我國地名文化遺產(chǎn)法律保護及對策研究

薩矗榮貴

地名是國家機關依職權(quán)對具有特定方位、地域范圍的地理實體賦予的專有名稱，是對地理實體的指位。地名也是語言文字的產(chǎn)物，是人們根據(jù)需要主觀賦予名稱并得到社會公認、共同使用而產(chǎn)生的，這一過程讓地名承載了豐富的社會、歷史、文化、語言等信息，也因此成為社會生活中不可或缺的一種公共信息。在地名文化遺產(chǎn)納入世界遺產(chǎn)保護的大背景下，探究地名文化遺產(chǎn)的價值，對其進行保護尤為迫切和重要。

一、地名文化遺產(chǎn)的重要價值判斷

(一)地名及地名文化遺產(chǎn)

地名作為象征符號能夠生動直接地標記地理空間，概括當?shù)刈匀蝗宋木坝^，是地域歷史演變的重要見證。有關地名的定義，有學者認為地名就是地方的名稱，“作為專指，每個地名都是人們對地理環(huán)境中具有特定位置、范圍及形態(tài)特征的地方所共同約定的語言代號?！?1)褚亞平：《地名學論稿》，北京：高等教育出版社1985年，第7頁。從法律概念分析，國務院頒布的《地名管理條例》將地名劃為地理名稱的范疇，地名的范圍包括：“自然地理實體名稱；行政區(qū)劃名稱；居民地名；城市公園、自然保護地名稱；街路巷；重要地理方位意義的住宅區(qū)、樓宇名稱；重要地理方位意義的交通運輸、水利、電力、通信、氣象的等設施名稱?！?2)國務院《地名管理條例》(2022年修訂)，第3條，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2022-04/21/content_5686491.htm，訪問日期：2022年5月23日。其他國家或地區(qū)的立法中也有對“地名”概念的定義。如，瑞士《地名條例》中定義為“市鎮(zhèn)、聚居地、街道、建筑物、車站和地形的名稱”。(3)《瑞士地名條例》第3條(a)項，“Verordnung über die geografischen Namen”，F(xiàn)edlex，accessed April 16，2022，https：//www.fedlex.admin.ch/eli/cc/2008/393/de.愛沙尼亞《地名法》中規(guī)定“地名的命名特征是一個自然或人工地理實體”。(4)《愛沙尼亞共和國地名法案》第3條，“Place Names Act”，Riigi Teataja，accessed April 23，2022，https：//www.riigiteataja.ee/en/eli/529052014008/consolide.

由此有學者延伸出地名文化的概念，認為地名是一個地域文化的載體，具有濃厚的鄉(xiāng)土文化氣息，體現(xiàn)該地域內(nèi)居民長期活動的文化特點，也反映不同民族、不同地域的文化差異。它反映重要的歷史文化價值，是區(qū)域文化的象征。(5)岳升陽、杜書明：《城市地名文化遺產(chǎn)評價體系及應用——以北京市牛街地區(qū)為例》，《城市問題》2011年第8期。其溯源在于地名是先民識別環(huán)境和相互交流的代號或標識，是一種語言文化形態(tài)?！拔幕翘囟ㄈ巳旱纳罱?jīng)驗、歷史傳統(tǒng)、集體記憶以及社會實踐?！?6)劉曉春：《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的地方性與公共性》，《廣西民族大學學報》(哲學社會科學版)2008年第3期。地名指代的地理實體或地域歷史沿革、地理環(huán)境、本土風情和民俗文化等構(gòu)成的文化內(nèi)涵可以反映特定人群的地域文化特征。由特定的文字、語詞組成，是典型的文化記憶傳承的產(chǎn)物，反映了特定時期地方的歷史及生產(chǎn)生活方式?！氨憩F(xiàn)了區(qū)域地理特征、宗教觀念、政治觀念、民族民俗文化、社會意識等被稱為人類歷史的‘活化石’。”(7)章昌平、張曉君：《地名符號的傳承與建構(gòu)：基于城市記憶的地名公共服務體系研究》，《現(xiàn)代城市研究》2017年第3期。關于“地名文化”的概念，劉保全等做出系統(tǒng)的論述，“地名文化的基本構(gòu)成包括了兩個層面，地名語詞文化和地名實體文化。地名語詞文化屬于語言文化范疇，是地名文化的基本內(nèi)涵；地名實體文化屬于地域文化范疇，是地名文化的外延，二者是相互依存、不可分割的統(tǒng)一體?！?8)劉保全、李炳饒、宋久成、張清華：《地名文化遺產(chǎn)概論》，北京：中國社會出版社2011年，第37頁。地名因描述一定地域歷史和文化而形成，地名語詞為載體，是對歷史積淀和文化精神等元素的提煉、改造、重構(gòu)和再現(xiàn)，地名實體承載著自身不斷積淀的文化內(nèi)涵，二者共同構(gòu)成了地名文化。

