公私法視角下城鎮(zhèn)土地開發(fā)權(quán)與規(guī)劃權(quán)的現(xiàn)實(shí)糾葛

譚縱波

一、問題的緣起

20世紀(jì)80年代開始實(shí)行改革開放政策以來,我國的城鎮(zhèn)化水平有了大幅度提升,城市建設(shè)用地快速增長,從1981年的約8000km2增加到2018年的56076km2,增加了約7倍(1)數(shù)據(jù)來源:1981年引自郄瑞卿(2014),2018年引自國家統(tǒng)計(jì)局國家數(shù)據(jù)網(wǎng)站(https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm),截至2022年4月6日查詢時(shí)該網(wǎng)站發(fā)布的最新數(shù)據(jù)為2018年。。快速的城市建設(shè)用地增長為社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供了必要支撐的同時(shí),也出現(xiàn)了土地資源利用效率不高、地方政府過度依賴土地財(cái)政甚至土地開發(fā)過程伴隨滋生腐敗等問題。從2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出,“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”“走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”開始,到2019年《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》中明確以“用途管制”作為國土開發(fā)與保護(hù)的實(shí)施與監(jiān)管手段,有關(guān)土地(國土)開發(fā)的統(tǒng)一部署與實(shí)施始終處于新時(shí)代國家政策的焦點(diǎn)之上。

快速城鎮(zhèn)化過程中土地開發(fā)領(lǐng)域所出現(xiàn)的種種問題一方面反映了土地開發(fā)活動(dòng)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市治理中的重要性,同時(shí)也說明了在這一過程中所產(chǎn)生的巨額財(cái)富不但涉及社會(huì)公平等根本性問題而且也蘊(yùn)含著與之相關(guān)的巨大風(fēng)險(xiǎn)。城鎮(zhèn)土地開發(fā)規(guī)劃,在宏觀上作為公共政策體現(xiàn)了政府對(duì)城市土地開發(fā)的總體構(gòu)想;在微觀上通過依據(jù)規(guī)劃而產(chǎn)生的“規(guī)劃條件”在土地出讓的過程中扮演著“定價(jià)者”的角色(譚縱波,2017)(2)鑒于目前傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃正處于向國土空間規(guī)劃轉(zhuǎn)型的過程之中,本文采用“城鎮(zhèn)土地開發(fā)規(guī)劃”,簡稱“規(guī)劃”的表述,不再刻意對(duì)上述兩種規(guī)劃體系加以區(qū)分?！，F(xiàn)實(shí)中,規(guī)劃權(quán)力作為一方介入了充滿多方利益博弈的城鎮(zhèn)土地開發(fā)活動(dòng),并與之形成了深度糾葛。城鎮(zhèn)土地開發(fā)權(quán)利與規(guī)劃權(quán)力的博弈不但體現(xiàn)在不同層級(jí)政府之間,如國土空間總體規(guī)劃中城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的分配與傳導(dǎo),以及政府不同部門之間,如2019年之前的“多規(guī)并存”現(xiàn)象,同時(shí)也借由控制性詳細(xì)規(guī)劃等規(guī)劃工具廣泛存在于城鎮(zhèn)建設(shè)的過程中。產(chǎn)生這些問題的根本原因是在土地全民所有這種特定國情下,政府同時(shí)扮演了土地所有者以及公共利益代言人兩種不同性質(zhì)的角色,且未嚴(yán)謹(jǐn)區(qū)分角色差異。

在既往研究中,雖然針對(duì)土地發(fā)展權(quán)(開發(fā)權(quán))以及規(guī)劃權(quán)力的研究為數(shù)較多,但分析兩者關(guān)系及其相互作用機(jī)制的研究尚不夠充分(汪曉華,2019;彭雪輝,2015;田莉、夏菁,2021),尤其缺少從政府職能及其適用法律范疇角度分析的研究。

本文嘗試從公法與私法的視角(狄驥,2013;美濃部達(dá)吉,2003),分析城鎮(zhèn)土地開發(fā)權(quán)利以及與城鎮(zhèn)土地開發(fā)相關(guān)的規(guī)劃權(quán)力,剖析兩者之間的區(qū)別與聯(lián)系,提出面向城鎮(zhèn)土地開發(fā)的政府職能定位與分工以及規(guī)劃邏輯框架建議。

二、城鎮(zhèn)土地開發(fā)權(quán)及其相關(guān)概念

1.規(guī)劃視角下的城鎮(zhèn)土地開發(fā)權(quán)

