地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目跟蹤審計(jì)研究

董文燦 魚臺(tái)縣水利事業(yè)發(fā)展中心

引言

加快推動(dòng)各類項(xiàng)目建設(shè)，是推動(dòng)中國現(xiàn)代化發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的重要支撐，對(duì)于加快地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展具有重要作用。然而，項(xiàng)目建設(shè)的落地實(shí)施，需要大量的資金予以支持，隨著項(xiàng)目建設(shè)資金需求尤其是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求規(guī)模的不斷增加，以及財(cái)政收入增速的逐步放緩，各地項(xiàng)目建設(shè)的資金缺口不斷加大，政府預(yù)算收支矛盾問題越發(fā)突出。一些地方為了解決項(xiàng)目投資資金來源不足的問題，采取發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券的方式，彌補(bǔ)資金缺口，緩解資金壓力。為了更好地提高資金使用管理的規(guī)范性以及資金效益，近年來各級(jí)不斷強(qiáng)化對(duì)于政府專項(xiàng)債券的監(jiān)管力度，對(duì)于專項(xiàng)債券項(xiàng)目審計(jì)工作也提出了新的系列要求，強(qiáng)化研究型審計(jì)思維應(yīng)用，落實(shí)專項(xiàng)債券項(xiàng)目跟蹤審計(jì)，已經(jīng)成為對(duì)于專項(xiàng)債券項(xiàng)目審計(jì)的重要方式，將審計(jì)工作貫穿于專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)施全過程，對(duì)于保障專項(xiàng)債資金得到規(guī)范使用，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展也具有重要意義。

一、地方政府專項(xiàng)債券及跟蹤審計(jì)相關(guān)概念概述

地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目，是地方政府為了某些特定項(xiàng)目主要是具有一定收益的公益性項(xiàng)目建設(shè)籌集資金，以政府對(duì)外部投資者的信用為基礎(chǔ)，約定到期日進(jìn)行本息償付所發(fā)行的政府債券。地方政府專項(xiàng)債券本質(zhì)上是地方政府的一種融資工具，同時(shí)一定程度上扮演著財(cái)政政策工具的角色，發(fā)行地方政府債券項(xiàng)目，不僅可以較好地拓寬政府融資渠道、降低融資成本，也可以擴(kuò)大有效投資，在拉動(dòng)消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需以及穩(wěn)增長、促就業(yè)等方面也發(fā)揮著重要作用。在具體分類上，地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目主要包括普通專項(xiàng)債券、項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券等多種類型，其中項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券包括了財(cái)政部試點(diǎn)的土地儲(chǔ)備、棚戶區(qū)改造以及收費(fèi)公路等項(xiàng)目，以及軌道交通、高等教育、醫(yī)療衛(wèi)生等其他非標(biāo)準(zhǔn)化品種。

地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目跟蹤審計(jì)，主要應(yīng)用于政府投資項(xiàng)目，是對(duì)地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目所開展的持續(xù)性連貫性的審計(jì)監(jiān)督，由于傳統(tǒng)的事后審計(jì)主要是在被審計(jì)項(xiàng)目結(jié)束后開展審計(jì)，審計(jì)介入時(shí)間相對(duì)較晚，審計(jì)時(shí)間和項(xiàng)目實(shí)施在時(shí)間上存在脫節(jié)，對(duì)于被審計(jì)項(xiàng)目的運(yùn)行過程缺少相應(yīng)的監(jiān)督。而采取跟蹤審計(jì)的方式，不僅關(guān)注地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果，同時(shí)將審計(jì)工作前移，主動(dòng)獲取第一手的審計(jì)信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施過程中可能造成項(xiàng)目偏離預(yù)期目標(biāo)或者影響項(xiàng)目效果的不良因素，并及時(shí)提出審計(jì)整改建議，促進(jìn)及時(shí)落實(shí)整改措施，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)管范圍以及審計(jì)維度的擴(kuò)展。同時(shí)，跟蹤審計(jì)還可以根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)際需要，有效融合績效審計(jì)、政策落實(shí)審計(jì)以及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等多種審計(jì)方式，進(jìn)一步增強(qiáng)了審計(jì)工作的全面性。