(二)地名文化遺產(chǎn)是非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的一部分

國際上，2002年聯(lián)合國地名標準化會議中提出“地名作為國家歷史和文化遺產(chǎn)一部分的重要性?！?007年第九屆聯(lián)合國地名標準化會議提出“考慮到聯(lián)合國教科文組織2003年通過的〈保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約〉，認為地名完全屬于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”。同年第24次聯(lián)合國地名專家組會議將地名列入非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，適用《保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》并指出“地名具有重要的文化和歷史意義，隨意改變地名將造成傳承文化與歷史傳統(tǒng)方面的損失。”2012年第十屆聯(lián)合國地名標準化會議中在“確定和評價地名作為文化遺產(chǎn)的標準”時提到“有若干決議把地名作為一個民族文化遺產(chǎn)的一部分，且有必要保護地名遺產(chǎn)”。(9)以上三個文件參見《第十屆聯(lián)合國地名標準化會議決議》(2012年，紐約)，E/CONF.101/144，聯(lián)合國統(tǒng)計司網(wǎng)站，https：//unstats.un.org/unsd/geoinfo/ungegn/ungegnconf10.html，訪問日期：2022年5月23日。通過幾次會議決議，明確了地名在文化遺產(chǎn)的地位及保護的必要性。

關于地名文化遺產(chǎn)的定義，有學者指出是以地名為載體記錄的中華民族所創(chuàng)造的并世代傳承的物質(zhì)文化和精神文化成果。(10)劉保全、李炳饒、宋久成、張清華：《地名文化遺產(chǎn)概論》，第37頁。也有學者進行擴充解釋，“可定義為起源古老，長期穩(wěn)定、延續(xù)性強，且具有地方的、民族的文化認同性，并且所指代的地理實體或地理區(qū)域(包括其自身或內(nèi)部的地質(zhì)、地貌、水文等自然景觀，建筑、村落、城鎮(zhèn)等人文景觀，以及其中的或與之有關的珍貴文物、文化典籍、文學作品、歷史事件與人物或獨特的風土人情等物質(zhì)、非物質(zhì)性景觀的全部或某些部分)亦具有杰出性、重要性或獨持性的地名。”(11)張春陽：《試論“地名文化”與“地名遺產(chǎn)”的概念與評價》，浙江大學2016年碩士學位論文，第17頁。地名中蘊含了很多非物質(zhì)文化元素，且有明確標識的文化傳承功能，是非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的一部分，體現(xiàn)在：

首先，具有非物質(zhì)屬性。地名是由語詞構(gòu)成，語詞是非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的載體和媒介工具，地名語詞本體與其所表達的意義共同組成了特定的文化符號。地名的語詞文化代表的是地名作為語言詞匯的非物質(zhì)文化元素，它對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的內(nèi)涵及其遺產(chǎn)項，具有承載、標識和傳播的功能。地名實體文化所承載的多元地域文化體系，豐富了地名文化遺產(chǎn)非物質(zhì)文化屬性。其次，具有顯著的地方性特征。地名是地方性文化中最特別的標志，是一種獨特的地域文化現(xiàn)象。“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的地方性特征，意味著其文化記憶總會與特定的地方相聯(lián)系，意味著非遺的存在有著現(xiàn)實的地理空間的邊界，某種非遺邊界與人們所要建構(gòu)的區(qū)域文化認同的邊界未必是重合的?！?12)季中陽、高鵬程：《“非遺”保護與區(qū)域文化認同》，《文化遺產(chǎn)》2021年第3期。地名成為這種邊界的重要標識符號，為特定的地理空間文化記憶的傳承與保存提供了載體。再次，具有傳承性。地名形成后不斷在實踐中傳播，表現(xiàn)出較強的穩(wěn)定性，有被群體或個體認同的文化價值而被傳承。從地名的命名方式看，以自然地理特征、人文地理因素以及歷史政治因素為依據(jù)，代表一個區(qū)域的空間符號，有凝聚整體的文化記憶和不斷更新和疊加的歷史文化記憶。作為人類的歷史和經(jīng)驗的記錄，得到保存、發(fā)展、豐富和傳承給后代，以便鼓勵以其所有形式呈現(xiàn)的創(chuàng)造性，并激發(fā)各種文化之間的真正對話。

(三)地名文化遺產(chǎn)的價值

1.文化認同價值

“社會的文化體系是由社會象征性的符號，如語言及其結(jié)構(gòu)、事物及人物的稱謂、事物或社會關系的表述形式、神話及社會文化中的標志等表現(xiàn)出來的。象征符號是約定俗成的，為本民族成員所認同。正是通過多種象征符號，各民族的傳統(tǒng)文化才得以展現(xiàn)、傳承?！?13)宋蜀華、陳克進：《中國民族概論》，北京：中央民族大學出版社2001年，第189-193頁。地名作為指出地理空間方位的符號，在社會實踐中發(fā)展為地方文化的表征符號，累積了一定的認可度，成為個人或群體情感認同的象征，與地域文化和民族文化緊密相連，形成文化認同性和延續(xù)性。明確體現(xiàn)特有的文化、地理、歷史、社會或其他現(xiàn)實情況以及地區(qū)或民族特性、思維方式，是文化遺產(chǎn)的一個特殊部分。作為和過去鏈接的象征符號，反映了過去的各種情境和活動，甚至像居住地、街道等微地名也會構(gòu)成集體記憶和遺產(chǎn)的一部分。