城鎮(zhèn)土地開發(fā)權(quán),顧名思義,是人們在城鎮(zhèn)地區(qū)開展開發(fā)建設(shè)活動(dòng)時(shí)必須擁有的一種“權(quán)利”。中文的“土地發(fā)展權(quán)”與“土地開發(fā)權(quán)”均可以對(duì)應(yīng)英文中的land development right。雖然中文文獻(xiàn)中使用前者的情況較多,且不同學(xué)科在使用上存在一定的偏好(汪越,2020),但從城鎮(zhèn)土地開發(fā)規(guī)劃的視角來看,這里的“development”顯然指代的是一種改變土地利用狀態(tài)的、特定的“開發(fā)”行為,而非更加廣義的“發(fā)展”行為。例如:英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的“開發(fā)控制”(development control)或“開發(fā)管理”(development management)制度就專門將其中所涉及的“開發(fā)行為”(development)定義為:“在地上、地面、地下進(jìn)行建筑物建造、工程建設(shè)、采礦或其他活動(dòng),或在對(duì)任何建筑物、土地的使用中所進(jìn)行的任何實(shí)質(zhì)性改變”。(Cullingworth等,2015)因此,本文所涉及的城鎮(zhèn)土地開發(fā)權(quán)特指進(jìn)行這一類“開發(fā)活動(dòng)”時(shí)所涉及的權(quán)利問題(以下除特別說明外,均簡稱“開發(fā)權(quán)”)。

2.作為用益物權(quán)的城鎮(zhèn)土地開發(fā)權(quán)

雖然開發(fā)權(quán)并不是一個(gè)通用的法律術(shù)語,但在現(xiàn)代民法體系中,對(duì)開發(fā)權(quán)屬于以使用或獲利為目的的用益物權(quán)這一事實(shí)并無爭議。而用益物權(quán)又與所有權(quán)等同屬物權(quán)的范疇,可以進(jìn)一步上溯至作為私法核心概念的“權(quán)利”(朱慶育,2016)。因此,可以說開發(fā)權(quán)是從屬于權(quán)利的物權(quán)中析出的用益物權(quán)的一種形態(tài)。雖然作為大陸法系源頭的羅馬法采用了“一物一權(quán)主義”的物權(quán)觀念,突出了所有權(quán)的核心地位,而區(qū)別于日耳曼法以利用為中心的物權(quán)觀念,但近代以后,在德國、法國、日本等大陸法系國家的物權(quán)概念中,同樣存在“地上權(quán)”“永佃權(quán)”“地役權(quán)”等屬于用益物權(quán)范疇的權(quán)利設(shè)定(陳華彬,2018)。而英美法系更是將物權(quán)看作是一個(gè)“權(quán)利束”,可以在所有權(quán)之上設(shè)定包括用益物權(quán)在內(nèi)的附著權(quán)利。因此,對(duì)于以使用和獲益為目的的用益物權(quán)設(shè)定,無論是大陸法系還是英美法系并無本質(zhì)區(qū)別。而開發(fā)權(quán)作為典型的用益物權(quán)當(dāng)屬私法的調(diào)整對(duì)象。

3.我國的土地所有權(quán)與使用權(quán)

1982年頒布,后經(jīng)數(shù)次修訂的《中華人民共和國憲法》確立了“社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制,即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制”,并進(jìn)一步明確了“城市的土地屬于國家所有”,農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于集體所有以及土地買賣非法但土地使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓的基本原則(同法第六條、第十條)(3)該憲法于1982年頒布并于1988年、1993年、1999年、2004年和2018年修改。。另一方面,在民法領(lǐng)域,我國現(xiàn)行《民法典》第二篇物權(quán)中明確規(guī)定:所有權(quán)人對(duì)其所擁有的土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)擁有占有、使用、收益和處分的權(quán)利(同法典第二百四十條);同時(shí),所有權(quán)人可以在自己的不動(dòng)產(chǎn)上設(shè)立“用益物權(quán)”和“擔(dān)保物權(quán)”(同法典第二百四十一條)?！睹穹ǖ洹愤M(jìn)一步將用益物權(quán)限定為土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)和居住權(quán)5種類型。其中,建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵與開發(fā)權(quán)高度吻合。但鑒于后者的高度限定性,本文僅以前者為討論對(duì)象。

