農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押融資障礙及其對策研究

岳于婷，龍圣錦

（甘肅政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，甘肅蘭州 730070）

0 引言

從黨的十八大到黨的二十大，中央對于“三農(nóng)”問題給予了極高關(guān)注，在黨的二十大全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，激活鄉(xiāng)村土地資源成了需要進(jìn)一步思考的問題。其中，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的抵押融資作為對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的一種有效資源利用形式，成了研究的熱點(diǎn)。然而目前，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押融資面臨著巨大的障礙。

2022年，《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》提出，“在充分保障農(nóng)民宅基地合法權(quán)益的前提下，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員采取自營、出租、入股、合作等方式，依法依規(guī)盤活閑置宅基地和閑置住宅?！彪S著社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村中閑置的宅基地?cái)?shù)量明顯增多，資源得不到合理利用。禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押的法律條款逐漸顯現(xiàn)出法律的滯后性，偏離了其設(shè)立的初衷。從資源的合理高效利用方面來看，農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押融資作為一種能夠有效盤活閑置農(nóng)村宅基地的方式，具有一定的可行性。

1 農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押融資的法理性分析

1.1 農(nóng)村宅基地使用權(quán)的物權(quán)理論分析

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，具有農(nóng)村戶口的村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員通過向所在地村集體組織申請獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。同時(shí)，由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的功能特殊性，法律對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)在物權(quán)層面進(jìn)行了諸多限制，尤其是農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但是隨著農(nóng)村中大量年輕人口涌入城市，農(nóng)村呈現(xiàn)“空心化”，農(nóng)村中閑置的宅基地?cái)?shù)量增加。此時(shí)，盤活農(nóng)村宅基地使用權(quán)，是合理高效利用資源和促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收的一種有效方式。

1.2 農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)

農(nóng)村宅基地使用權(quán)中最基礎(chǔ)最為重要的是居住功能，這體現(xiàn)出了農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)，使用人對其享有的占有、使用權(quán)能，這兩種權(quán)能同時(shí)還具有單一指向性，只適用于取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶本身。而其他的權(quán)能例如收益權(quán)能則處于“休眠”狀態(tài)。同時(shí)，使用人對農(nóng)村宅基地使用權(quán)也沒有處分權(quán)能，例如轉(zhuǎn)讓和抵押。其初衷是為了保障農(nóng)民最基本的居住要求，但忽略了在保障農(nóng)民住有所居的同時(shí)，也應(yīng)考慮通過盤活閑置資源來為農(nóng)民增收，進(jìn)而為農(nóng)民日常經(jīng)營生活的融資貸款提供支持。

1.3 農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押的可行性分析

隨著大量的年輕人口涌入城市，大量農(nóng)村宅基地使用權(quán)處于閑置狀態(tài)，那么從閑置資源的合理調(diào)配來看，農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押具有經(jīng)濟(jì)和資源調(diào)配角度的可行性，可以為農(nóng)民的增收提供助力。

從農(nóng)村宅基地所有權(quán)本身的穩(wěn)定性來看，抵押并不會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村宅基地所有權(quán)的穩(wěn)定性發(fā)生變化。從政策層面來看，近幾年國家放出信號，對于盤活農(nóng)村閑置宅基地資源以及在探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式方面持積極態(tài)度，為農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押的進(jìn)一步發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)后盾。從經(jīng)濟(jì)方面來看，農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押也為農(nóng)民資金注入與資金流通開辟了一條新的道路。

2 農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押融資障礙

2.1 非財(cái)產(chǎn)性功能障礙

農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為保障農(nóng)戶基本居住條件的權(quán)利，是集體給農(nóng)戶的生活保障福利，其立足點(diǎn)并不是作為一項(xiàng)個(gè)人財(cái)產(chǎn)，具有非財(cái)產(chǎn)性。一方面，由于其非財(cái)產(chǎn)性的特殊功能，其財(cái)產(chǎn)價(jià)值的評估就沒有一個(gè)具體的標(biāo)準(zhǔn)可以去遵循。另一方面，由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的收益和處分權(quán)能有所缺失，法律也禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押。故其并不能作為真正意義上的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利在市場上流轉(zhuǎn)。這導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用權(quán)被“剝奪”了發(fā)揮更多經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值的可能性。

