淺談提升城鄉(xiāng)土地利用效益的方法

安東閣

（東明縣自然資源和規(guī)劃局，山東東明 274500）

0 引言

改革開放以來，在經(jīng)濟高速增長的帶動下，我國城市化迅猛發(fā)展，城鄉(xiāng)土地飛速向外擴張，城鄉(xiāng)居民的生活質(zhì)量得以大大改善。但是當(dāng)前土地利用仍然以經(jīng)濟驅(qū)動為主，不僅導(dǎo)致土地資源錯配問題嚴(yán)重，而且粗放利用也造成了嚴(yán)重的污染問題，加劇了地方財政對土地經(jīng)濟的依賴。縱觀我國各大中小城市，土地的利用投入產(chǎn)出低效的區(qū)域，無論在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)都普遍存在。

要實現(xiàn)土地的集約利用，就必須要轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，從提高經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益出發(fā)，保障糧食產(chǎn)量，確保人民安居樂業(yè)，推動工業(yè)發(fā)展等各個角度進行全面思考。因此，各城鄉(xiāng)要立足于自己的資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢，科學(xué)把握城鄉(xiāng)化發(fā)展規(guī)律，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，進行城鄉(xiāng)土地合理化布局和配置，減少土地的過度開發(fā)，應(yīng)用好技術(shù)和產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，以實現(xiàn)效益最大化和可持續(xù)發(fā)展。

1 城鄉(xiāng)土地利用效益影響因素的作用機理

1.1 社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r影響

首先，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提升，城鄉(xiāng)房價和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動土地價格上漲，科技水平提升，產(chǎn)業(yè)和人才聚集，知識溢出作用加強，土地效益明顯提升。但是在城鄉(xiāng)化發(fā)展初期，環(huán)境污染問題導(dǎo)致土地效益下降，隨著經(jīng)濟進入到高質(zhì)量發(fā)展階段，這一問題會有所緩解。

其次，城市化會帶動人口規(guī)模上升，導(dǎo)致對城鄉(xiāng)土地的需求不斷增大，提升土地利用強度，增加土地經(jīng)濟效益。在過度聚集下，也會造成城鄉(xiāng)環(huán)境污染等問題，產(chǎn)生擁擠效應(yīng)。人口規(guī)模增大還會促進產(chǎn)業(yè)分工，進一步激發(fā)城鄉(xiāng)的集聚和擴散功能，促進交通業(yè)的發(fā)達，帶動周邊城鄉(xiāng)經(jīng)濟帶發(fā)展。

最后，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，形成產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)，各種商業(yè)和公益用地面積不斷增加，比如工廠、住宅、公園、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、醫(yī)院、體育場館、娛樂場所、道路等，這會造成勞動力成本提升和土地價格上漲。隨著聚集到一定程度，同樣會產(chǎn)生擁擠效應(yīng)，需要對城鄉(xiāng)土地優(yōu)化布局。

1.2 政策方面影響

首先，隨著對外開放和國際貿(mào)易的不斷增加，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展有顯著的促進作用。不但促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，帶動了就業(yè)，而且也引進了先進的人才和技術(shù)。在此背景下，土地利用效益能夠得到顯著提升，比如外資企業(yè)在華建廠，不僅能夠提升土地價格，也帶動了周邊產(chǎn)業(yè)興旺。但是，發(fā)達國家低端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也會造成城鄉(xiāng)污染等問題，導(dǎo)致土地資源浪費和生態(tài)效益下降。

其次，土地財政會造成政府依賴土地經(jīng)濟，從而不斷推高房價和地價，這制約了居民的消費，集聚了金融風(fēng)險的發(fā)生。同時，也會造成土地結(jié)構(gòu)扭曲與資源配置扭曲，比如原本應(yīng)該作為生態(tài)和農(nóng)業(yè)用地的土地成為商業(yè)用地，影響土地利用的可持續(xù)發(fā)展。一旦土地財政難以為繼，就會產(chǎn)生大量爛尾工程，不僅造成惡劣的社會影響，也加劇了資源浪費和環(huán)境污染。

