實(shí)現(xiàn)科研事業(yè)單位全面預(yù)算管理的路徑研究

趙瑋 陳汝丹 核工業(yè)西南物理研究院

引言

在經(jīng)濟(jì)一體化的背景下，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展水平逐漸成了國(guó)家綜合實(shí)力的重要體現(xiàn)?！翱萍际堑谝簧a(chǎn)力”，體現(xiàn)了我們國(guó)家對(duì)科研事業(yè)的重視程度?？蒲惺聵I(yè)單位作為國(guó)家科研事業(yè)前進(jìn)的“發(fā)動(dòng)機(jī)”，其身份和經(jīng)濟(jì)地位較其他類型的事業(yè)單位而言更具獨(dú)特性和重要性。為了向國(guó)家提供源源不斷的科技力量，各類科研院所都在真抓實(shí)干做研究。然而，資金保障是順利開展科研工作的必要條件，也就使得全面預(yù)算管理成了各項(xiàng)管理的重中之重。

一、推行全面預(yù)算管理的重要意義

“預(yù)算”一詞源于法文單詞“baguette”，創(chuàng)于十九世紀(jì)中期，至今已過(guò)去一百多年。在這百年的發(fā)展中，管理者漸漸關(guān)注到預(yù)算管理不應(yīng)該僅只是進(jìn)行財(cái)務(wù)方面的預(yù)算，而是應(yīng)該在做好財(cái)務(wù)預(yù)算的前提下，同時(shí)對(duì)非財(cái)務(wù)方面的資源給予更多重視，從而更好地控制和核算所需資源。因此，預(yù)算管理從最初的“點(diǎn)”，發(fā)展成了現(xiàn)在的“面”，也就是我們現(xiàn)在所提到的全面預(yù)算管理。

（一）全面預(yù)算管理有利于提高科研資金使用效率

科研事業(yè)單位推行全面預(yù)算管理有利于提高科研資金的使用效率。在實(shí)施全面預(yù)算管理的過(guò)程中，各類科研事業(yè)單位需要其管理部門在年初根據(jù)實(shí)際情況，合理地規(guī)劃和分配好各部門、二級(jí)單位在未來(lái)一年可能發(fā)生的收入和支出，并制定好相應(yīng)的年終考核指標(biāo)。由于預(yù)算實(shí)際的執(zhí)行情況會(huì)與年終績(jī)效掛靠，使得各部門及課題組會(huì)更加注重年初的預(yù)算計(jì)劃，在編制預(yù)算時(shí)也會(huì)更加重視每筆支出的必要性。這在一定程度上有助于資金節(jié)流，有助于從源頭上控制某些資金的無(wú)效支出，有助于真正做到將資金用在“刀刃”上，從而提高科研資金的使用效率。

（二）全面預(yù)算管理有利于提高單位內(nèi)部控制水平

科研事業(yè)單位推行全面預(yù)算管理在一定程度上能夠提高單位的內(nèi)部控制水平。因?yàn)殚_展全面預(yù)算管理將會(huì)對(duì)單位的未來(lái)做出總體預(yù)判，會(huì)確定各部門、二級(jí)單位的年終績(jī)效考核指標(biāo)，而考核指標(biāo)將對(duì)各部門、二級(jí)單位的行為產(chǎn)生一定的約束，從而會(huì)直接或間接地加強(qiáng)對(duì)職工和研究進(jìn)度的監(jiān)督和督促，進(jìn)而改善單位的內(nèi)部治理環(huán)境。不僅如此，在實(shí)施全面預(yù)算管理中所獲取到的信息和實(shí)施內(nèi)部控制時(shí)所獲取的信息是可以共享共用的，這樣不但能夠優(yōu)化資源配置，還能夠在一定程度上降低單位的人力、物力成本，有助于提高單位的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。因此全面預(yù)算管理工作對(duì)改善科研事業(yè)單位的內(nèi)部控制環(huán)境有著正向影響，加強(qiáng)全面預(yù)算管理有利于單位內(nèi)部形成和諧、健康的治理環(huán)境。

（三）全面預(yù)算管理有利于單位戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

科研事業(yè)單位推行全面預(yù)算管理有利于單位戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。全面預(yù)算管理已經(jīng)成了現(xiàn)代最先進(jìn)的管理手段之一，它能夠在管理層做出決策時(shí)，為管理層提供財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)資源的總體預(yù)算情況，能夠促使管理層在分配各項(xiàng)資源時(shí)做出更加科學(xué)的決策，進(jìn)而幫助管理層對(duì)單位的發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略部署進(jìn)行合理預(yù)判。合理的預(yù)算目標(biāo)，便于對(duì)各級(jí)責(zé)任部門實(shí)施量化的業(yè)績(jī)考核和獎(jiǎng)懲制度，可以為單位在激勵(lì)相關(guān)部門和職工時(shí)提供可靠的依據(jù)，以便獎(jiǎng)勤罰懶，調(diào)動(dòng)各部門、二級(jí)單位的積極性，激勵(lì)職工共同努力，確保單位戰(zhàn)略目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