非遺文化認同價值的實現(xiàn)過程是由特定群體長期聚集生活在某一地域，形成地域獨有色彩來實現(xiàn)的。“地名一直處于相對穩(wěn)定與不斷變更的交織運動中”(14)紀小美：《基于資本與場域理論的徽州地名變遷的社會響應與內(nèi)在機理研究》，《人文地理》2020年第6期。，在長久的特定地域生活中，人與地方容易形成有機的互動關系，體現(xiàn)在特定生活方式、地方風俗習慣等地方文化傳統(tǒng)中。地名作為文化符號可識別不同區(qū)域的文化群體及群體的文化創(chuàng)造，作為文化遺產(chǎn)被保護、利用和發(fā)展傳承地方文化傳統(tǒng)，實現(xiàn)文化認同價值，在具體的社會生活交流中能夠發(fā)揮重要作用。

2.經(jīng)濟價值

地名作為地域文化的標志性符號可指示當?shù)啬骋痪哂写硇缘氖挛锘驅(qū)嵨?，背后蘊藏的文化具有巨大經(jīng)濟價值。典型表現(xiàn)為地理標志，地域性是地理標志的典型特征，地理標志的內(nèi)涵和文化價值就蘊藏在地名文化遺產(chǎn)之中。地理標志是在長期的歷史過程中形成的，一種用于具有特定地理來源的商品的標志?！霸谔囟ǖ赜騼?nèi)，由自然和人文因素構(gòu)成的地理環(huán)境造就了產(chǎn)品獨特的品質(zhì)、質(zhì)量和特征。 這些產(chǎn)品在長期的市場流轉(zhuǎn)中其特定質(zhì)量、聲譽或者其他特征與該產(chǎn)品的原始性出產(chǎn)地被消費者緊密聯(lián)系在一起。地理名稱具有了質(zhì)量顯示功能和商業(yè)標志作用，具有了財產(chǎn)利益和經(jīng)濟價值，由普通的地名符號演變?yōu)樨敭a(chǎn)的載體。”(15)嚴永和：《論傳統(tǒng)知識的地理標志保護》，《科技與法律》2005年第2期。世界貿(mào)易組織《與貿(mào)易有關的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》對地理標志的保護形成了眾多的以原產(chǎn)地名命名的產(chǎn)品，如景德鎮(zhèn)陶瓷，南京云錦，平遙漆器等，地理標志除自然地理因素之外還有人文因素，是特定地區(qū)的居民利用當?shù)鬲毺刈匀粭l件下產(chǎn)生的原材料加入知識創(chuàng)造和文化傳統(tǒng)的傳統(tǒng)知識產(chǎn)物，二者相結(jié)合構(gòu)成世代傳承的非遺地標產(chǎn)品，擁有地理標志的產(chǎn)品在商業(yè)競爭中無疑更具有優(yōu)勢。

經(jīng)濟價值還體現(xiàn)在地名的資源屬性上，“資源是一切可被人類開發(fā)和利用的物質(zhì)、能量和信息的總稱，廣泛地存在于自然界和人類社會中，是一種自然存在物或能夠給人類帶來財富的財富。地名無疑是一種社會經(jīng)濟資源，同時也是各地的專有資源?！?16)王榮、何彤慧：《地名旅游資源特征及其開發(fā)利用初探—以桂林市為例》，《桂林師范高等?？茖W校學報》2009年第4期。表現(xiàn)在旅游活動中對地名文化遺產(chǎn)的開發(fā)和利用。 地名文化遺產(chǎn)是具有深厚底蘊的文化旅游資源，可表現(xiàn)當?shù)氐乩憝h(huán)境與文化的鏡像，反映當?shù)氐幕緦傩?，通過地名中包含的自然或文化意涵，可以捕捉到地方特色，獲得相關文化信息，發(fā)揮旅游導向作用。如，有些地名和神話傳說、歷史典故、文學作品相連，其中蘊藏的豐富的文化靈魂吸引著游客，能夠引發(fā)聯(lián)想和藝術(shù)體驗。地名在旅游活動中能夠標識旅游特色，增強游客體驗，將地名與其他特色資源相融合，能夠最大化發(fā)揮當?shù)芈糜谓?jīng)濟價值。

二、地名文化遺產(chǎn)的保護內(nèi)容

當前地名文化遺產(chǎn)的文化和經(jīng)濟價值日益凸顯出來，文化價值隨著社會歷史文化的發(fā)展和傳承而增大，潛在的經(jīng)濟價值因商業(yè)開發(fā)而體現(xiàn)。但同時出現(xiàn)傳統(tǒng)老地名的消失、商業(yè)化對地名的侵擾和地名文化流失等問題。針對存在的困境，我國對地名文化遺產(chǎn)的管理和保護方面進行了積極的探索。

(一)現(xiàn)有困境

1.地名變更無序的現(xiàn)象

首先是地名的“洋化”問題最為突出。在城鎮(zhèn)建設和政區(qū)調(diào)整過程中，城市的變遷 、政區(qū)更名等引起的地名變更，其中不乏具有歷史意義的傳統(tǒng)地名消失，取而代之的是以歐美國家、外國城市、國外景點和半英文半中文命名的洋地名。如，以“維多利亞”“地中?！薄跋耐暮０丁泵木用駞^(qū)、街巷、道路等地名隨處可見。作為地域文化的載體，“洋地名”破壞歷史文化傳承，削弱地方社會的認同感，對地名的定位功能也造成了阻礙。