最后，土地增值的思維會造成土地溢價，讓社會大眾產(chǎn)生投機心理。這一方面會推動經(jīng)濟繁榮，另一方面也積累風(fēng)險和泡沫。在各個開發(fā)區(qū)建設(shè)中有明顯趨勢，土地商業(yè)化利用成為首選，影響了社會效益和經(jīng)濟效益。在這種模式下，政府環(huán)境規(guī)制手段會影響土地經(jīng)濟效益的提升，造成經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)效益之間的矛盾。

1.3 土地經(jīng)濟影響

在土地經(jīng)濟模式主導(dǎo)下，大城市人口、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施集聚，出現(xiàn)擁擠效應(yīng)，土地溢價明顯，甚至產(chǎn)生泡沫。比如北上廣深的房價已經(jīng)高到一個非常離譜的程度，在城鄉(xiāng)中心地帶，地價都超過了每平方米數(shù)萬元。而城鄉(xiāng)人口外流，土地價格急劇下滑，如鶴崗等地一套房產(chǎn)的價格甚至低到2萬元，每平不足幾百元。這造成了城鄉(xiāng)之間土地產(chǎn)出不平衡，沒有形成帶動效應(yīng)。

城鄉(xiāng)間發(fā)展不平衡也會影響利用效益系統(tǒng)協(xié)調(diào)度，比如小城鄉(xiāng)的醫(yī)療設(shè)施、體育場館和商業(yè)區(qū)都不夠發(fā)達，不能滿足群眾的生活需求，乃至于出現(xiàn)鄂爾多斯的鬼城現(xiàn)象，整個土地利用效益系統(tǒng)不能協(xié)調(diào)發(fā)展。整體經(jīng)濟水平也決定了小城鄉(xiāng)的旅游經(jīng)濟、能源產(chǎn)業(yè)、農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟發(fā)展受限，新型城鎮(zhèn)化和土地經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)?？傮w來說，我國城鄉(xiāng)規(guī)模越大，土地經(jīng)濟效益越好，這一定程度上帶動了生態(tài)效益和社會效益的提升，但是矛盾仍然存在。

2 當(dāng)前城鄉(xiāng)土地利用存在的問題

2.1 土地利用粗放

城鄉(xiāng)土地的利用高度復(fù)雜。和農(nóng)地林地不同，在土地配置中蘊含著豐富的經(jīng)濟學(xué)知識，需要綜合考慮多方面的因素，既要兼顧經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益，還要考慮空間配置、生產(chǎn)要素、商品價格以及經(jīng)濟效應(yīng)。比如在經(jīng)濟效益方面要考慮GDP、財政收入、科技支出、工業(yè)產(chǎn)值、社會銷售品零售總額、外資使用額、固定支出投資、第三產(chǎn)業(yè)占比、平均工資水平等。社會效益要考慮就業(yè)率、失業(yè)率、科教文衛(wèi)設(shè)施指標(biāo)等，生態(tài)效益考慮綠化率、固廢排放量、廢棄物利用率、污染物處理率等。此外，還應(yīng)綜合考慮人口密度、建設(shè)用地面積等空間效益因素。

當(dāng)前，在土地財政思維下，城鄉(xiāng)土地利用往往采用簡單粗暴的方法，沒有實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)、空間等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。比如在土地利用過程中，沒有充分考慮后期環(huán)節(jié)，只考慮短期的價格上漲，對于土地的可持續(xù)開發(fā)和保護缺乏重視。土地利用中集約化程度不高，土地利用效益沒有實現(xiàn)良性循環(huán)。同時，新型城鎮(zhèn)化耦合水平較低，采用攤大餅式擴張方式，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡。

2.2 依賴土地增值

各城鄉(xiāng)都一定程度上發(fā)揮了自身的優(yōu)勢，比如沿海經(jīng)濟帶發(fā)揮了港口和貿(mào)易的優(yōu)勢，但是土地利用效益仍然有待提升，土地利用多樣化指數(shù)相對較低。當(dāng)前，我國人均建設(shè)用地面積過大，早在2007年就超過130 m2，遠高于發(fā)達國家的82 m2，這反映了土地資源浪費嚴(yán)重。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然有待優(yōu)化，土地結(jié)構(gòu)與布局之間存在矛盾，對房地產(chǎn)依賴較為嚴(yán)重。