二、全面預(yù)算管理的實(shí)施現(xiàn)狀

國(guó)家對(duì)科研工作的重視程度不斷加深，使得科研事業(yè)單位的資金來(lái)源渠道呈多樣化發(fā)展。當(dāng)前，科研事業(yè)單位不僅有財(cái)政補(bǔ)助收入和重點(diǎn)研發(fā)項(xiàng)目的財(cái)政撥款，還有通過(guò)成果轉(zhuǎn)化取得的技術(shù)服務(wù)收入等經(jīng)營(yíng)類收入。相應(yīng)地，在支出方面，科研事業(yè)單位除了必要的職工薪酬和運(yùn)維保障支出外，還有科研性支出，如科研成本、研發(fā)費(fèi)用等。由于不同來(lái)源的經(jīng)費(fèi)對(duì)應(yīng)著不同的經(jīng)費(fèi)管理辦法，使得預(yù)算的編制與執(zhí)行較為復(fù)雜，導(dǎo)致在推行全面預(yù)算管理的過(guò)程中存在一定困難。

（一）預(yù)算編制的系統(tǒng)性不強(qiáng)

預(yù)算的編制，不僅需要參考往年的實(shí)際發(fā)生數(shù)，還需要整合各部門、二級(jí)單位上報(bào)的最新數(shù)據(jù)。由于涉及部門繁多且各部門間存在溝通不足等問(wèn)題，導(dǎo)致預(yù)算很容易出現(xiàn)編制口徑不一致的現(xiàn)象，甚至有時(shí)會(huì)出現(xiàn)同一事項(xiàng)由不同部門重復(fù)上報(bào)的情況，使得預(yù)算編制缺乏一定的系統(tǒng)性。例如信息化建設(shè)專項(xiàng)的預(yù)算，會(huì)涉及科信部門、財(cái)務(wù)部門、人力部門、采購(gòu)部門以及安質(zhì)部門等多個(gè)部門。若各部門間缺乏溝通，就很可能會(huì)出現(xiàn)有些部門單獨(dú)上報(bào)信息化預(yù)算，而有些部門又是通過(guò)將信息化預(yù)算報(bào)送科信，由科信部門統(tǒng)一整合上報(bào)的情況。這樣一來(lái)，不僅可能會(huì)出現(xiàn)同一項(xiàng)目預(yù)算被重復(fù)或交叉上報(bào)的情況，還有可能會(huì)出現(xiàn)某些預(yù)算由于責(zé)任主體不明確導(dǎo)致無(wú)部門報(bào)送的問(wèn)題，使預(yù)算數(shù)據(jù)與實(shí)際情況產(chǎn)生偏差。因此，在預(yù)算的編制過(guò)程中，應(yīng)該統(tǒng)籌考慮各個(gè)部門以及各個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算報(bào)送口徑，從而更加科學(xué)、系統(tǒng)地完成預(yù)算的編制。

（二）預(yù)算編制的可行性不足

預(yù)算的編制不是單純地匯總各部門報(bào)送的數(shù)據(jù)，而是在參考?xì)v史數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合這一年可能發(fā)生的特殊情況，全盤考慮各項(xiàng)費(fèi)用支出的必要性，從而對(duì)各部門報(bào)送的預(yù)算進(jìn)行調(diào)整和分配，形成最終的安排。而一些部門及項(xiàng)目課題組可能存在對(duì)預(yù)算不重視的情況，使其在申報(bào)預(yù)算之前缺乏對(duì)項(xiàng)目的調(diào)研，沒(méi)有充分考慮實(shí)際需要，盲目地爭(zhēng)取過(guò)多資金，導(dǎo)致預(yù)算的可行性不足。若預(yù)算缺乏實(shí)際的執(zhí)行計(jì)劃，就很可能會(huì)導(dǎo)致預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)指標(biāo)調(diào)整、支出進(jìn)度滯后甚至是資金浪費(fèi)的現(xiàn)象。若預(yù)算管理人員只是簡(jiǎn)單地匯總各部門報(bào)送的數(shù)據(jù)，沒(méi)有嚴(yán)格把控各項(xiàng)預(yù)算的必要性，就會(huì)使預(yù)算流于形式，缺乏有效性和可行性。