4.城鎮(zhèn)土地開發(fā)權(quán)的權(quán)利屬性

雖然從形式上看,我國《民法典》中的建設(shè)用地使用權(quán)與開發(fā)權(quán)具有高度的相似性,但從與之關(guān)聯(lián)的土地所有權(quán)性質(zhì)以及建設(shè)用地使用權(quán)這一概念誕生的背景與過程來看,中外仍存在本質(zhì)的差異。我國設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的最初動(dòng)機(jī)意在回避作為意識(shí)形態(tài)的公有制與作為市場經(jīng)濟(jì)要素的建設(shè)用地使用與獲益之間的矛盾。從1987年開始嘗試土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓到2007年《物權(quán)法》正式將建設(shè)用地使用權(quán)列為用益物權(quán)受到法律保護(hù),經(jīng)歷了一個(gè)先滿足現(xiàn)實(shí)需求,后探索并賦予法定地位的過程(王蘭萍,1997;劉智慧,2007)。這一現(xiàn)實(shí)主義的策略在維護(hù)國家基本政治制度的同時(shí),使建設(shè)用地使用權(quán)作為生產(chǎn)資料在市場上的流通具有了法理上的依據(jù),同時(shí)也使得其作為用益物權(quán),不僅明確了其受私法調(diào)整的屬性,而且在與西方發(fā)達(dá)國家比較時(shí)也具有了共通概念。但另一方面,作為用益物權(quán)的建設(shè)用地使用權(quán)是附著于作為物權(quán)核心的所有權(quán)之上的,導(dǎo)致討論物權(quán)問題時(shí),容易出現(xiàn)抽象概念與具體行為之間、意識(shí)形態(tài)與實(shí)際操作之間的混淆,從而導(dǎo)致討論問題與對(duì)象的失焦以及將不同問題混為一談的風(fēng)險(xiǎn)?；氐轿餀?quán)是權(quán)利人排他地占有和使用標(biāo)的物并從中獲利的權(quán)利屬性(陳華彬,2018),無論討論對(duì)象是所有權(quán)還是用益物權(quán)均應(yīng)該從物權(quán)的權(quán)利屬性出發(fā)展開討論。

三、規(guī)劃權(quán)與城鎮(zhèn)土地開發(fā)權(quán)的關(guān)系

1.近現(xiàn)代城市規(guī)劃的權(quán)力特征

相對(duì)于開發(fā)權(quán)的權(quán)利屬性,規(guī)劃權(quán)并非天然存在,而是社會(huì)發(fā)展到一定階段后,政府為管理社會(huì)接受民眾讓渡而獲得的一種權(quán)力,具有強(qiáng)制性和非牟利的公權(quán)力屬性。在市場環(huán)境下,城鎮(zhèn)中的個(gè)體開發(fā)行為遵循逐利的市場原則,利用開發(fā)權(quán)獲益。當(dāng)這種以獲益為目的的個(gè)體開發(fā)行為與城鎮(zhèn)整體秩序或公共利益發(fā)生沖突時(shí),規(guī)劃權(quán)作為政府干預(yù)工具對(duì)其具有強(qiáng)制性作用(渡邊俊一,1993)。所以,規(guī)劃權(quán)的本質(zhì)是政府以維護(hù)公共利益為目標(biāo),采用強(qiáng)制性手段干預(yù)市場時(shí)行使的一種公權(quán)力,屬于公法調(diào)整的對(duì)象和范疇。事實(shí)上,無論是近代城市規(guī)劃的起源,還是在發(fā)達(dá)國家現(xiàn)行規(guī)劃體系中,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及對(duì)個(gè)體開發(fā)行為的管控均為其兩大支柱。后者就是規(guī)劃權(quán)作用于開發(fā)權(quán)的具體體現(xiàn)。

由此可見,在城鎮(zhèn)開發(fā)過程中,規(guī)劃權(quán)作用于開發(fā)權(quán)的過程是一個(gè)以公法為依據(jù)的公權(quán)力作用于隸屬私法領(lǐng)域中作為用益物權(quán)的開發(fā)權(quán)的過程。