二、當(dāng)前地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目審計(jì)方面存在的問題分析

（一）審計(jì)目標(biāo)不夠系統(tǒng)明確

當(dāng)前，一些地方對(duì)于政府專項(xiàng)債券審計(jì)工作還沒有足夠的重視，主要是按照常規(guī)的審計(jì)工作要求開展審計(jì)監(jiān)督，針對(duì)地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目的審計(jì)目標(biāo)仍然相對(duì)較為單一，審計(jì)工作重點(diǎn)主要是監(jiān)督方面，績效評(píng)價(jià)等方面的內(nèi)容相對(duì)缺乏。這與專項(xiàng)債券審計(jì)動(dòng)因有著直接關(guān)系，一些地方進(jìn)行專項(xiàng)債券審計(jì)主要是為了防范控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，更加側(cè)重于確保專項(xiàng)債券使用的合理合規(guī)，突出了合規(guī)性審計(jì)，而關(guān)于績效等審計(jì)評(píng)價(jià)方面還不夠系統(tǒng)完善，審計(jì)目標(biāo)需要進(jìn)一步拓展延伸。

（二）審計(jì)程序不夠規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

在地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目的審計(jì)實(shí)施過程中，當(dāng)前仍然主要是依托于傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目審計(jì)體系，一般還沒有建立專門的針對(duì)專項(xiàng)債券的審計(jì)工作程序，因而審計(jì)工作一定程度上存在著泛化的問題，沒有針對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目的特性開展審計(jì)，審計(jì)程序的標(biāo)準(zhǔn)、尺度等方面還不夠統(tǒng)一，造成了審計(jì)工作的精細(xì)化和嚴(yán)謹(jǐn)性不足，在審計(jì)工作的具體實(shí)施過程中經(jīng)常出現(xiàn)不同程度的偏差，影響了審計(jì)實(shí)際效果。

（三）審計(jì)信息披露需要加強(qiáng)

地方政府專項(xiàng)債券審計(jì)信息披露不足是較為普遍的問題，審計(jì)信息披露機(jī)制不夠完善，信息披露體系仍然存在著不少缺陷，一些地方的專項(xiàng)債券項(xiàng)目審計(jì)信息披露主要是在專項(xiàng)債券項(xiàng)目的發(fā)行階段，很少關(guān)于后續(xù)環(huán)節(jié)相關(guān)的審計(jì)信息，尤其是對(duì)于專項(xiàng)債券項(xiàng)目的跟蹤運(yùn)行狀況、專項(xiàng)資金使用狀況等方面的信息較為匱乏，關(guān)于專項(xiàng)債券審計(jì)信息主要出現(xiàn)于地方的預(yù)算執(zhí)行以及財(cái)務(wù)收支等審計(jì)報(bào)告中，披露的形式也相對(duì)單一，披露的信息量較為局限，不利于強(qiáng)化對(duì)于專項(xiàng)債券項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督管理。

（四）審計(jì)重點(diǎn)不夠突出有效

一些地方對(duì)于專項(xiàng)債券項(xiàng)目審計(jì)不夠重視，審計(jì)工作的重點(diǎn)不夠突出，缺少對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目建設(shè)的真實(shí)性、資金使用及管理的合規(guī)性、資金支出進(jìn)度的及時(shí)性、資金使用的績效性和還本付息的風(fēng)險(xiǎn)性的密切關(guān)注。比如，對(duì)于在專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的違反采購招投標(biāo)的行為，或者是資金使用管理不規(guī)范以及建設(shè)管理不規(guī)范等方面的問題，難以得到有效的審計(jì)和發(fā)現(xiàn)，因而影響了審計(jì)工作的實(shí)效性。