（三）預(yù)算考核制度欠缺

目前，很多科研事業(yè)單位存在全面預(yù)算管理的執(zhí)行力不足的情況。各單位本想通過(guò)全面預(yù)算管理這一手段來(lái)提高資金使用效率和推動(dòng)科研發(fā)展進(jìn)度，但花費(fèi)諸多精力去建設(shè)全面預(yù)算管理卻未能得到良好效果。這是因?yàn)槎鄶?shù)單位只注重完善前期的預(yù)算編制，而忽視了后期的考核制度，導(dǎo)致全面預(yù)算變成了沒(méi)有監(jiān)考的“考場(chǎng)”，失去了其原本的意義。若沒(méi)有將責(zé)任細(xì)分到預(yù)算各個(gè)環(huán)節(jié)，沒(méi)有將預(yù)算的考核指標(biāo)細(xì)化到每個(gè)部門、每個(gè)職工身上，沒(méi)有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制來(lái)調(diào)動(dòng)大家的積極性，就會(huì)讓多數(shù)人產(chǎn)生與己無(wú)關(guān)的心理。這樣一來(lái)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，大家就有可能出現(xiàn)搭便車的行為，進(jìn)而就會(huì)影響到全面預(yù)算管理的實(shí)施效果。

三、實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理路徑探析

全面預(yù)算管理應(yīng)該貫穿于科研事業(yè)單位日常運(yùn)轉(zhuǎn)的全過(guò)程，各單位應(yīng)科學(xué)、系統(tǒng)地建立符合本單位實(shí)際情況的預(yù)算體系?？蒲惺聵I(yè)單位要實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理，首先，應(yīng)明確全面預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)及職責(zé)，并提高職工預(yù)算管理參與度；其次，應(yīng)根據(jù)歷史數(shù)據(jù)和未來(lái)可能發(fā)生的特殊情況制定具有可行性的預(yù)算方案，完成預(yù)算的編制與下達(dá)；再次，應(yīng)嚴(yán)格把控預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程，并按規(guī)定流程審批由重大不可抗拒條件變化等因素引起的預(yù)算調(diào)整；最后，完善績(jī)效考核機(jī)制，保證全面預(yù)算管理的執(zhí)行力度。

（一）明確預(yù)算管理機(jī)構(gòu)職責(zé)，提高職工預(yù)算參與度

推行全面預(yù)算管理，科研事業(yè)單位首要任務(wù)是明確預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)及職責(zé)。各單位應(yīng)遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的原則，建立符合本單位實(shí)際情況的預(yù)算管理組織架構(gòu)，如形成以黨委會(huì)為全面預(yù)算管理的最高決策機(jī)構(gòu)，各職能部門、業(yè)務(wù)板塊和分支機(jī)構(gòu)為預(yù)算責(zé)任單位的管理體系。其中，最高決策機(jī)構(gòu)具有根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃確定年度預(yù)算編制的重大前提條件，審定本單位年度預(yù)算目標(biāo)，審批年度預(yù)算方案和預(yù)算外事項(xiàng)的預(yù)算調(diào)整，以及聽取年度預(yù)算情況報(bào)告、批準(zhǔn)年度預(yù)算考評(píng)等職責(zé)；各職能部門及二級(jí)單位具有編報(bào)、分析本部門或單位經(jīng)費(fèi)預(yù)算以及執(zhí)行預(yù)算等職責(zé)。

科研事業(yè)單位還應(yīng)加強(qiáng)每個(gè)部門、每位職工對(duì)全面預(yù)算管理的重要性認(rèn)識(shí)，不斷提升預(yù)算編制人員、預(yù)算執(zhí)行人員和預(yù)算考核人員的預(yù)算管理能力，加大對(duì)各部門進(jìn)行預(yù)算制度宣貫和專題性培訓(xùn)的頻次，使全面預(yù)算管理觀念深入人心。各單位可以在定期組織職工預(yù)算管理培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，加大對(duì)預(yù)算管理人員和相關(guān)負(fù)責(zé)人員的專業(yè)技能培訓(xùn)，加強(qiáng)預(yù)算管理人員的人才隊(duì)伍建設(shè)。同時(shí)，相關(guān)財(cái)務(wù)人員也應(yīng)及時(shí)關(guān)注和學(xué)習(xí)國(guó)家的最新政策，不斷提高專業(yè)素質(zhì)和預(yù)算管理能力?？蒲惺聵I(yè)單位應(yīng)充分提高管理層對(duì)全面預(yù)算的重視，自上而下地去改變每位職工的預(yù)算管理觀念，充分把握好每一個(gè)環(huán)節(jié)、明確每一份責(zé)任、嚴(yán)抓每一次考核，建立人員全部參與、業(yè)務(wù)全面覆蓋、過(guò)程全程追蹤的預(yù)算管理體系。科研事業(yè)單位還應(yīng)將單位的財(cái)務(wù)資源、人力資源和其他資源全部納入預(yù)算管理范疇，合理分配和利用單位的每一項(xiàng)資源，充分調(diào)動(dòng)每位職工參與預(yù)算管理的積極性，打消部分人員認(rèn)為預(yù)算與己無(wú)關(guān)的念頭，提高整個(gè)單位對(duì)全面預(yù)算管理的重視程度，從而更好地推進(jìn)預(yù)算管理的執(zhí)行和落地，達(dá)到單位的預(yù)算管理目標(biāo)。