其次是對公共利益的損害。地名本身屬于公共資源，“功能上不但能夠標識自然地理實體，確定人的住所、籍貫、辨別人們運動的方位而且是傳承人類活動、文明和自然變遷信息的符號。任何人都可以無需他人許可并且不支付任何費用在日常生活、生產(chǎn)經(jīng)營、藝術(shù)創(chuàng)作和發(fā)明創(chuàng)造等活動中使用地名?！?17)郭富青、孫昊亮：《地名資源商業(yè)化開發(fā)的法律秩序研究》，《法律科學》2006年第2期。地名從功能和價值角度分析都具有公共利益屬性。地名變更會引發(fā)公民相關信息的變更，“朱廣義等訴鄭州市人民政府道路更名案”中，“祭城路”更名一事，原告認為侵害了其所應享有的歷史傳承的認同權(quán)和地域文化記憶的歸屬權(quán)等精神文化權(quán)益，且影響戶籍、住址等信息的變更。一審法院裁定駁回請求，二審和再審維持了原裁定，但最高人民法院在裁定書中認為：“特殊的精神文化權(quán)益應受到法律保護，地名是國家和民族文化的重要載體，長期形成的地名，是一個地方的符號，成為那個地方所有人情感所系的標志。”(18)參見《朱廣義等與鄭州市人民政府道路更名再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書》，(2018)最高法行申1127號。正因如此，《地名管理條例》對地名的更改規(guī)定了嚴格的原則、程序和審批權(quán)限。要求“從我國地名的歷史和現(xiàn)狀出發(fā)，保持地名的相對穩(wěn)定”，“可改可不改的和當?shù)厝罕姴煌飧牡牡孛?，不要更改”?19)參見《朱廣義等與鄭州市人民政府道路更名再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書》，(2018)最高法行申1127號。此案中地名變更不僅涉及原告權(quán)益，還對當?shù)孛癖娋哂兄卮笠饬x，依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定雖駁回了原告申請但案件受理本身的價值更具有現(xiàn)實意義，裁定書中提出了對公共利益、歷史傳承和文化認同的重視，呼吁減少地名更改的亂象。

最后，地名變更對遺產(chǎn)保護的負面影響。地名本身就是重要的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，含有重要的文化線索，記錄著人類與大自然共同創(chuàng)造并世代傳承的物質(zhì)文化和非物質(zhì)文化成果。(20)劉保全、李炳饒、宋久成、張清華：《地名文化遺產(chǎn)概論》，第99頁。特別是一些以地名為專名的文化遺產(chǎn)，如紹興黃酒釀制技藝、龍泉青瓷傳統(tǒng)燒制技藝等，有鮮明的地域指向性，地名已成為該文化遺產(chǎn)的有機元素，標識該遺產(chǎn)的特征。地名變更有時候會伴隨區(qū)劃內(nèi)容的調(diào)整，不僅對地名文化遺產(chǎn)產(chǎn)生影響，對區(qū)域內(nèi)其他文化遺產(chǎn)的原真性保護也產(chǎn)生負面影響，淹沒作為文化地標的歷史文化。

2.地名資源商業(yè)化

地名是具有非競爭性、非排他性的純公共物品，應由政府提供且不以營利為目的，意義在于為全社會服務，是不能界定產(chǎn)權(quán)的，不能為市場競爭提供財產(chǎn)權(quán)的條件，地名應在社會生活和商業(yè)活動中依法無償使用。(21)吳愛明：《我國地方政府地名有償命名的法律思考》，《中國行政管理》2007年第11期。地名商業(yè)化過程中，私權(quán)常常超越公共利益，導致片面追求經(jīng)濟價值而忽略地名文化價值的保護。實踐中地名商業(yè)化主要是地名有償命名問題。

近年來，地名有償命名的現(xiàn)象越來越多，政府相關部門對新地名甚至老地名中的道路、橋梁等公共設施的命名權(quán)進行公開拍賣，拍得的命名人向當?shù)卣Ц睹M獲得一定期限內(nèi)的命名權(quán)。企業(yè)發(fā)現(xiàn)地名中隱藏的商業(yè)價值，通過以企業(yè)或品牌名稱命名地名來擴大知名度，以達到宣傳的效果。如，南京作為歷史文化濃厚的古都，在城市發(fā)展過程中改造拓寬馬路，拓寬后的老地名街巷被用企業(yè)名稱命名，導致老地名的逐漸消失，如源于明代有幾百年歷史的蘆席營，經(jīng)金貿(mào)集團有償冠名后稱為金貿(mào)大街，(22)“南京多個老地名被企業(yè)冠名”，中國新聞網(wǎng)，https：//www.chinanews.com/cul/2012/07-04/4006147.shtml，訪問日期：2022年4月20日。企業(yè)名稱嫁接到地名中，商業(yè)味覆蓋歷史文化氣息，命名忽略當?shù)貧v史習慣和傳統(tǒng)，導致新地名文化底蘊不足，具有寶貴價值的地名文化遺產(chǎn)遭到破壞。且命名企業(yè)因破產(chǎn)、兼并等事由導致名號變更，地名將何去何從？有償命名企業(yè)或單位，有重大損害社會公共利益甚至違法犯罪的事件，也會對地方的形象帶來負面影響。

