山東省林業(yè)草原專項資金績效管理評價體系研究與探討

梁 牧，畢思圣，褚 心，董愛新

（1.山東省自然資源廳，山東 濟南 250000；2.山東省林業(yè)科學研究院，山東 濟南 250000）

林草業(yè)的發(fā)展與財政支持力度密切相關(guān)，而財政資金利用的好與壞，直接影響到林草領(lǐng)域的效能體現(xiàn)。近年來，隨著國家對生態(tài)文明建設(shè)的高度重視，林業(yè)草原專項資金規(guī)模在不斷提升，對資金的管理、利用也提出更高要求。根據(jù)2018 年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，提出要以預(yù)算績效管理來進一步推動財政資金聚力增效，提高林草領(lǐng)域公共服務(wù)質(zhì)量。在資金投入逐年增長的形勢下，如何通過林草領(lǐng)域項目績效管理確保財政資金發(fā)揮效益，已成為深化績效管理制度改革的重要環(huán)節(jié)。本文以山東省林草專項資金績效管理實踐為例，探討績效管理中存在的主要問題，并提出普適性績效評價指標體系的制定原則和評價方法，同時提出一些績效管理改進思路，以期為后續(xù)完善林業(yè)草原專項資金績效管理提供實踐啟示和決策參考。

1 山東省林業(yè)草原專項資金績效管理現(xiàn)狀

根據(jù)財政部、國家林業(yè)和草原局印發(fā)的《林業(yè)草原生態(tài)保護恢復資金管理辦法》《林業(yè)草原改革發(fā)展資金管理辦法》等辦法，山東省出臺了林草專項資金實施細則。管理辦法（實施細則）專門設(shè)立預(yù)算績效管理章節(jié)，分別從目標編制、過程監(jiān)控、效果評價、結(jié)果應(yīng)用等方面建立全過程預(yù)算績效管理鏈條。

以林業(yè)草原專項資金為例，資金分配多采用因素法和項目法兩種方式。同時為避免“資金等項目”，提高資金安排的科學性、規(guī)范性和精度性，山東省于2020 年率先建立了中央林草專項資金項目儲備庫，作為中央林草專項資金分配的依據(jù)。同時根據(jù)國家政策不斷調(diào)整和完善專項資金預(yù)算管理方式、提升預(yù)算績效管理公開程度。

從預(yù)算管理全周期過程看，在預(yù)算編制階段，強化績效目標對項目預(yù)算的約束作用，將績效目標與項目預(yù)算、實施方案有機銜接。在項目實施階段，強化事中運行監(jiān)管，組織開展績效監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)存在問題。項目完成后，通過“單位自評+部門評價+財政評價”模式開展評價，確保資金使用安全和發(fā)揮最大效益。對于實施期限一年以上林草重點項目，山東省還探索開展了中期評估制度，力求把問題早發(fā)現(xiàn)早解決，客觀提出措施建議，提升資金使用效益，促進政策效果發(fā)揮。

2 績效管理評價方法原則及標準

由于林業(yè)草原專項資金績效管理的項目和內(nèi)容多樣化，需要針對不同的項目和建設(shè)內(nèi)容，依據(jù)相應(yīng)標準，構(gòu)建合理的指標評價體系，因此評價原則為“因項評價”。以山東省林業(yè)草原專項資金所支持項目為例，可以按照“3E”標準進行參照設(shè)置，其分別是經(jīng)濟（economy）、效果（effect）、效益（effectiveness）。項目申請績效目標和項目績效評價管理均應(yīng)最少按照“3E”標準設(shè)定三級績效指標。

表1 以苗木培育項目支出績效目標申報表示例

2.1 申報項目績效目標的制定標準

對于林業(yè)草原專項資金而言，績效目標著重強調(diào)產(chǎn)出和效果，公眾滿意度也是其重要的衡量指標。一般來說，所申報項目績效目標的主要一級指標內(nèi)容應(yīng)當包括產(chǎn)出指標、效益指標、滿意度指標等3 方面。本文根據(jù)林業(yè)草原專項資金的具體支持項目的共性，提出林業(yè)草原專項資金項目申報三級績效指標的設(shè)計標準以供參考。

2.1.1 產(chǎn)出指標

該一級指標主要是指該項目申請專項資金支持時所能最終提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量。產(chǎn)出指標作為一級指標中較為重要的一方面，是判斷項目立項合理性與可行性的重要參考，需要根據(jù)項目實施計劃合理科學制定。產(chǎn)出指標作為一級指標一般包括數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本等方面的二級指標，三級指標主要作為對應(yīng)細化二級指標的量化和細化說明，產(chǎn)出指標的指標值一般設(shè)定為定量指標值，便于后期進行量化評價和審計調(diào)閱。