（二）制定預(yù)算管理辦法，完成預(yù)算的編制與下達(dá)

為保證預(yù)算編制的合理性和提高預(yù)算執(zhí)行的管理效率，科研事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)國(guó)家相應(yīng)的預(yù)算管理政策和自身管理需要，制定符合本單位情況的全面預(yù)算管理辦法及內(nèi)控制度，為預(yù)算管理全過(guò)程提供制度支持。在預(yù)算的編制過(guò)程中，科研事業(yè)單位應(yīng)選擇專業(yè)知識(shí)扎實(shí)、實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富的人員參與編制，統(tǒng)籌安排重大資金項(xiàng)目，防止預(yù)算重報(bào)漏報(bào)等問(wèn)題的發(fā)生。參與編制的人員應(yīng)堅(jiān)持無(wú)計(jì)劃的費(fèi)用支出不得列入預(yù)算的原則，對(duì)次年可能形成的收益和支出進(jìn)行充分調(diào)研，而不是盲目地完成編制，造成資源浪費(fèi)。此外，為做好單位預(yù)算精細(xì)化管理，科研事業(yè)單位可以加強(qiáng)信息化建設(shè)，利用現(xiàn)代的信息化手段對(duì)歷史預(yù)算數(shù)據(jù)以及實(shí)際執(zhí)行情況進(jìn)行充分的比對(duì)分析，從而對(duì)各部門、二級(jí)單位的未來(lái)收支情況做出合理預(yù)判，為預(yù)算管理人員在實(shí)際編制預(yù)算時(shí)提供重要參考。預(yù)算編制人員在整合各部門上報(bào)的數(shù)據(jù)時(shí)，應(yīng)與單位領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門進(jìn)行密切溝通，確保重點(diǎn)項(xiàng)目有效落實(shí)，并進(jìn)一步將預(yù)算細(xì)化，充分降低成本，優(yōu)化預(yù)算目標(biāo)，保證預(yù)算管理的科學(xué)性、有效性和可行性。預(yù)算編制工作應(yīng)遵循“上下結(jié)合、分級(jí)編制、逐級(jí)匯總、層層把關(guān)”的程序，形成最終的預(yù)算方案，并由最高決策機(jī)構(gòu)進(jìn)行審議和正式下達(dá)次年預(yù)算目標(biāo)。

（三）把控預(yù)算執(zhí)行過(guò)程，嚴(yán)格審批預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)

科研事業(yè)單位應(yīng)把控預(yù)算執(zhí)行過(guò)程，預(yù)算一經(jīng)正式下達(dá)，相關(guān)執(zhí)行單位應(yīng)認(rèn)真組織實(shí)施，將預(yù)算指標(biāo)從縱向分解到內(nèi)部各單位、各崗位，橫向按照業(yè)務(wù)流程分解到各環(huán)節(jié)，形成全方位的預(yù)算執(zhí)行責(zé)任體系。預(yù)算執(zhí)行應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定和審批手續(xù)，對(duì)于無(wú)預(yù)算、無(wú)計(jì)劃、無(wú)立項(xiàng)的費(fèi)用不予支出，對(duì)于超預(yù)算或者預(yù)算外的資金支出，必須嚴(yán)格按照預(yù)算調(diào)整相關(guān)制度履行審批手續(xù)。各部門、二級(jí)單位負(fù)責(zé)人應(yīng)帶頭維護(hù)全面預(yù)算的權(quán)威性，增強(qiáng)全面預(yù)算的執(zhí)行力，應(yīng)實(shí)施動(dòng)態(tài)預(yù)算管理，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生的新情況、新問(wèn)題以及出現(xiàn)偏差較大的重要項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)查明原因，并提出改進(jìn)經(jīng)營(yíng)管理的措施和建議，確保年度預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。財(cái)務(wù)部門應(yīng)定期對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行通報(bào)，建立預(yù)算執(zhí)行情況的預(yù)警機(jī)制，對(duì)發(fā)生的新情況、新問(wèn)題及出現(xiàn)偏差較大的事項(xiàng)做到及時(shí)預(yù)警，提醒責(zé)任單位查找原因、提出改進(jìn)措施和建議并跟蹤落實(shí)。