(二)地名文化遺產(chǎn)保護內(nèi)容

國際上提出依據(jù)《保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》來保護地名文化遺產(chǎn)，制定發(fā)展保護方案。大多國家將地名歸類為口頭傳統(tǒng)和表現(xiàn)形式中的語言類非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，確認地名承載著文化和語言的重要價值。因語言是地名的重要組成部分，地名里還包括不再常見的單詞和語言元素等。有代表在第九屆地名標準化會議上提出“語言是非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的支柱……地名是語言遺產(chǎn)和口頭傳說的重要元素。地名也與非遺的其他領域相聯(lián)系，如表演藝術(shù)、社會實踐、儀式、節(jié)慶、傳統(tǒng)工藝等。地名及相關的口頭傳說為地理和生物知識提供了可靠的基礎信息?！?23)劉保全、李炳饒、宋久成、張清華：《地名文化遺產(chǎn)概論》，第85頁。如，斯洛文尼亞語地名和克恩頓傳統(tǒng)房屋名稱是奧地利國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，這些地名構(gòu)成斯洛文尼亞與卡林西亞人語言和文化身份的重要組成部分，反映歷史和語言的發(fā)展，通過地名能了解當?shù)靥匦院途坝^政治。

我國將地名文化遺產(chǎn)提到與工業(yè)遺產(chǎn)、農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)、灌溉工程遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)同等地位，是歷史文化保護傳承體系中的重要部分。其功能和價值有著多面性，是綜合性、集合體性質(zhì)的文化遺產(chǎn)，任何一個地名文化遺產(chǎn)都與特定的實體相關聯(lián)，以非物質(zhì)文化遺產(chǎn)表達方式為主，有時以物質(zhì)文化遺產(chǎn)和歷史文化景觀為載體，呈現(xiàn)其文化表現(xiàn)形式的多樣性。有些地名文化遺產(chǎn)已被納入語言類非物質(zhì)文化遺產(chǎn)中，如2015年北京市語言類非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄中有“崇文地名文化”“朝陽各地名由來”“豐臺各地名來由歷史沿革”“模式口地名”。也認為地名可屬于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)中口頭傳統(tǒng)和表現(xiàn)形式類，因部分地名的誕生與神話、傳說和民間故事息息相關，民俗文化在流傳過程中也會產(chǎn)生一系列的地名，如，北京崇文門附近的茶食胡同，源于《大金國志》中記載的金代結(jié)婚時“進蜜糕，人各一盤，曰茶食”的習俗，地名成為其文化內(nèi)涵的解說。在歷史文化景觀和歷史悠久的市縣村鎮(zhèn)等人文或地理實體中，地名語詞能夠準確標識、解讀地方文化并使特定文化內(nèi)涵蘊含在地理實體中。建筑文化遺產(chǎn)的名稱，可反映出建筑的形態(tài)特征、等級特征、功能和文化內(nèi)涵。

我國制定《地名文化遺產(chǎn)鑒定》及《全國地名文化遺產(chǎn)保護工作實施方案》認定地名文化遺產(chǎn)分為千年古城(都)、千年古縣、千年古鎮(zhèn)、千年古村落、甲骨文和金文地名、少數(shù)民族語地名、著名山川地名、近現(xiàn)代重要地名文化遺產(chǎn)等八類，涵蓋了地名及自然和人文地理實體、地名文化、特殊記載的地名的傳承和保護。前幾類地名的認定和保護主要是將地名歷史文化與實體文化相結(jié)合，突出地名對文化遺產(chǎn)的文化標識和載體功能，要求不僅地名文化內(nèi)涵豐富，且古建筑、典型建筑和傳統(tǒng)聚落富有文化內(nèi)涵和傳承價值，自然景觀與人文景觀特色鮮明，還需包含民間傳統(tǒng)文化的非遺代表作。后幾類地名認定突出其承載、傳播的文化信息，重點保護地名具有的文化認同感與延續(xù)性。2022年修訂的《地名管理條例》的立法目標明確為規(guī)范“地名的命名、更名、使用、文化保護及其相關管理活動”(24)《地名管理條例》(2022年修訂)，第2條。。其中注意到有些地名使用中文化保護面臨的威脅，對“地名文化保護”設置專章規(guī)定“縣級以上人民政府應當從我國地名的歷史和實際出發(fā)，加強地名文化公益宣傳，組織研究、傳承地名文化”(25)《地名管理條例》(2022年修訂)，第23條。，“縣級以上人民政府應當加強地名文化遺產(chǎn)保護，并將符合條件的地名文化遺產(chǎn)依法列入非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護范圍”(26)《地名管理條例》(2022年修訂)，第24條。，開始重視并加強地名的文化保護。地方性地名管理法規(guī)中有規(guī)定“應當組織調(diào)查地名文化遺產(chǎn)，建立地名文化遺產(chǎn)保護名錄，采取有效措施予以保護”(27)《浙江省地名管理辦法》、《金華市地名管理條例》等均有此規(guī)定。，對保護和傳承地名文化遺產(chǎn)提供法律依據(jù)。

三、國外地名文化遺產(chǎn)保護經(jīng)驗借鑒

世界上大多國家都認定地名為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的重要組成部分，地名既是語言的表達方式，又作為地理標識，不同國家采用不同模式來保護地名文化遺產(chǎn)。