2.1.2 效益指標

該一級指標主要是指所支持項目對社會的影響，或者說是指項目的執(zhí)行和完成對整個社會相關(guān)方面所產(chǎn)生的效能及作用。效益指標作為一級指標一般包括社會效益指標、生態(tài)效益指標、可持續(xù)影響指標等方面的二級指標，三級指標一般設(shè)定為定性指標值，主要用于描述評價該指標的效益情況，可以定性分檔描述進行評價。

2.1.3 滿意度指標

該一級指標主要是體現(xiàn)項目所服務(wù)對象對實施后所產(chǎn)生效益的一種評判和認可情況。該指標實質(zhì)上也是屬于效益指標的一種，單獨列出是因為該指標與其他指標存在明顯區(qū)別：該指標面向和調(diào)查評價的主體是人，是公眾對項目提供的服務(wù)的綜合評價，需要項目最終服務(wù)對象或主要服務(wù)對象也就是具體的人來評價，評價結(jié)果受項目受益人群的主觀意識影響較大。滿意度指標一般包括服務(wù)對象滿意度、受益群眾滿意度等方面的二級指標，根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計方法的不同，可以采用定性指標或定量指標進行評價。

2.2 評價項目績效規(guī)則的制定標準

以本文所說林業(yè)草原專項資金為例，該類資金一般多出自于中央及地方財政支持。按照財政性資金的使用要求，專項資金撥付使用后需要定期進行績效考核評價等管理程序。從含義上說，績效評價是指對特定范圍的財政性資金的使用要通過專門制定的指標評價體系，對其使用的經(jīng)濟性、效率性與有效性進行政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)等各方面的綜合考核和評定。

2.2.1 項目績效評價的計算與考量

如表2 內(nèi)容所示，績效評價為了便于直觀了解項目情況以及橫向?qū)Ρ瓤梢栽O(shè)定項目得分值，單個項目總分設(shè)定為100 分為宜。計算該項指標實際完成率公式：

表2 項目支出績效目標申報表制定示例

C=B/A×100%

其中C 為該項指標實際完成率，B 為該項指標工作實際完成值，A 為該項指標工作計劃完成值，實際完成值是指本年度（或項目期）內(nèi)項目實際產(chǎn)出的任務(wù)完成數(shù)或者提供公共服務(wù)的數(shù)量，計劃完成值是指項目績效目標與預(yù)算批復計劃確定的本年度（或項目期）內(nèi)計劃產(chǎn)出或完成的任務(wù)完成數(shù)或者提供公共服務(wù)的數(shù)量。

定性指標可以根據(jù)指標完成情況分為：完成預(yù)期指標、部分完成預(yù)期指標并具有一定效果、未完成預(yù)期指標且效果較差3 檔，分別按照該指標對應(yīng)分值區(qū)間100%-80%(含)、80%-60%(含)、60%-0%合理確定分值。

計算定量指標得分時，該指標若為正向指標（即實際完成指標值越大，對項目的綜合評價評價也隨之增加的指標），則得分計算方法為：

P=B/A×100%×S

若定量指標為負向指標（即實際完成指標值越大，對項目的綜合評價評價也隨之降低的指標），則得分計算方法為：

P=A/B×100%×S其中P 為該項工作三級指標最終得分，B 為該項指標工作實際完成值，A 為該項指標工作計劃完成值，S 為該項工作3 級指標賦分值。

2.2.2 項目績效評價應(yīng)注意事項

如表2 內(nèi)容所示，各指標得分一檔最高不能超過該指標分值上限。其中資金預(yù)算執(zhí)行率和績效指標作為績效評價的兩個重要組成部分需要合理賦予分值。由于績效指標分級較多，可以適當賦予更多分值，以便細化評價，保證指標的科學及合理性。

此外各級指標的賦分不應(yīng)按照上一級指標的總分平均賦予，應(yīng)按照該指標在此方面的重要程度有所側(cè)重，這樣才能更合理有效的體現(xiàn)分值的作用和意義。同時績效評價應(yīng)設(shè)置閾值，當某項指標或者項目總體評分低于某一水平時，需項目承擔單位正式書面說明績效目標未實現(xiàn)的原因和下一步擬采取的具體措施。

3 目前績效管理存在的問題及改進建議

3.1 存在問題

目前，林業(yè)草原資金績效管理工作水平在逐年提高，但依然存在不少問題。一些主要表現(xiàn)有：存在對資金和項目“重申請、重分配，輕績效、輕管理”現(xiàn)象；對資金使用績效重視程度不夠；績效管理與項目實際管理脫節(jié)等。主要因為在實踐中，林業(yè)草原專項資金支持點多面廣，項目績效管理、評價部門一般與項目執(zhí)行部門相互獨立，績效管理部門牽頭開展績效管理，而項目執(zhí)行部門負責具體實施工作，經(jīng)常由于績效管理部門和項目執(zhí)行部門缺乏有效銜接溝通，易出現(xiàn)業(yè)務(wù)執(zhí)行過程中績效管理混亂、績效目標出現(xiàn)偏差等問題，導致績效管理工作難以規(guī)范化、精細化開展，最終影響績效評價效果。