2.規(guī)劃權(quán)的公權(quán)力屬性

規(guī)劃權(quán)的這種公權(quán)力屬性也可以在規(guī)劃權(quán)確立的過程中找到明確的蹤跡。在20世紀(jì)初的美國,區(qū)劃技術(shù)的應(yīng)用開始普及,其基本原理是地方政府采用公權(quán)力對(duì)私有土地上的開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行分類管控,因其對(duì)開發(fā)權(quán)形成了強(qiáng)制性的約束,又被稱為強(qiáng)制權(quán)(police power)。這種公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的非補(bǔ)償性限制雖然引發(fā)了諸多爭議,但1924年美國最高法院對(duì)歐幾里得村的判例奠定了出于公共利益目的規(guī)劃權(quán)對(duì)開發(fā)權(quán)實(shí)施限制的合憲性基礎(chǔ)(譚縱波,2007;Wolf,2008)。在之后近百年的時(shí)間里,有關(guān)規(guī)劃權(quán)作用于開發(fā)權(quán)的適用范疇和程度仍存在不斷的爭議,但在確保實(shí)質(zhì)正義與程序正義的前提下,政府通過行使規(guī)劃權(quán)非補(bǔ)償性地對(duì)開發(fā)權(quán)做出不同程度的限制這一傳統(tǒng)被保留至今(譚縱波,2007)。

3.規(guī)劃權(quán)與開發(fā)權(quán)的互動(dòng)

雖然作為公權(quán)力的規(guī)劃權(quán)對(duì)開發(fā)權(quán)具有強(qiáng)制性作用的特征,但并不等于說規(guī)劃權(quán)對(duì)開發(fā)權(quán)的作用是單向的。事實(shí)上,在實(shí)踐中規(guī)劃權(quán)與開發(fā)權(quán)之間存在著互動(dòng)、相互影響甚至是博弈的情況。受市場公平交易原則(give and tack)的影響,這種互動(dòng)主要體現(xiàn)在開發(fā)權(quán)受到規(guī)劃權(quán)限制時(shí)的救濟(jì)以及規(guī)劃權(quán)對(duì)開發(fā)權(quán)的主動(dòng)引導(dǎo)等方面。

美國紐約市于1968年率先在區(qū)劃中引入“開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移”制度(transferable development right,簡稱TDR)。由于該案例直接使用了“開發(fā)權(quán)”的稱謂而被國內(nèi)的相關(guān)研究大量引用,但也形成了對(duì)開發(fā)權(quán)的誤讀和誤解(4)代表性的論述例如:華生(2014)。即便限于農(nóng)業(yè)地區(qū),該著作對(duì)開發(fā)權(quán)與規(guī)劃權(quán)關(guān)系的理解也是錯(cuò)誤的。本文主要探討城鎮(zhèn)中的規(guī)劃權(quán)與開發(fā)權(quán)。。開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制度本質(zhì)上是針對(duì)區(qū)劃制度下因特定因素,例如文物建筑保護(hù)而產(chǎn)生的地塊之間開發(fā)權(quán)的“不公平”而設(shè)計(jì)出的一種基于公平交易原則的救濟(jì)措施。其本質(zhì)是對(duì)區(qū)劃制度的補(bǔ)充,是在承認(rèn)規(guī)劃權(quán)對(duì)開發(fā)權(quán)具有非補(bǔ)償性約束力的前提下做出的一種局部利益調(diào)整,以解決特定情況下的救濟(jì)問題。

與開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制度類似的還有區(qū)劃獎(jiǎng)勵(lì)制度(incentive zoning)。相對(duì)于區(qū)劃預(yù)先設(shè)定建設(shè)用地的用途、容積率(FAR)等開發(fā)權(quán)限制條件,被動(dòng)應(yīng)對(duì)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的方式,區(qū)劃獎(jiǎng)勵(lì)制度在開發(fā)者滿足區(qū)劃預(yù)設(shè)行為,例如提供額外公共空間、公共設(shè)施、滿足特定建筑造型等前提下,在一定幅度內(nèi)放寬容積率等對(duì)開發(fā)權(quán)的限制,從而實(shí)現(xiàn)區(qū)劃積極引導(dǎo)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的目的(Kayden,2000)。

由此可見,無論是開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制度還是區(qū)劃獎(jiǎng)勵(lì)制度,均在規(guī)劃權(quán)對(duì)開發(fā)權(quán)實(shí)施非補(bǔ)償性限制的基礎(chǔ)上,局部引入市場化的公平交易原則作為補(bǔ)充。