三、地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目跟蹤審計(jì)實(shí)施策略

（一）建立完善專項(xiàng)債券項(xiàng)目跟蹤審計(jì)制度

確保地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的正常有序開展實(shí)施，必須結(jié)合不同地方的實(shí)際情況，建立完善的政府專項(xiàng)債券審計(jì)制度，作為實(shí)施跟蹤審計(jì)工作的準(zhǔn)則和規(guī)范。具體來說，在專項(xiàng)債券審計(jì)制度的具體設(shè)計(jì)方面，應(yīng)該統(tǒng)籌考慮專項(xiàng)債券的項(xiàng)目業(yè)務(wù)、擔(dān)保方、債券購買方等實(shí)際情況，考慮不同主體之間的合作關(guān)系以及利益關(guān)系，綜合確定專項(xiàng)債券跟蹤審計(jì)的具體內(nèi)容，并進(jìn)一步對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目的審計(jì)流程進(jìn)行科學(xué)的整合，建立完善專項(xiàng)債券跟蹤審計(jì)工作實(shí)施細(xì)則辦法，重點(diǎn)充分體現(xiàn)跟蹤審計(jì)在階段性以及生命周期等方面的特性，形成更加標(biāo)準(zhǔn)、更加全面的審計(jì)規(guī)程，進(jìn)一步提高審計(jì)工作的準(zhǔn)確性和效率性。在地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目跟蹤審計(jì)制度的制定過程中，應(yīng)該注重推動(dòng)跟蹤審計(jì)和預(yù)算執(zhí)行審計(jì)之間的深度融合，并對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目的儲(chǔ)備管理、資金撥付、項(xiàng)目質(zhì)量效益情況具體審計(jì)工作標(biāo)準(zhǔn)和要求等進(jìn)行明確，還應(yīng)該突出對(duì)于關(guān)于復(fù)審的規(guī)定，在保證跟蹤審計(jì)工作合法合規(guī)的基礎(chǔ)上，當(dāng)審計(jì)制度與跟蹤審計(jì)實(shí)際不一致時(shí)，及時(shí)地予以調(diào)整審計(jì)內(nèi)容以及審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)策略，以確保跟蹤審計(jì)得到有效執(zhí)行，審計(jì)監(jiān)督的作用得到切實(shí)發(fā)揮。

（二）突出專項(xiàng)債券項(xiàng)目審計(jì)工作重點(diǎn)

在地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目跟蹤審計(jì)實(shí)施中，為了確保審計(jì)工作質(zhì)量，應(yīng)該注重突出審計(jì)工作重點(diǎn)，按照項(xiàng)目的實(shí)際情況等，科學(xué)合理地制定審計(jì)工作規(guī)劃。首先，應(yīng)該組織開展深入的審前調(diào)查，結(jié)合不同地方的實(shí)際情況，及時(shí)摸清地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目的總體規(guī)模，對(duì)專項(xiàng)債券的情況進(jìn)行系統(tǒng)地掌握，將專項(xiàng)債券落實(shí)到具體的責(zé)任單位以及具體的項(xiàng)目之中，重點(diǎn)關(guān)注專項(xiàng)債券的資金及其所對(duì)應(yīng)項(xiàng)目收入預(yù)算管理等實(shí)際情況，以及被審計(jì)對(duì)象的基本建設(shè)程序、結(jié)算和合同價(jià)款支付、財(cái)務(wù)管理等各個(gè)方面有關(guān)情況，增強(qiáng)跟蹤審計(jì)工作的針對(duì)性。其次，組織對(duì)債券資金的實(shí)際用途、項(xiàng)目進(jìn)度與資金籌集銜接情況、項(xiàng)目的償債風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行審計(jì)分析，重點(diǎn)跟蹤審計(jì)專項(xiàng)債券資金使用管理中是否存在應(yīng)用未用、資金沉淀在財(cái)政部門或者使用單位的情況，是否存在著自行改變用途跨項(xiàng)目或者超范圍支出的情況，以及債券資金支付不及時(shí)、后續(xù)配套融資不到位、違規(guī)舉債用于無收益項(xiàng)目等一系列的情況，對(duì)于存在的異常情況應(yīng)該及時(shí)跟進(jìn)分析、研究。最后，重點(diǎn)審計(jì)了解專項(xiàng)債券資金產(chǎn)生的績效情況，尤其是項(xiàng)目對(duì)于區(qū)域建設(shè)發(fā)展等方面所發(fā)揮的實(shí)際作用。既要審查專項(xiàng)債券項(xiàng)目投資完成情況、收益情況，還要關(guān)注項(xiàng)目帶動(dòng)效應(yīng)，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施方案、收入與融資資金平衡財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告等相關(guān)信息，審查專項(xiàng)債券項(xiàng)目短期內(nèi)對(duì)擴(kuò)大有效投資的帶動(dòng)效益，全面分析一些項(xiàng)目未能落地見效的原因，從而有針對(duì)性提出審計(jì)意見建議。