此外，從績效管理實踐情況來看，事前績效評估與結(jié)果運用環(huán)節(jié)尚未達到預(yù)期效果，而這兩個環(huán)節(jié)恰恰是績效管理發(fā)揮剛性約束作用的關(guān)鍵點。其中，事前績效評估作為全過程績效管理的開始環(huán)節(jié)，如果項目單位未予開展，對項目實施的必要性、可行性以及資金預(yù)算的合理性缺乏客觀科學的評估，將導致績效管理缺乏抓手，管理鏈條缺失。而績效結(jié)果評價反饋及應(yīng)用是全過程績效管理的最后環(huán)節(jié)，能否發(fā)揮作用至關(guān)重要。績效評價結(jié)果運用如果對預(yù)算資金安排、政策優(yōu)化調(diào)整的約束力度不夠，將無法形成管理閉環(huán)，難以達到應(yīng)有作用。

3.2 改進績效管理工作的建議

3.2.1 提高對績效管理工作的重視程度

績效管理工作是保證財政資金合理、科學使用的重要部分，績效管理工作應(yīng)該根據(jù)實際情況逐步完善的管理模式。例如，提高績效管理各個環(huán)節(jié)在財政資金使用中所考核的比重，這樣有利于實現(xiàn)績效管理部門對資金使用情況的全過程監(jiān)管及糾偏，進而實現(xiàn)對績效管理機制的有效完善，逐步健全落實全過程績效管理鏈條。要提高重視績效評估和績效結(jié)果應(yīng)用這一手段方法，從源頭上提高預(yù)算決策的準確性、科學性，加大重點項目資金事前績效評估力度，防止事前績效評估走過場，確保事前評估客觀真實的反映項目狀況，同時將評價結(jié)果作為預(yù)算分配、政策優(yōu)化、管理提升的重要依據(jù)，真正與預(yù)算資金分配掛鉤，實現(xiàn)績效管理的閉環(huán)運行。

3.2.2 改變管理者的思想觀念

在績效管理創(chuàng)新的過程中，人是最根本的主體?？冃Ч芾淼膮⑴c者必須改變傳統(tǒng)的管理思想觀念，提高對績效管理革新工作的重視和關(guān)注，對林草行業(yè)動態(tài)、國家政策導向與社會新需求等角度進行全方面了解，樹立終身學習的意識，利用碎片化時間學習和掌握新型管理機制，選取專業(yè)人員成立學習交流團隊，結(jié)合自身情況對學到的最新績效管理知識和經(jīng)驗進行改良，并對原有管理機制的不足之處加以分析，在此基礎(chǔ)上制定績效管理的相關(guān)章程與規(guī)則，強化不同分工之間的溝通與協(xié)作，解決管理意識薄弱，評價工作缺乏協(xié)同，管理鏈條不夠完善等問題。

3.2.3 加大管理模式創(chuàng)新力度

對任何一種工作的創(chuàng)新都是提升該項工作管理水平和質(zhì)量的基礎(chǔ)條件，績效管理工作也不例外。隨著社會的快速發(fā)展，提升績效管理工作統(tǒng)籌組織能力，用制度的方式明確單位內(nèi)部責任分工，厘清項目單位各負責部門的職責必要性越來越明顯。所謂的管理模式創(chuàng)新指的是結(jié)合實際情況制定與時俱進的績效管理模式，或是學習更加先進、科學的績效管理體系，從本質(zhì)的角度而言，績效管理制度的創(chuàng)新就是管理問題。加強績效管理模式的創(chuàng)新是提升績效管理水平和質(zhì)量的基礎(chǔ)條件，通過對原有管理模式進行創(chuàng)新和優(yōu)化，能夠成為促進績效管理工作改革和發(fā)展的動力。當下管理創(chuàng)新的根本目的在于實現(xiàn)績效管理工作的合理構(gòu)建和推進，減少無效的管理，以及形成一套完善的績效評價體系。

4 結(jié)語

專項資金績效管理工作與資源配置、政策優(yōu)化息息相關(guān)。特別是由于林業(yè)行業(yè)“多而廣，繁而細”的特點，強化績效管理對于推動林草行業(yè)項目可持續(xù)健康運行、資金有效分配至關(guān)重要。就目前情況來看，績效管理與資金支持和政策調(diào)整的掛鉤機制仍有提升空間，應(yīng)在實踐中不斷完善績效管理體系，探索創(chuàng)新方式方法，提升績效管理水平，充實績效管理工作力量，加強績效管理宣傳培訓力度，結(jié)合工作實際情況提出切實可行的管理方法，全面促進績效管理成效的不斷提高。