公路建設項目預算績效目標管理方法探究

張建濤 青島市公路事業(yè)發(fā)展中心

為了推動我國大型項目的財政預算改革工作，加快推出更加健全和完善的財政支出績效評價體系，構建更加完善的管理流程，并強化對于專項資金項目的管理能力，已經(jīng)成為了其中的重中之重。而我國的公路建設項目本身就具有前期投資金額較大、建設周期相對較長等特征，其投資過程中的主要資金來源來自我國的財政交通專用款項，因此，開展大規(guī)模公路建設項目的預算績效管理工作，也成為了我國各級財政部門平衡財政專項資金以及社會效益關系的重要內(nèi)容。績效目標管理工作是財政支出績效評價管理工作中的重要一環(huán)，能夠?qū)崿F(xiàn)對公路建設項目績效的事前審核以及判定工作，是保障項目專項款項準確落實并建立資金循環(huán)體系的基礎條件。因此，如何能夠按照國家財政專項資金的預算績效管理需求，構建更加完善和健全的公路建設項目預算管理目標體系就顯得尤為重要。

一、績效目標管理工作的概述以及相關內(nèi)容

(一)績效目標管理工作的概念

績效目標管理工作主要是針對采用地方性的財政專項資金所安排建設的項目，也是構成對于專項資金支出績效評價的關鍵部分和主要評判依據(jù)。其中，績效目標主要是指財政性的專項資金在安排項目預算以及項目竣工后的投入以及產(chǎn)出比，能夠呈現(xiàn)出資金投入項目后的最終產(chǎn)生效果，需要由項目的預算部門在填寫申報預算時針對預算金額進行填報，而執(zhí)行部門在向上級部門申請預算的同時，也需要一并將本次資金的預算績效目標列入本年度的預算工作管理體系之中。在專項資金項目實施和開展的過程中，也需要循序漸進地調(diào)整預算與實際成本之間的差額。而公路建設項目本身就具有項目規(guī)模極大以及項目周期相對較長的特征，其預算項目績效目標的管理工作專業(yè)性相對較強，復雜性相對較高，更需要通過對于公路建設項目實施預期投入以及產(chǎn)出目標的比例進行推算，并通過反復的審核以及批報，實現(xiàn)對于財政性資金投入公路建設項目事前、事中以及事后的全過程動態(tài)管理工作[1]。

(二)績效目標管理工作的主要內(nèi)容

公路建設項目是保障國計民生以及人們?nèi)粘３鲂凶顬殛P鍵的基礎公益性項目之一，按照我國財政支出績效目標的基本概述來看，財政支出績效目標的設置，通常情況下包括以下五個方面的設置內(nèi)容?？紤]到公路項目本身的建設規(guī)模相對較大，大多數(shù)公路項目很難在一年之內(nèi)完成，因此，在制定目標的過程中，主要考慮的是本年度的施工情況以及施工進度。第一，公路建設項目最終的預期建設情況，該情況主要包括公路建設項目本年度任務完成之后，為社會交通事業(yè)所提供的服務質(zhì)量以及公共產(chǎn)品成果[2]。第二，公路建設項目本年度建設的預期效果情況。主要包括公路建設項目在本年度任務完成之后，產(chǎn)生的直接和間接經(jīng)濟效益以及對于周邊自然環(huán)境和生態(tài)環(huán)境所帶來的持續(xù)性影響。第三，社會公眾的日常生活以及公路沿線的商業(yè)群體，對于公路公共運行安全、公路運行通暢性以及使用效果的滿意程度，除此之外，還包含了公路建設對于周邊整體產(chǎn)業(yè)布局以及其他行業(yè)所帶來的影響。第四，在公路工程本年度任務完成之后，全過程中所產(chǎn)生的全部費用支出狀況。第五，判斷本年度公路任務完成之后的整體使用效用以及周邊公眾對于公路工程的滿意程度所制定的各類型績效考核指標。以上所說的績效目標考核主要內(nèi)容都是與預算績效管理目標所對應的定性以及定量指標[3]。

二、公路建設項目預算績效指標的設定方法

公路建設項目的預算績效指標事實上是整個公路項目建成后績效評價指標中的重要構成部分，是衡量整個公路建設項目績效目標最終水平的重要考核標準和輔助工具，根據(jù)國家財政部門對于績效評價管理方法中的規(guī)定，其整體的占比和分值需要占據(jù)財政支出績效評價總指標分值的比重較大，這也從側面體現(xiàn)出了預算績效考核目標，在績效評價總體指標中所占據(jù)的重要價值。