（三）做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目發(fā)行階段跟蹤審計(jì)

地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目發(fā)行階段是項(xiàng)目的首要環(huán)節(jié)，在進(jìn)行跟蹤審計(jì)過程中，重點(diǎn)是執(zhí)行好分析性審計(jì)程序。第一，對(duì)項(xiàng)目的投資情況執(zhí)行分析性審計(jì)，主要是關(guān)于項(xiàng)目所涉及單位主體、項(xiàng)目的基本類型、項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目總投資以及項(xiàng)目所申請(qǐng)的債券金額等一系列的內(nèi)容，做好項(xiàng)目情況的核實(shí)，審計(jì)分析項(xiàng)目建設(shè)是否符合專項(xiàng)債券的使用要求等；第二，對(duì)項(xiàng)目的測算情況執(zhí)行分析性審計(jì)，專項(xiàng)債券的項(xiàng)目測算情況主要是依據(jù)債券發(fā)行前關(guān)于項(xiàng)目收支預(yù)測情況作為依據(jù)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)期間以及后續(xù)的現(xiàn)金流入流出情況等進(jìn)行測算，評(píng)估專項(xiàng)資金使用規(guī)范性和效率性，尤其是突出項(xiàng)目業(yè)務(wù)活動(dòng)現(xiàn)金變動(dòng)情況、融資活動(dòng)現(xiàn)金變動(dòng)情況以及債券存續(xù)期內(nèi)資金平衡情況等內(nèi)容；第三，對(duì)專項(xiàng)債券資金使用單位執(zhí)行分析性審計(jì)，主要是對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目發(fā)行的擔(dān)保方以及運(yùn)營主體的財(cái)務(wù)狀況等進(jìn)行審計(jì)分析，特別是對(duì)運(yùn)營主體的凈資產(chǎn)以及累計(jì)現(xiàn)金凈流量等進(jìn)行審計(jì)評(píng)估，評(píng)價(jià)其盈利能力和償債能力。

（四）做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段跟蹤審計(jì)

建設(shè)實(shí)施階段的跟蹤審計(jì)是專項(xiàng)債券項(xiàng)目全過程跟蹤審計(jì)的關(guān)鍵，其中，在項(xiàng)目建設(shè)準(zhǔn)備階段的跟蹤審計(jì)方面，重點(diǎn)查閱項(xiàng)目申報(bào)資料、項(xiàng)目批復(fù)文件、招投標(biāo)文件、項(xiàng)目施工合同、項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容設(shè)計(jì)、支付憑證等，審查項(xiàng)目單位是否存在用已完工或達(dá)到預(yù)定可使用程度的項(xiàng)目申報(bào)地方政府專項(xiàng)債券資金，對(duì)項(xiàng)目招標(biāo)信息是否公開透明、中標(biāo)單位是否具備相應(yīng)資質(zhì)、合同價(jià)格和中標(biāo)價(jià)格一致性以及招標(biāo)環(huán)節(jié)是否存在利益輸送等，進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)監(jiān)督；在項(xiàng)目施工階段的跟蹤審計(jì)方面，要嚴(yán)格審查項(xiàng)目建設(shè)的真實(shí)性，審查項(xiàng)目是否按發(fā)行債券申報(bào)的內(nèi)容組織實(shí)施，審查應(yīng)開工未開工、應(yīng)完工未完工的項(xiàng)目或近期無法實(shí)施的項(xiàng)目，了解項(xiàng)目不能按計(jì)劃推進(jìn)的原因，分析研判地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目建設(shè)的真實(shí)性；在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收階段的跟蹤審計(jì)，重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)準(zhǔn)備階段以及施工階段審計(jì)證據(jù)和實(shí)際工程之間進(jìn)行對(duì)比分析，分析建設(shè)成果與合同目標(biāo)是否具有一致性，對(duì)竣工結(jié)算價(jià)格的真實(shí)性進(jìn)行審計(jì)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)中成本控制以及效益提升等進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（五）優(yōu)化專項(xiàng)債券項(xiàng)目運(yùn)營階段跟蹤審計(jì)