(一)專門立法

1.挪威地名法

挪威十分重視地名的保護，將地名看作語言類文化遺產(chǎn)，認為地名是一種歷史文本，當?shù)貧v史的寶貴來源?！杜餐孛ā芳仁且徊空Z言保護法，也是一部文化遺產(chǎn)保護法。確保公共部門積極使用挪威語、薩米語和克文語的地名，認為語言多樣性的地名反映了歷史上的政治、文化和經(jīng)濟關系。維護地名的主要手段是通過官方標準化，由挪威測繪局負責實施該法案，解決了傳統(tǒng)地名包括自然地理名稱和定居點名稱的拼寫問題?？傮w目標是將地名作為語言類文化遺產(chǎn)加以保護，使地名具有實用性，不影響其內(nèi)涵表達且有助于民眾認知的形式。強調(diào)地名的重要社會文化價值，旨在平衡方言多樣性、官方拼寫規(guī)范、詞源、傳統(tǒng)拼寫、當?shù)赜梅?、當?shù)仄谩⑹袌隽α恳约皣页鲇诩訌姷孛敢δ艿哪康拿鞔_名稱和拼寫的需求。(28)參見United Nations Group of Experts on Geographical Names 2021 session，“Governments on the situation in their countries and on the progress made in the standardization of geographical names”，(New York：May 2021)，GEGN.2/2021/10/CRP.10.以及11th United Nations Conference on the Standardization of Geographical Names ，“Report of Norway”，(New York ：August 2017)，E/CONF.105/89/CRP.89.

2.愛沙尼亞地名法案

愛沙尼亞共和國1996年通過的《地名法案》內(nèi)容涉及名稱和命名過程的細節(jié)，規(guī)定地名管理的要求并確定了各機構(gòu)地名命名的權(quán)限，由地名委員會擔任國家地名主管機構(gòu)，旨在確保協(xié)調(diào)使用地名以及保護具有歷史價值的地名。另制定配套的法律法規(guī)《紀念性地名確定程序》《全國地名登記冊保存條例》和《地名形成和使用條例》等。通過對《地名法案》的不斷修訂，明確地名的法律地位，完善地名文化遺產(chǎn)的保護內(nèi)容。規(guī)定在對地名命名時避免與愛沙尼亞歷史和文化不相容，在規(guī)劃新區(qū)域時應盡可能使用當?shù)赝ㄓ玫呐f名稱以保持文化連續(xù)性。法案中特別提出了平行名稱。在混合語言區(qū)，如有保護歷史或文化方面的正當理由，可設定愛沙尼亞語和少數(shù)民族語兩種平行名稱，支持使用少數(shù)民族語地名，以保護地名文化的多樣性，保存地名文化遺產(chǎn)。為使地名使用有系統(tǒng)性，建立國家地名登記冊，除官方地名外將具有重要歷史文化意義的非官方地名(29)《愛沙尼亞地名法案》中官方地名是指通過法令命名或經(jīng)過地名委員會決議批準的地名，非官方地名是指尚未通過法令設立或未經(jīng)過地名委員會決議批準的地名?；蚱磳懸驳怯浫雰赃M行信息保護。(30)參見United Nations Group of Experts on Geographical Names 2021 session，“Changes in the Estonian Place Names Act”，(New York：May 2021)，GEGN.2/2021/CRP.108.

(二)地名數(shù)據(jù)庫

地名在愛爾蘭傳統(tǒng)文化中居于核心地位。在中世紀愛爾蘭人創(chuàng)造了一種獨立的文學流派the Dindshenchas意為“著名地方的傳說”，致力于解釋著名地理特征的起源和名稱的由來。愛爾蘭大多數(shù)地名是愛爾蘭語，另一些則是英語和古斯堪的納維亞語。多數(shù)愛爾蘭語地名以英文的書面形式出現(xiàn)，在英語化的過程中導致了名稱變得難以理解。(31)Mac Giolla Easpaig，Dónall，“Ireland’s heritage of geographical names”，in Wiener Schriften zur Geographie und Kartographie Vol.18，(Wien：2009)，79-85.2003年頒布的《官方語言法案》中規(guī)定恢復原有愛爾蘭語地名形式，賦予其在法律文件中與英語地名相同的法律效力，并將官方地名也設定了官方標準化愛爾蘭語版本。通過在歷史文獻中收集地名拼寫方式，在當?shù)厣鐓^(qū)收集確定其發(fā)音，對地名進行系統(tǒng)研究，恢復標準拼寫。塵封已久的數(shù)千個愛爾蘭歷史地名在這個過程中被記錄下來，使人們能夠準確理解愛爾蘭語地名含義和來源。

為傳承保護愛爾蘭語地名文化遺產(chǎn)，地名辦公室與愛爾蘭語事務部聘請都柏林城市大學合作開發(fā)愛爾蘭地名數(shù)據(jù)庫，向公眾提供地名相關資料的查詢。建立了從7世紀到19世紀的歷史檔案，收錄包括歷史文獻中記載的已廢棄的地名，實地調(diào)查中搜集到的口口相傳的地名，以及地名的當?shù)匕l(fā)音等，以紙質(zhì)和電子格式存儲在數(shù)據(jù)庫。(32)United Nations Group of Experts on Geographical Names，“The Placenames Database of Ireland”，(Nairobi ：May 2009)，Working paper No.90.