近年來，隨著房住不炒政策的實施以及全球經(jīng)濟的下行，土地財政的問題突然不斷凸顯。長期以來，地方政府依賴土地出讓收入，一旦房地產(chǎn)市場擁擠效應(yīng)呈現(xiàn)，那么從地方財政到金融系統(tǒng)都會產(chǎn)生風(fēng)險。另外，盡管在市場調(diào)節(jié)機制下，我國土地資源配置趨于合理，但是土地市場仍然是行政部門主導(dǎo)，容易產(chǎn)生不顧市場實際拍腦袋做決策的現(xiàn)象。比如在開發(fā)區(qū)和新區(qū)建設(shè)方面，可能出于行政需要就強制推行，脫離經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，最后只剩下一座空城。

2.3 土地利用效益較低

人地關(guān)系不協(xié)調(diào)，人口、技術(shù)、資本、資源等要沒有實現(xiàn)深度融合，城鄉(xiāng)發(fā)展動力不足。比如東北地區(qū)在計劃經(jīng)濟時代城鎮(zhèn)化發(fā)展速度就快于全國，但是進入到市場經(jīng)濟時代，發(fā)展速度又明顯滯后。土地投入、土地治理等投資還需要進一步增大，尤其是土地污染問題亟須引起重視。十八大以來，在綠色發(fā)展理念的引領(lǐng)下我國城鄉(xiāng)生態(tài)治理取得了卓越的成效，但是土地治理是一個艱難的過程，需要建立長效機制。大拆大建、土地、能源和資源浪費現(xiàn)象，土地污染等問題是影響到可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重問題。

要徹底扭轉(zhuǎn)這些問題，需要從根本上轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，也需要應(yīng)對現(xiàn)實經(jīng)濟問題。這不僅考驗城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)建能力，也對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。城鄉(xiāng)擴張也加劇了耕地面積的減少，糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展受到威脅。盡管國家高度重視耕地保護，而且劃定了1.2億hm2耕地紅線面積，但是在經(jīng)濟利益驅(qū)使下，耕地破壞現(xiàn)象仍有發(fā)生。

3 提升城鄉(xiāng)土地利用效益的對策和方法

3.1 轉(zhuǎn)變土地經(jīng)濟發(fā)展方式

土地經(jīng)濟不能過度依賴房地產(chǎn)，要在保證房地產(chǎn)市場和土地價格穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，逐步探索新型土地經(jīng)濟模式。其核心思路是將土地作為經(jīng)濟發(fā)展的載體，而不是產(chǎn)品。改變過去簡單粗暴的賣地思維，將土地的附加值最大化。其中的關(guān)鍵是吸引和培養(yǎng)優(yōu)秀人才，研發(fā)和引進先進技術(shù)，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)。

各城鄉(xiāng)都要立足本地經(jīng)濟特色，以核心城鄉(xiāng)帶動周邊城鄉(xiāng)，與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革同步，構(gòu)建城鄉(xiāng)群網(wǎng)絡(luò)。在沿海經(jīng)濟帶，要加強港口建設(shè)，提升吞吐能力，強化海陸樞紐交通建設(shè)水平，打造智能交通網(wǎng)絡(luò)。在商品糧基地和林牧業(yè)城鄉(xiāng)，要推動生態(tài)農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品深加工、森林智慧旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升土地單位面積產(chǎn)出，以技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)模式創(chuàng)新打造現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)，并促進勞動力人口向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。在重工業(yè)城鄉(xiāng)，要通過引進外資辦廠等方式，以土地換技術(shù)，在工業(yè)母機等核心領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級。能源型城鄉(xiāng)要逐步擺脫能源依賴，發(fā)展綠色能源產(chǎn)業(yè)、文創(chuàng)旅游產(chǎn)業(yè)、物流業(yè)以及電子商務(wù)等新興產(chǎn)業(yè)。

