)合食品安全執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，全方位摸排檢查，對(duì)輕微違法行為要責(zé)令整改，對(duì)嚴(yán)重違反食品安全法律法規(guī)，造成嚴(yán)重社會(huì)影響的食品生產(chǎn)企業(yè)、銷售商，要移送司法機(jī)關(guān)，追究其刑事責(zé)任[6]。②加強(qiáng)法律宣傳，提升責(zé)任意識(shí)。開展線上線下食品安全法律法規(guī)宣傳活動(dòng)，提升法律宣傳覆蓋面，增強(qiáng)食品經(jīng)營戶法律責(zé)任意識(shí)。③寓監(jiān)管執(zhí)法于服務(wù)，以服務(wù)促發(fā)展。堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，規(guī)范與引導(dǎo)并重，強(qiáng)化執(zhí)法為民理念、規(guī)范執(zhí)法程序，以案釋法，進(jìn)一步預(yù)防和減少違法行為的發(fā)生。同時(shí)，著力推動(dòng)執(zhí)法與服務(wù)融合，積極向經(jīng)營戶發(fā)放經(jīng)營許可申請(qǐng)表格，督促其做到持證合法經(jīng)營。

3 結(jié)語

食品安全問題不僅嚴(yán)重影響消費(fèi)者的身體健康，還在一定程度上影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。因此，一定要加強(qiáng)食品安全行政執(zhí)法，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不合格食品，依法嚴(yán)肅處理。筆者認(rèn)為，新形勢下，面對(duì)食品安全行政執(zhí)法方面存在的行政執(zhí)法缺乏合力、檢驗(yàn)檢測能力與技術(shù)不足、監(jiān)管部門執(zhí)法能力有待提高等問題，應(yīng)采取探索建立食品安全綜合執(zhí)法機(jī)制、提升食品檢驗(yàn)檢測能力水平、提高食品安全行政執(zhí)法能力等針對(duì)性的對(duì)策措施，以提高食品安全行政執(zhí)法效果。

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