農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)路徑探析

蘇恒凱，龍圣錦，解文曉

（1.甘肅政法大學民商經(jīng)濟法學院，甘肅蘭州 730070；2.河北工程大學文法學院，河北邯鄲 056038）

關鍵字：農(nóng)村宅基地；使用權；流轉(zhuǎn)路徑

0 引言

隨著城鄉(xiāng)快速融合，越來越多的年輕人選擇在城鎮(zhèn)或更大的城市生活，大量農(nóng)村人口向外遷移，導致宅基地閑置嚴重。其上無人建房及房屋無人使用的現(xiàn)象比比皆是，宅基地的財產(chǎn)價值無法實現(xiàn)。此外，宅基地無償分配制度名存實亡，近年來，農(nóng)村宅基地供給不足與使用者需求增加的矛盾日益突出。據(jù)自然資源部關于土地利用現(xiàn)狀相關數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村人減地增的困境日益顯現(xiàn)。農(nóng)村宅基地利用出現(xiàn)超占、閑置與無宅的結構性矛盾[1]。結婚、獨居人群增加，而宅基地數(shù)量有限，同時宅基地取得困難重重，導致宅基地無償分配制度名存實亡。同時，城鎮(zhèn)建設用地更加緊張，城鎮(zhèn)中有更多人需要宅基地使用權?；诂F(xiàn)狀，盤活宅基地使用權的財產(chǎn)屬性，進而促進宅基地使用權流轉(zhuǎn)。

1 農(nóng)村宅基地使用權法律定義

1.1 農(nóng)村宅基地使用權性質(zhì)

農(nóng)村宅基地具有極強的居住保障功能，關系到農(nóng)民最基本的住房問題及農(nóng)村地區(qū)的安定。其具有天然的強身份性、無償使用性、永久使用性及嚴格限制性等特點。宅基地使用權的取得僅限于農(nóng)民集體內(nèi)部。具有集體成員資格的農(nóng)民個人有權申請獲得宅基地使用權，而這種身份是集體組織成員天然獲得的。同時，其流轉(zhuǎn)也受到嚴格限制。宅基地最首要的目標是要實現(xiàn)戶有所居，取得是無償?shù)摹Ｕ氐奶厥鈱傩允蛊湓诔青l(xiāng)融合加速的時代顯現(xiàn)出許多問題。

1.2 農(nóng)村宅基地使用權“二元”權能結構

1962年，《人民公社六十條》指出，農(nóng)民不再享有宅基地所有權，但享有宅基地之上的房屋所有權。宅基地使用權的“二元”權能結構，即宅基地所有權歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，宅基地使用權歸農(nóng)民個人[2]。該結構決定著農(nóng)村宅基地的功能和性質(zhì)。所有權包含占有、使用、處分、收益權能，但農(nóng)村宅基地所有權與一般的私權不同，不能將《民法典》上所有權的權能用在農(nóng)村土地的所有權上。

我國《民法典》將宅基地使用權定位在用益物權，并規(guī)定具有“占有、使用”的權能?！段餀喾ā芬?guī)定，宅基地上的房屋修建及附屬物屬于農(nóng)民的私人財產(chǎn)。既然屬于個人的私人財產(chǎn)，擁有所有權權能。此外，宅基地使用權只規(guī)定了具有“占有、使用”權能，這使得權能相互矛盾。

1.3 農(nóng)村宅基地使用權與建設用地使用權的異同

建設用地使用權是指國家以外的民事主體依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利。建設用地使用權在取得方式、是否有償、法律定位等方面不同于宅基地使用權。建設用地使用權的取得方式有出讓和劃撥。除特殊情況外，其取得需要支付相應對價。其更側(cè)重財產(chǎn)屬性，而宅基地使用權側(cè)重社會保障功能。在市場經(jīng)濟中，建設用地使用權遵循隨房走、房隨地走原則，可以實現(xiàn)對抵押、處分等權能。

在《民法典》中，建設用地使用權規(guī)定在物權編用益物權中，具有用益物權的全部權能，這就從制度上與宅基地相區(qū)別，在法律上有公平價值的缺失。綜上，農(nóng)村宅基地使用權在取得方式、是否有償取得、法律定位等方面不同于建設用地使用權，也是宅基地流轉(zhuǎn)問題的原因之一。

2 農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)困境

2.1 權能殘缺

我國長期處于房屋歸農(nóng)民所有、宅基地所有權歸集體所有的“二元”權能狀態(tài)，農(nóng)民有房屋及其附屬設施的所有權，就應當具有所有權的全部權能，可以對其進行處分。而宅基地的所有權歸集體所有，農(nóng)戶僅有使用權，使用權雖然屬于用益物權，但明確規(guī)定宅基地使用權只有占有、使用權能，沒有處分權能，這就限制了房屋收益、處分權能的實現(xiàn)。