2.2 法律制度障礙

法律對農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押融資也持否定態(tài)度。《擔(dān)保法》第三十七條明確禁止將農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押。法律制度往往具有滯后性，難以與如今農(nóng)村快速發(fā)展的實(shí)際情況相匹配。這不利于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)能完善，使大量農(nóng)村宅基地使用權(quán)陷入閑置狀態(tài)，變相浪費(fèi)了農(nóng)村土地使用權(quán)資源，不利于資源的合理利用，也為農(nóng)戶融資增收“關(guān)上了一扇門”。

2.3 農(nóng)戶家庭關(guān)系內(nèi)部對農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押的矛盾

長期以來，我國傳統(tǒng)思想觀念認(rèn)為，“家宅”作為人們居住生活的重要場所，要求其權(quán)利外觀是完整的。換言之，大多數(shù)農(nóng)戶尤其是中老年人無法接受通過將宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押來獲得融資，哪怕是閑置的宅基地使用權(quán)。家庭中的年輕人由于時(shí)代、觀念等各種因素的影響，傾向于通過抵押閑置的宅基地使用權(quán)來獲取資金進(jìn)行日常的經(jīng)營，從而達(dá)到增收創(chuàng)收的目的。雙方觀念上的差異導(dǎo)致就農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押問題上產(chǎn)生矛盾，一定程度上也阻礙了農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押融資的可行性探索。

3 農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押融資障礙的突破

3.1 法律上賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)性功能

將農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)能“補(bǔ)齊”并賦予財(cái)產(chǎn)性屬性，是盤活閑置農(nóng)村宅基地使用權(quán)的有效手段。從法律層面賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)以財(cái)產(chǎn)性功能，讓其不僅是農(nóng)戶的福利，更是農(nóng)戶的一種融資創(chuàng)收依托，同時(shí)帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為農(nóng)村土地使用權(quán)的有效利用提供一種新思路。建立統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地使用權(quán)價(jià)值評估標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押融資提供價(jià)值評估可行性。

3.2 完善相關(guān)法律制度

在保證農(nóng)戶享受農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為保障基本生活居住功能福利的同時(shí)，將閑置的農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押，對農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押的條件以及范圍進(jìn)行必要的規(guī)定。設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，為降低農(nóng)戶的抵押風(fēng)險(xiǎn)保駕護(hù)航。讓農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押可以真正地服務(wù)于農(nóng)民，服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。通過農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押融資，為農(nóng)民增收創(chuàng)收提供新思路，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供新動(dòng)力。

3.3 引導(dǎo)化解矛盾及轉(zhuǎn)變觀念

針對中老年人在觀念上對農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押的排斥，可以對其進(jìn)行觀念上的引導(dǎo)，做好講解工作，堅(jiān)持將黨的二十大全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略精神貫穿到宣傳和講解工作中。鼓勵(lì)家庭良性溝通，通過溝通使農(nóng)戶了解農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押的底層邏輯，從而讓中老年農(nóng)戶打消顧慮，化解由于觀念差異導(dǎo)致的矛盾。

4 結(jié)語

農(nóng)村宅基地使用權(quán)的盤活方式目前仍然處于探索階段，就農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押融資這一問題，目前仍沒有明確的定論，但呈現(xiàn)出一種可能性的趨勢。為了達(dá)到抵押融資的目的，需要調(diào)整和完善相關(guān)法律制度，補(bǔ)齊農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)能，引導(dǎo)農(nóng)戶了解相關(guān)信息并分析利弊，將農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押融資的流程法律化、體系化，最終解決面臨的各種障礙，服務(wù)于實(shí)踐。