一般來說，由于政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目的時(shí)間跨度相對(duì)較長，因而實(shí)施全過程的跟蹤審計(jì)往往存在較大的難度，因此在項(xiàng)目運(yùn)營階段應(yīng)該主要執(zhí)行階段性的跟蹤審計(jì)。在審計(jì)重點(diǎn)上，應(yīng)該突出對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)營主體財(cái)務(wù)狀況的跟蹤審計(jì)，這方面可以參照財(cái)務(wù)報(bào)表等相關(guān)的審計(jì)方式，重點(diǎn)對(duì)運(yùn)營主體的收支情況、資產(chǎn)負(fù)債情況和整體項(xiàng)目實(shí)施的效果進(jìn)行審計(jì)，對(duì)項(xiàng)目成本及收益進(jìn)行合理測量。合理計(jì)算項(xiàng)目績效，在項(xiàng)目運(yùn)營過程中，跟蹤審計(jì)有助于提高項(xiàng)目績效。同時(shí)，還應(yīng)該注重做好項(xiàng)目運(yùn)營階段的盈余資金管理，做好相應(yīng)的審計(jì)計(jì)劃安排，并充分考慮累計(jì)盈余資金不斷變動(dòng)的實(shí)際情況，對(duì)于盈余資金的審計(jì)頻率應(yīng)該超過項(xiàng)目績效審計(jì)，并將項(xiàng)目績效審計(jì)與過往累計(jì)盈余資金審計(jì)底稿之間進(jìn)行相互印證，進(jìn)一步提高審計(jì)質(zhì)量。

（六）提高專項(xiàng)債券項(xiàng)目跟蹤審計(jì)整體質(zhì)量

當(dāng)前，一些地方在專項(xiàng)債券項(xiàng)目跟蹤審計(jì)實(shí)施過程中出現(xiàn)問題，與項(xiàng)目發(fā)行和建設(shè)運(yùn)營階段數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、真實(shí)性不足有著直接的關(guān)系。因此，提高跟蹤審計(jì)工作質(zhì)量，必須嚴(yán)格控制審計(jì)數(shù)據(jù)來源質(zhì)量，在專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)施跟蹤審計(jì)時(shí)，應(yīng)該做好項(xiàng)目的實(shí)地調(diào)查分析，對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目申報(bào)時(shí)所提交的數(shù)據(jù)等進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)估分析，尤其是充分考慮不同專項(xiàng)債券項(xiàng)目的類型、項(xiàng)目規(guī)模、項(xiàng)目經(jīng)營年限等。對(duì)于跟蹤審計(jì)中所涉及的測算數(shù)據(jù)等，應(yīng)該增加數(shù)據(jù)附注，對(duì)數(shù)據(jù)的具體來源進(jìn)行明確，進(jìn)一步明確數(shù)據(jù)來源的渠道及方式等關(guān)鍵要素，以便于在審計(jì)過程中進(jìn)行信息的溯源，進(jìn)一步提高審計(jì)來源數(shù)據(jù)的質(zhì)量，確保跟蹤審計(jì)的可靠有效。同時(shí)，確保提高跟蹤審計(jì)質(zhì)量，還應(yīng)該注重強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果的有效應(yīng)用，在對(duì)政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目全過程跟蹤審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的各種問題，應(yīng)該及時(shí)督促各級(jí)相關(guān)部門以及項(xiàng)目實(shí)施單位采取有效措施加以解決，督促加快專項(xiàng)債券項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，進(jìn)一步規(guī)范債券資金的使用管理，進(jìn)而更好地提高跟蹤審計(jì)工作質(zhì)量，充分發(fā)揮跟蹤審計(jì)在防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的實(shí)際作用。

結(jié)語

對(duì)于地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)施跟蹤審計(jì)，應(yīng)該根據(jù)專項(xiàng)債券項(xiàng)目的實(shí)際情況，建立完善項(xiàng)目跟蹤審計(jì)制度，結(jié)合專項(xiàng)債券項(xiàng)目發(fā)行階段、建設(shè)實(shí)施、項(xiàng)目運(yùn)營期落實(shí)完善跟蹤審計(jì)機(jī)制，優(yōu)化跟蹤審計(jì)方式，提高審計(jì)數(shù)據(jù)來源質(zhì)量，進(jìn)而促進(jìn)提高跟蹤審計(jì)水平，確保專項(xiàng)債券項(xiàng)目建設(shè)管理運(yùn)營的規(guī)范有序，提高專項(xiàng)債券資金使用效益。