2.2 功能單一

宅基地的功能是制定宅基地制度時要考量的重要因素。宅基地使用權最基本的功能是保障農(nóng)民居住。在當代其功能早已發(fā)生了變化，生產(chǎn)力提高，鼓勵城鄉(xiāng)融合，民族交融，大量的鄉(xiāng)村人口外遷，宅基地的居住保障功能已然減弱，宅基地使用權的資產(chǎn)增值功能不斷提高。對于宅基地居住保障功能已經(jīng)被國家完善的社會保障體系所取代，近年來，國家多次發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的文件，鄉(xiāng)村社會保障體系近乎完善，允許宅基地使用權流轉(zhuǎn)、宅基地的財產(chǎn)功能日益凸顯，完善宅基地的功能是發(fā)展趨勢。

2.3 制度障礙

宅基地使用權的取得，基于天然的集體經(jīng)濟組織成員身份獲得，其他集體經(jīng)濟組織的成員無權申請獲得。政策上，嚴格限制向本集體經(jīng)濟組織以外的成員流轉(zhuǎn)。近年來，多地進行宅基地使用權流轉(zhuǎn)試點工作，但仍受到制度限制。

一些試點地區(qū)雖然突破了本集體經(jīng)濟組織的限制，但也只是擴展到本鄉(xiāng)或本縣的集體經(jīng)濟組織，對宅基地的處分仍然需要征得本集體經(jīng)濟組織的同意。宅基地流轉(zhuǎn)后，仍要遵守法律規(guī)定，只能在宅基地上建造住宅及其附屬設施，不能改變其用途[3]。宅基地流轉(zhuǎn)后不能再申請新的宅基地，對宅基地使用權流轉(zhuǎn)工作起到了限制作用。綜上，在制度上對宅基地使用權規(guī)定的各項限制，使得宅基地流轉(zhuǎn)工作開展困難，也引起學術界及實務界研究人員的討論。

3 農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)路徑

3.1 健全權能

宅基地使用權只具有占有、使用權能，極大限制了宅基地使用權的流轉(zhuǎn)，隨著社會的發(fā)展，增加宅基地的收益權能符合社會發(fā)展趨勢。在農(nóng)村宅基地大量閑置、土地資源極度浪費，人民生活水平大幅提高背景下，需要健全農(nóng)村宅基地收益權能，盤活宅基地使用權流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)其土地上的房屋財產(chǎn)價值。宅基地使用權應與建設用地使用權一道，具有健全的用益物權權能，只有這樣，才能實現(xiàn)宅基地上房屋及附屬設施的繼承、抵押、買賣等流轉(zhuǎn)。

3.2 認識其功能的“二元”性

社會的發(fā)展賦予宅基地使用權更多功能，農(nóng)村土地閑置，大量資源處于浪費狀態(tài)。因此，宅基地居住保障功能減弱，經(jīng)濟性功能日益凸顯。應當認識到這一點，賦予其經(jīng)濟性功能，在此功能下，展開對宅基地使用權流轉(zhuǎn)的工作，逐步實現(xiàn)宅基地的經(jīng)濟性功能。

3.3 完善相關法律制度

宅基地在《民法典》中被設定為用益物權，但是對宅基地立法原則、宅基地使用權的流轉(zhuǎn)等缺少法律規(guī)范，需要相關法律進行規(guī)定。從一開始以保障農(nóng)民居住為單一目的，到現(xiàn)在注重實現(xiàn)其財產(chǎn)價值、提高農(nóng)民經(jīng)濟收入等多重價值?；诖耍F(xiàn)行宅基地立法原則應當為：首先，以安全穩(wěn)定為主、保障宅基地資格權的落實；以經(jīng)濟效益為輔，實現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)權屬性。其次，宅基地權利應突破現(xiàn)有的立法體系，宅基地所有權與使用權既具有物權屬性也具有人身權和財產(chǎn)權的屬性，宅基地民事權利應是一種復合型權利，由法律進行規(guī)定。最后，對宅基地使用權流轉(zhuǎn)范圍等進行規(guī)定，給予宅基地使用權流轉(zhuǎn)制度指導。

4 結語

對宅基地制度進行改革不是一蹴而就的，涉及政策、社會變化、人文等多方面。從歷史來看，宅基地流轉(zhuǎn)存在限制。從現(xiàn)實情況來看，宅基地功能已經(jīng)發(fā)生變化，適度放活宅基地流轉(zhuǎn)制度是現(xiàn)實社會的需要。因此，要在國家制度層面明確宅基地改革目標，完善相關規(guī)定，保障宅基地使用權流轉(zhuǎn)工作的順利進行。