(三)其他措施

瑞典重視地名的管理和保護，認為地名的管理和保護應該兼具語言的正確性和延續(xù)性。在地名保護方面不僅注意規(guī)范正確語言，也強調(diào)保護地名的文化環(huán)境。瑞典在《歷史環(huán)境法》中，增加了地名管理的內(nèi)容并為更好保護地名文化遺產(chǎn)在法案中加入了“良好地名實踐”的內(nèi)容，規(guī)定瑞典中央政府及地方在進行有關地名的事務時，必須考慮傳統(tǒng)地名習俗，保留良好地名的傳統(tǒng)，保護具有歷史意義的地名。在沒有充分理由的情況下，不得更改既定地名；在創(chuàng)建新地名時應考慮對既定地名的影響。為進一步解釋和執(zhí)行地名保護條款，國家遺產(chǎn)委員會2001年制作圖解手冊《地名與遺產(chǎn)保護法：良好地名做法的解釋與應用》詳細地闡述如何解釋和應用良好地名實踐的概念，并通過案例研究加以說明，對中央和地方政府有關地名使用及保護責任作了更詳細的解釋。(33)United Nations Group of Experts On Geographical Names 2019 session，“Report of Sweden”，(New York：May 2019)，GEGN.2/2019/39/CRP.39.

俄羅斯聯(lián)邦制定國家地名目錄提供統(tǒng)一的地名標準化用法，目的是將地名作為俄羅斯聯(lián)邦各民族歷史和文化遺產(chǎn)予以保存。被收錄的地名必須在法律文件、官方信函、地圖、出版物和大眾媒體中按照標準化名稱規(guī)范使用。國家目錄中的地名及相關信息登記在數(shù)據(jù)庫中并根據(jù)最新統(tǒng)計及時更新增訂，數(shù)據(jù)庫中著重記錄地名的歷史文化及其來源，以此來保護地名文化遺產(chǎn)。(34)Ninth United Nations Conference on the Standardization of Geographical Names，“State catalogue of geographical names of Russian Federation”，(New York：August 2007)，E/CONF.98/13/Add.1.

四、對地名文化遺產(chǎn)保護對策的思考

(一)建立地名文化遺產(chǎn)保護制度

我國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護制度雖逐漸成熟，但因地名文化遺產(chǎn)有別于其他非遺具有特殊性，既是地理實體的載體也是歷史文化的載體和傳承，在形式、內(nèi)容和傳播上易受社會歷史變革的影響，需要設立專門的保護制度。首先，注重保護歷史地名，建設地名文化遺產(chǎn)保護名錄，在收錄現(xiàn)有地名的同時也要注重消失不用的、有重大意義的地名，保護珍貴的歷史地名。我國地名文化遺產(chǎn)保護名錄的建設取得了一些成效，但也存在著問題，譬如，名錄的產(chǎn)生、形成、運行、更新、維護等環(huán)節(jié)不完整，名錄的表述過于抽象且籠統(tǒng)等不足。保護機制尚未健全，國家、省、市、縣四級保護名錄體系未完全健全。需要在對地名文化遺產(chǎn)資源調(diào)查、資料收集、記錄和統(tǒng)計過程中挖掘其形成、演變、發(fā)展的深厚背景，厘清歷史文脈，將地名的來源、含義和其他相關信息列入名錄的基本情況。對近現(xiàn)代形成的具有特色文化內(nèi)涵，突出價值的地名文化遺產(chǎn)也需要進行超前保護。其次，應配套完善國家地名數(shù)據(jù)庫，提供地名的標準化正確版本，推動官方名稱的使用。地名數(shù)據(jù)庫尚在起步階段，當前民政部主導建立的國家地名信息庫，內(nèi)容包含地名的來歷、含義、歷史沿革、標準化名稱寫法和讀音等信息，可轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗孛幕Y源庫”，以數(shù)字化技術(shù)賦能地名文化遺產(chǎn)保護與傳承，實現(xiàn)地名管理的規(guī)范化，為社會提供地名查詢資源共享。最后，將地名標準化納入法律規(guī)定中，地名文化遺產(chǎn)保護的前提需要提供并推廣官方標準化的地名書寫、拼寫和讀音，保存正確的地名，尤其在道路指示標志、官方文件、地圖等中優(yōu)先推廣標準化名稱的使用。當前我國法律規(guī)范中未強制規(guī)定地名規(guī)范化，在一些地方法規(guī)中也只是作出了原則性規(guī)定，以呼吁為主?？蓞⒖冀梃b，立陶宛在《國家語言法》中規(guī)定“官方、標準化的地名形式以立陶宛共和國的官方語言書寫。不使用規(guī)范和官方的立陶宛地名屬于違法行為，予以處罰。”(35)“The standardisation and preservation of toponyms in Lithuania”，Eesti Keele Instituut ，last modified Nov.17，2000，https：//www.eki.ee/knn/ungegn/bd3_ltov.htm.塞浦路斯制定《地名標準化程序法》規(guī)范地名標準化使用，從歷史、語言學、考古學、文學、制圖學和民俗學等領域收集數(shù)據(jù)，以語言、語法、美學、社會和歷史為標準，設立塞浦路斯各城市和社區(qū)地名的拼寫和標準化，供官方和國際使用。