(一)公路建設項目預算績效目標設定需要遵循的原則

第一，相關性設定原則。預算績效目標評價指標的設定需要與公路建設目標額定時限的建設標準相互對接，例如，需要擬定預算等級公路的長度、公路建設過程中的相關標準以及投入產(chǎn)出效益，目標的設定與公路建設的最終目標之間具有直接的聯(lián)系，并且二者之間還需要高度的關聯(lián)和吻合，這樣才能夠更加精確地反饋當前公路建設項目，最終的建設成果以及未來的項目規(guī)劃。第二，重要性設計原則。預算績效目標評價指標的設定工作應當優(yōu)先選擇并且使用最能夠直觀反映出公路建設項目實際建設水平以及評價要求的核心代表數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)主要包括公路在建設過程中的實際長度、工程建設的質(zhì)量優(yōu)劣、工程成本的節(jié)約水平以及超支狀況等等，并且在數(shù)值性的評分指標上，均需要明確的體現(xiàn)。第三，可比性的指標設計原則[4]。預算績效目標評價指標的設置工作應當盡可能地與公路建設項目所在區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平、周邊自然環(huán)境、區(qū)位條件以及人口出行水平相互對接，尤其是在指標設置的過程中，還應當與以上這些指標所類似的區(qū)域以及同質(zhì)型的公路建設項目的關聯(lián)性指標進行對比，這樣才能夠通過考察，同質(zhì)性公路建設項目的評價結果能最真實地反映出當前公路建設項目的投入以及產(chǎn)程效果，持續(xù)提升評價指標設置的客觀性以及準確性。第四，定量指標與定性指標相互融合的設計原則。公路建設項目的績效評價整體指標，主要需要考核，并且分析項目建成之后所產(chǎn)生的社會效益、帶動周邊的經(jīng)濟效益、環(huán)境效益以及未來的可持續(xù)影響能力等等。為了更加精準地對這些目標進行考核和判斷，在指標設計過程中，需要盡可能地削弱人為因素對于指標設計所帶來的負面影響。因此，在設計過程中，需要盡可能地多采用一些定量的評價指標，而對于必須定性評價的指標，也可以應用相應的數(shù)學對等工具，對指標中的數(shù)據(jù)信息進行恰當?shù)霓D換，通過定量與定性相互轉化和結合的方式實現(xiàn)對指標的量化設計。第五，經(jīng)濟適用性的設計原則。公路建設項目的預算績效目標評價指標在設計的過程中盡可能地選擇一些簡單易懂的指標內(nèi)容，這樣在前期的數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)匯總以及數(shù)據(jù)深度挖掘的過程中，更加便于執(zhí)行并容易得出精確的結果，必須要考慮現(xiàn)實條件以及指標計算過程中的使用價值和操作性，滿足經(jīng)濟成本效益[5]。

(二)針對公路建設項目績效目標指標的設置進行匯總分類

通常情況下，指標的判定以及設置需要由財政部門掌握主導權。在績效目標的考核以及評價過程中，通常情況下，需要將公路建設項目的績效目標指標分為通用性的指標以及個性類指標兩大類型。其中，通用性的指標主要是指政府財政部門實施財政支出績效評價過程中與該項目所建立的共性考核指標。這種指標更加適用于各類型財政專項性的支出項目。指標的設置內(nèi)容主要包括了專項資金最終的執(zhí)行以及落實狀況、預算落實的效果以及財務指標和項目預算決策以及實施效果等相關內(nèi)容。而個性化的指標主要是針對公路建設項目的建設特征以及具體的指向性功能，設置相應的績效目標指標。這些指標主要包括公路建設過程中的里程、公路建設的質(zhì)量優(yōu)劣性、對于重大交通事故的緩解水平、對于原本公路建設以及道路的利用效率、對于危險性路段的安全保護措施以及基礎設施的配備完善狀況等等，這些個性化的判斷指標通常需要由公路建設項目的主要負責部門以及管理機構共同制定[6]。

三、提升公路建設項目預算績效目標管理工作質(zhì)量的有效對策

(一)設置符合公路建設項目實際運行狀況的績效評價標準體系

公路建設項目的績效目標，評價標準體系的設置，是進一步判斷和衡量公路建設項目預算績效目標完成水平以及執(zhí)行效果的重要參考依據(jù)和輔助工具。針對不同的投入以及產(chǎn)出評價指標，在設置過程中也應當選擇不同的目標評價標準以及方法。尤其是考慮到公路建設項目在我國交通事業(yè)中的重要價值以及其他建設項目中的特殊性，該項目的預期產(chǎn)出情況應當盡可能地按照國家公布的公路建設項目行業(yè)規(guī)范、標準以及相關的指數(shù)進行設置，并且能夠結合公路建設項目所在區(qū)域條件下的項目實施特征以及項目建設投入產(chǎn)程后的主要性能作為評價的基本標準。而針對項目資金的到位情況以及最終的投資完成情況進行判斷的過程中，則需要采用公路建設項目預先制定的相關計劃、預算以及財政預算的定額指標作為數(shù)據(jù)評價的關鍵標準。針對可能會對周邊環(huán)境以及周邊社會經(jīng)濟效益所帶來影響的評價指標，可以參考其他同質(zhì)型相關歷史項目中的數(shù)據(jù)信息量化評價標準[7]。