4.規(guī)劃權(quán)與市場化原則

如果說基于公平交易原則的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制度和區(qū)劃獎(jiǎng)勵(lì)制度還只是對(duì)規(guī)劃權(quán)作用于開發(fā)權(quán)時(shí)起到補(bǔ)充作用的話,那么英國1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所建立的開發(fā)權(quán)國有化及其所體現(xiàn)的開發(fā)利益社會(huì)還原的意圖則更加體現(xiàn)了市場環(huán)境下規(guī)劃權(quán)與開發(fā)權(quán)的關(guān)系。與以區(qū)劃制度為代表的規(guī)劃權(quán)對(duì)開發(fā)權(quán)的非補(bǔ)償性限制不同,開發(fā)權(quán)國有化從一開始就試圖引入市場化的公平交易原則,先將開發(fā)權(quán)以贖買的方式收歸國有,然后再通過開發(fā)許可制度將由開發(fā)活動(dòng)所產(chǎn)生的土地收益增值收歸國有(汪越等,2019)。因此,英國戰(zhàn)后歷經(jīng)近40年實(shí)踐的土地開發(fā)權(quán)國有化的核心問題既非開發(fā)權(quán)的國有化,亦非圍繞土地開發(fā)金征收的起起伏伏,而是表現(xiàn)在試圖按照公平交易這一市場化原則,規(guī)劃權(quán)對(duì)開發(fā)權(quán)實(shí)施普適性限制時(shí)的局限性。20世紀(jì)90年代后,英國城鄉(xiāng)規(guī)劃中的規(guī)劃義務(wù)、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施稅等開發(fā)許可中規(guī)劃權(quán)與開發(fā)權(quán)之間的“交易”行為延續(xù)了英國城鄉(xiāng)規(guī)劃基于公平交易原則的一貫思路(汪越等,2019)。從英國的案例中可以看出,相對(duì)于規(guī)劃權(quán)單純對(duì)開發(fā)權(quán)設(shè)限,充分利用市場化的公平交易原則,將基于開發(fā)權(quán)獲益的一部分歸還社會(huì)也不失為一種體現(xiàn)公共利益的方式。

5.我國規(guī)劃權(quán)與土地開發(fā)權(quán)的關(guān)系

如前所述,我國在城鎮(zhèn)開發(fā)領(lǐng)域,為避免意識(shí)形態(tài)與城鎮(zhèn)開發(fā)實(shí)踐之間的矛盾,設(shè)立了建設(shè)用地使用權(quán)。它作為用益物權(quán)替代土地所有權(quán)參與到經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程之中,實(shí)質(zhì)上扮演著開發(fā)權(quán)的角色。但與私有土地所有權(quán)中析出的開發(fā)權(quán)不同,建設(shè)用地的所有權(quán)與規(guī)劃權(quán)同屬一個(gè)主體,所以建設(shè)用地使用權(quán)從土地所有權(quán)中析出時(shí),本身就附帶了由“規(guī)劃條件”所界定的開發(fā)權(quán)收益預(yù)期。簡言之,城鎮(zhèn)建設(shè)用地在向市場出讓時(shí)即附帶了作為標(biāo)的物的開發(fā)權(quán),而這個(gè)開發(fā)權(quán)是由控制性詳細(xì)規(guī)劃等借由“規(guī)劃條件”所賦予的。在這個(gè)意義上,城鎮(zhèn)建設(shè)用地開發(fā)權(quán)并非來自國有這一土地所有性質(zhì),而是來自規(guī)劃權(quán)的賦予。

因此,從公法與私法的角度看,政府具有雙重的法律身份。政府作為公共利益的代表行使的是規(guī)劃權(quán);而作為建設(shè)用地使用權(quán)出讓方又無法回避開發(fā)權(quán)預(yù)期收益帶有“私益”性質(zhì)的事實(shí)。事實(shí)上,這種雙重法律身份也是導(dǎo)致有關(guān)開發(fā)權(quán)屬于公權(quán)力還是私權(quán)利爭論的主要原因(林堅(jiān)、許超詣,2014;史懿亭等,2017)。

在這種情形下,作為公權(quán)力的規(guī)劃權(quán)與作為私權(quán)利的開發(fā)權(quán)糾纏在一起,并且后者由前者賦予而生成。這種狀況導(dǎo)致在實(shí)踐中很難分清哪些規(guī)劃內(nèi)容是出于維護(hù)公共利益目的的,哪些又是出于獲益目的的。規(guī)劃權(quán)與開發(fā)權(quán)混淆為一體且由前者主導(dǎo)的權(quán)利關(guān)系不但滋生出巨大的權(quán)力空間甚至是尋租空間,成為“土地財(cái)政”以及包括腐敗行為在內(nèi)的城市開發(fā)領(lǐng)域諸多“亂象”的根源,而且也形成了分別扮演土地所有者與扮演公共利益代言人的不同政府部門之間的矛盾。