(二)健全地名變更法律規(guī)制

對地名管理統(tǒng)一立法，制定專門的《地名法》加強地名管理，保護地名文化遺產(chǎn)。政府力量在地名變更管理和地名文化遺產(chǎn)保護中較與其他參與保護的角色而言處于主導地位。對地名更改亂象，部分政府部門過于追求“眼球效應”，忽略了科學管理保護?！兜孛芾項l例》可操作性不強，效力位階不足，內(nèi)容上缺乏監(jiān)督條款和責任條款，缺少審查程序，僅有的涉及更名程序沒有具體實施要求，導致在地名變更問題上無法律依據(jù)，應從法律層面為地名依法變更提供充足的規(guī)范依據(jù)。

地名變更需要遵循維護公共利益原則，《地名管理條例》及地方相關法規(guī)中多次提出“應當從我國地名的歷史和現(xiàn)狀出發(fā)，保持地名的相對穩(wěn)定”，“尊重當?shù)鼐用褚庠福奖闳嗣袢罕娚a(chǎn)生活”等原則性規(guī)定遏制地名的隨意變更，維護公共利益。對地名變更事由設定限定機制，減少地名更改，以變更地名為例外，可限定在：如損害國家主權(quán)、民族團結(jié)、社會和諧、民族尊嚴和損害公共利益等法律強制性規(guī)定情形時，可申請更改地名；在現(xiàn)有一地多名或重名等情形下可申請更名。

對地名變更造成的糾紛問題，《條例》中并未規(guī)定，在地方立法中也鮮有對地名變更行為的法律糾紛作出規(guī)定，《上海市地名管理條例》第41條是罕見的例外，該條規(guī)定“當事人對地名管理和審批部門的具體行政行為不服的，可以依照《行政復議法》或《行政訴訟法》的規(guī)定，申請復議或者提起訴訟，其中對市或者區(qū)、縣地名辦的具體行政行為不服的，向市或者區(qū)、縣人民政府申請復議?！?36)《上海市地名管理條例》，上海城市法規(guī)全書網(wǎng)，https：//law.sfj.sh.gov.cn/#/detail？id=d27c0d010876bf5e37163a 4b885c06cf，訪問日期：2022年4月19日。但實踐中，地名更名糾紛涉及公共利益，其利害關系群體較多，無法以危害公共利益為由提起訴訟，導致權(quán)益得不到及時的救濟。在挪威和愛沙尼亞的地名法案中，均設立了地名糾紛的解決機制，并為治理地名變更提供保障機制，可為借鑒。在我國立法中可結(jié)合社會實際，治理地名商業(yè)化等更名現(xiàn)象，設立地名變更的事前審查和事后救濟機制。

(三)與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護體系相銜接

國際上已將地名文化遺產(chǎn)納入《保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》的執(zhí)行適用，清點整理地名；對地名文化遺產(chǎn)的保護可依據(jù)《公約》需要確認、立檔、研究、保存、保護、宣傳、弘揚、傳承和振興。我國身為《公約》締約國應及時完善地名文化遺產(chǎn)與非遺保護體系的銜接。從現(xiàn)實上看，地名文化遺產(chǎn)對內(nèi)能反映歷史文化脈絡，對外是重要的文化標志。我國以地名為專名的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)眾多，如楊柳青是經(jīng)認定的千年古鎮(zhèn)類的地名文化遺產(chǎn)，楊柳青年畫是國家級非遺，地名已成為遺產(chǎn)的有機元素，地方是遺產(chǎn)形成的重要原因，也是發(fā)展基礎，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的形成與所在區(qū)域密不可分。非遺和地名文遺產(chǎn)有著不可割斷的歷史關聯(lián)以及現(xiàn)實傳承發(fā)展中的融合聯(lián)系。

在我國非遺保護體系中，政府起著主導和引領作用，應明確將地名文化遺產(chǎn)保護納入非遺保護體系中，進行綜合協(xié)調(diào)規(guī)劃，統(tǒng)籌銜接非遺與地名文化遺產(chǎn)。當前僅有《地名管理條例》第24條做了銜接性規(guī)定，立法邏輯應推進中央立法為主，推進非遺保護體系上位法《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》的修改完善，明確納入地名文化遺產(chǎn)保護內(nèi)容，同時補充認定標準、保護措施、責任范圍等內(nèi)部運行結(jié)構(gòu)。地名也是地方行政區(qū)劃的重要內(nèi)容，地方性法規(guī)相比中央立法具有一定的靈活性，能夠提高綜合協(xié)調(diào)規(guī)劃的實施效果和擴大執(zhí)行范圍。制定下位法中的銜接內(nèi)容，不僅銜接好與非遺保護的關系，還可將相關傳統(tǒng)村落保護、歷史文化街區(qū)保護、建筑保護等有交疊的多方面遺產(chǎn)保護協(xié)調(diào)規(guī)劃內(nèi)容納入其中。中央和地方立法相互配合，實現(xiàn)非遺保護體系的優(yōu)化銜接關系，有利于形成非遺與地名文化遺產(chǎn)的整體化、系統(tǒng)化傳承和發(fā)展路徑。