(二)明確公路建設工程項目預算績效評價的最終目的和職能

在公路的項目建設工程中需要持續(xù)完善并且優(yōu)化其中的內(nèi)部組織構架，并且能夠確保不同的關聯(lián)性部門明確自身的職責，持續(xù)健全與績效指標相關聯(lián)的制度以及執(zhí)行規(guī)范這樣才能夠確?？冃Ч芾淼淖罱K目標得以實現(xiàn)。首先，根據(jù)公路建設項目的具體特征以及指標的設定，配合相應的監(jiān)督管理體系以及工作，持續(xù)優(yōu)化內(nèi)部監(jiān)督管理的組織構架，保障相關聯(lián)的管理人員能夠配備齊全，能夠組建一支更加優(yōu)質(zhì)且嚴格的管理團隊，明確管理團隊中不同管理人員的崗位職責以及管理目標[8]。尤其是在項目建設之前，就需要針對各崗位的管理人員進行針對性、專業(yè)性的項目培訓工作，針對項目環(huán)節(jié)的不同設計要求、技術指標以及整體的設計流程具有明確和清晰的認知。除此之外，還需要加強不同建設部門之間以及職能部門之間的溝通和交流頻率，能夠構建更加暢通的信息交流平臺，保障管理目標最終趨于一致。避免由于信息的不對稱問題造成管理方面的漏洞，確保整個公路建設項目的最終性能以及社會效用達到最大化。其次，在整個項目的建設過程中，項目管理人員還應當做好工程項目的整體質(zhì)量控制、建設周期控制、建設費用以及支出成本控制工作，并且能夠配合與不同承包方簽訂的合同、施工過程中的相關圖紙資料展開日常的巡檢工作[9]。通過制定跟蹤性、全過程的監(jiān)控管理體系，保障不同管理部門之間能夠做好調(diào)度以及配合工作。在第一時間發(fā)現(xiàn)施工過程中可能存在的風險漏洞以及微小的隱患，通過實際的施工狀況與預算計劃的施工狀況之間進行對比分析，對于其中存在的偏差性問題進行精準定位并及時查找存在偏差的相關原因，能夠通過第一時間采取相關的預警措施進行調(diào)整，保障公路工程最終的管理目標。最后，在分項目的管理工作中，還應當強化職工配合管理的思想政治教育工作，通過建立完善的考核評價機制以及標準，設立相應的關聯(lián)性獎懲機制，這樣才能夠有效地發(fā)揮出激勵機制、在績效管理工作中的能動性作用，調(diào)動職工參與個人監(jiān)督以及熱情工作的積極性，激發(fā)職工在工作崗位中的創(chuàng)造性價值[10]。

(三)構建健全的公路建設項目績效評價指標數(shù)據(jù)庫

公路建設項目的績效目標設計關系到了公路建設項目所在區(qū)位條件下的經(jīng)濟發(fā)展水平、社會發(fā)展狀況、周邊環(huán)境要素等多個方面的元素，為了能夠持續(xù)保障績效評價指標的設置科學性以及設置合理性，必須要構建更加完善且精確度相對較高的公路建設項目績效評價指標數(shù)據(jù)庫，在數(shù)據(jù)庫中，還應當結合專家提出的意見，設置相應的評價專家?guī)欤瑯嫿ǚ显摴讽椖拷ㄔO特征的可操作性指標評價體系以及可選擇和可依賴的數(shù)據(jù)信息庫。這樣才能夠確保公路項目的建設項目績效評價指標的設置具有穩(wěn)定性以及連續(xù)性的特征，更加便于與同質(zhì)型的公路項目建設指標進行對比，持續(xù)提升公路項目指標設置的科學性和合理性。除此之外，還要通過對績效目標的評價結果加以應用，分析其中存在的不足之處以及與預算指標的偏差之處。通過關注指標評價結果，促使項目主管部門以及項目的監(jiān)管管理機構能夠持續(xù)提升對于國家財政專項資金在公路建設項目中的應用效果和執(zhí)行效果[11]。

四、結語

綜上所述，公路建設工程項目與人們的日常出行以及我國交通事業(yè)的發(fā)展質(zhì)量之間具有密不可分的內(nèi)在關聯(lián)。其項目預算績效目標的設置以及管理工作關系到了公路建設項目中對于財政資金的落實效果。因此，應當通過設置專家數(shù)據(jù)信息庫、明確指標設置的目標和最終職能等多措并舉的方式，制定更加貼合公路建設項目的優(yōu)化管理模式和管理辦法?！?/p>