經(jīng)最高決策機(jī)構(gòu)審議下達(dá)的預(yù)算具有嚴(yán)格的約束力，原則上不應(yīng)再作調(diào)整。但在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，若因政策法規(guī)、外部市場(chǎng)環(huán)境、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件等重大不可抗拒條件發(fā)生變化，導(dǎo)致預(yù)算編制基礎(chǔ)不成立或執(zhí)行結(jié)果與目標(biāo)產(chǎn)生重大偏差時(shí)，相關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)權(quán)限及流程審批，對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整?？蒲惺聵I(yè)單位應(yīng)在相關(guān)管理辦法中對(duì)各部門、二級(jí)單位預(yù)算調(diào)整權(quán)限及金額做出明確規(guī)定，并在審批環(huán)節(jié)中保持謹(jǐn)慎態(tài)度，嚴(yán)格按照規(guī)定流程對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整或修正。

（四）完善績(jī)效考核機(jī)制，保證預(yù)算執(zhí)行力度

科研事業(yè)單位應(yīng)充分重視預(yù)算的監(jiān)督和考核工作，做到將預(yù)算考核結(jié)果與年度績(jī)效掛鉤。財(cái)務(wù)部門作為各單位的核算和監(jiān)督部門，應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)督和檢查。紀(jì)檢監(jiān)督部門、審計(jì)部門應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)全面預(yù)算管理體系構(gòu)建的完整性、運(yùn)作的有效性以及預(yù)算管理的全過(guò)程進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督。在全面預(yù)算管理中，預(yù)算管理部門應(yīng)時(shí)刻牢記前期的科學(xué)編制和后期的績(jī)效考核具有同等的重要地位，要充分理解預(yù)算考核直接影響了全面預(yù)算管理的執(zhí)行力度，不能讓考核流于形式。為達(dá)到全面預(yù)算管理的既定效果，科研事業(yè)單位應(yīng)在運(yùn)用思政教育手段調(diào)動(dòng)各部門、二級(jí)單位參與預(yù)算管理積極性的同時(shí)不斷完善績(jī)效考核機(jī)制，細(xì)分和明確每個(gè)部門、每位職工的考核指標(biāo)和對(duì)應(yīng)職責(zé)，以便在年底績(jī)效考核時(shí)對(duì)各部門及職工的預(yù)算執(zhí)行情況做出合理判斷。各單位應(yīng)在考核后嘉獎(jiǎng)?lì)A(yù)算執(zhí)行情況優(yōu)秀的部門及職工，并對(duì)未達(dá)標(biāo)的部門及職工做出相應(yīng)的懲處，進(jìn)而激勵(lì)全體職工投身于全面預(yù)算管理中，避免“搭便車”現(xiàn)象的發(fā)生。此外，由于各部門之間在一定程度上存在著相互競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，預(yù)算考核人員也可以利用這一心理對(duì)各部門預(yù)算目標(biāo)的完成情況進(jìn)行排序，排名靠前的部門給予追加預(yù)算等獎(jiǎng)勵(lì)，排名靠后的部門給予批評(píng)和相應(yīng)的懲處。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，推行全面預(yù)算管理對(duì)于科研事業(yè)單位來(lái)說(shuō)具有重要意義。但由于科研事業(yè)單位的資金來(lái)源和支出具有一定的特殊性和復(fù)雜性，使得其在推行全面預(yù)算管理過(guò)程中存在著一定的現(xiàn)實(shí)困難。科研事業(yè)單位應(yīng)積極培養(yǎng)職工的預(yù)算管理意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)各部門、職工的預(yù)算管理參與度，科學(xué)、系統(tǒng)地建立符合本單位實(shí)際情況的預(yù)算體系，根據(jù)歷史數(shù)據(jù)和未來(lái)可能發(fā)生的特殊情況制定具有可行性的預(yù)算方案，最后嚴(yán)格對(duì)各部門、職工進(jìn)行績(jī)效考核，保障全面預(yù)算管理的執(zhí)行力度。