3.2 堅持綠色低碳發(fā)展

嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模，科學(xué)規(guī)劃土地用途，保護優(yōu)質(zhì)耕地資源，積極引導(dǎo)使用城鄉(xiāng)現(xiàn)有閑置土地。特別是對污染性企業(yè)和大拆大建工程，必須嚴(yán)格用地審批程序，堅持非必要不審批的原則。淘汰過剩產(chǎn)能，推動重工業(yè)向智能化發(fā)展，汽車工業(yè)向新能源領(lǐng)域轉(zhuǎn)型，建筑行業(yè)逐步采用光伏一體化模式。轉(zhuǎn)變土地利用方式，針對當(dāng)前各城鄉(xiāng)經(jīng)濟利用效益高，生態(tài)利用效益低的問題，大力發(fā)展城鄉(xiāng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)。

推動還林、還田、還湖、還草等工程。考慮到當(dāng)前城鄉(xiāng)土地價格較高，在生態(tài)轉(zhuǎn)型過程中可以建立立體化利用思維，除濕地、河湖和林地等系統(tǒng)需要新增土地之外，城鄉(xiāng)綠化等工程可以參考新加坡綠色都市的模式。充分利用現(xiàn)有建設(shè)土地資源進行綠化，如對建筑外墻、屋頂進行綠化，在小區(qū)內(nèi)打造雨水花園和小氣候系統(tǒng)，打造城鄉(xiāng)海綿系統(tǒng)等。在土地規(guī)劃中，要注意隔絕城鄉(xiāng)污染源，切斷污染傳播途徑。比如減少垃圾填埋和焚燒，通過布置垃圾處理設(shè)施來實現(xiàn)資源化利用。

3.3 深化土地管理機制改革

提升土地管理水平。提高城鄉(xiāng)土地和不動產(chǎn)管理水平，通過不動產(chǎn)登記管理平臺全面掌握城鄉(xiāng)土地資源狀況，為科學(xué)決策提供依據(jù)。確保土地使用和審批程序公開透明，引入群眾監(jiān)督機制，對于存在重大污染和損害公眾利益的項目必須首先服從公眾意志。比如垃圾焚燒站、化工廠的選址項目，除了科學(xué)論證和按程序公式外，還須征求周邊群眾的意見，管理部門和社區(qū)居民都對方案沒有異議方可執(zhí)行。強化城鄉(xiāng)土地的內(nèi)部挖潛，提高土地容積率，比如充分利用城鄉(xiāng)化地下空間。盤活城鄉(xiāng)土地資源，變用地規(guī)模擴張為土地集約化利用，通過城中村改造等項目實現(xiàn)閑置土地資源高效利用。對長期閑置的宅基地采用土地流轉(zhuǎn)方式等改造成農(nóng)田、果園、養(yǎng)殖場，城鄉(xiāng)閑置土地如果沒有開發(fā)可以進行臨時性經(jīng)營等。

為提升土地利用效率，還應(yīng)尊重市場規(guī)律，遵循市場經(jīng)濟原則，在土地開發(fā)活動中要經(jīng)過科學(xué)論證和市場檢驗，不能單純依靠一把手拍板決定。在土地利用中，政府職能應(yīng)主要集中于加大城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給方面，加強基礎(chǔ)設(shè)施、學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院、體育場館等場所的建設(shè)。同時，提高城鄉(xiāng)公共設(shè)施共享水平，實現(xiàn)土地空間協(xié)調(diào)發(fā)展，提升土地空間利用率。

4 結(jié)語

我國經(jīng)濟高速發(fā)展導(dǎo)致對土地需求不斷增大，土地價值不斷上漲，但是土地利用效益卻沒有明顯提高。因此，在經(jīng)濟新常態(tài)時期，應(yīng)轉(zhuǎn)變土地經(jīng)濟發(fā)展方式，堅持走綠色低碳發(fā)展之路，深化土地管理機制改革，經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)與生態(tài)環(huán)保并舉，實現(xiàn)土地效益最大化。