四、城鎮(zhèn)化與城鎮(zhèn)土地開發(fā)權(quán)配置機(jī)制

1.城鎮(zhèn)化過程中的規(guī)劃權(quán)目標(biāo)

如上所述,從公法與私法的角度來看,作為物權(quán)的開發(fā)權(quán)屬于自然權(quán)利的范疇,是一種普遍存在的基礎(chǔ)權(quán)利;而規(guī)劃權(quán)則是為實(shí)現(xiàn)特定公益性目標(biāo)而人為設(shè)定的權(quán)力。在城鎮(zhèn)化過程中,土地利用的形態(tài)由農(nóng)田等轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地這一過程生成了伴隨巨大經(jīng)濟(jì)利益的開發(fā)權(quán)。如果將城鎮(zhèn)開發(fā)空間在平面上的拓展,即將所謂“增量”開發(fā)視作開發(fā)權(quán)生成的話,那么通過提高容積率等方式實(shí)現(xiàn)城市更新等所謂“存量”開發(fā)依然是一種開發(fā)權(quán)的“增量”生成。無論是增量還是存量開發(fā),規(guī)劃權(quán)在開發(fā)權(quán)的生成過程中均起到了關(guān)鍵性的配置作用。因此,行使規(guī)劃權(quán)的目標(biāo)設(shè)定就變得尤為關(guān)鍵和重要。依照規(guī)劃權(quán)的公權(quán)力屬性,這一目標(biāo)只能限于對(duì)“公共利益”的維護(hù)。雖然難以具體界定這里的“公共利益”是什么,但至少在近代城市開發(fā)與規(guī)劃的過程中可以觀察到兩個(gè)方面:一是開發(fā)利益的社會(huì)返還,1947年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的“開發(fā)權(quán)國有化”嘗試以及孫中山提出的“平均地權(quán),漲價(jià)歸公”原則均體現(xiàn)了這種思想;二是將城鎮(zhèn)空間秩序作為公序良俗加以維護(hù),美國、日本的國家區(qū)劃制度均以此作為基本立足點(diǎn)。

2.城鎮(zhèn)化過程中規(guī)劃權(quán)的作用機(jī)制

在城鎮(zhèn)化過程中,規(guī)劃權(quán)作為外部影響和約束條件,通過以下三個(gè)方面直接或間接地對(duì)土地開發(fā)權(quán)及其收益預(yù)期進(jìn)行干預(yù)或配置:首先,城市總體規(guī)劃等決定城鎮(zhèn)整體布局結(jié)構(gòu)的宏觀規(guī)劃決定了不同地塊在城鎮(zhèn)中的相對(duì)區(qū)位,進(jìn)而影響到該地塊的開發(fā)價(jià)值。例如,對(duì)于相同面積、開發(fā)強(qiáng)度和形態(tài)的居住用地,通常靠近城鎮(zhèn)中心的要比位于郊區(qū)的擁有更大的開發(fā)價(jià)值,相當(dāng)于擁有更多的開發(fā)權(quán)收益預(yù)期。

其次,對(duì)開發(fā)活動(dòng)具有強(qiáng)制性的詳細(xì)規(guī)劃對(duì)城鎮(zhèn)中特定地塊開發(fā)的用途、強(qiáng)度、形態(tài)等做出規(guī)定,并據(jù)此發(fā)放規(guī)劃許可,直接限定了該地塊的開發(fā)權(quán)。

再次,對(duì)具體開發(fā)地塊而言,無論是宏觀的總體規(guī)劃,還是微觀的詳細(xì)規(guī)劃均在不同程度上決定了與之相毗鄰?fù)恋氐挠猛尽?qiáng)度和形態(tài)等要素,進(jìn)而通過相鄰環(huán)境與相鄰關(guān)系影響到該地塊的開發(fā)權(quán)收益預(yù)期。例如,毗鄰的鄰避設(shè)施或公園綠地等會(huì)影響到地塊的開發(fā)價(jià)值。

由此可以看出,規(guī)劃權(quán)或通過對(duì)開發(fā)權(quán)的直接限定,或通過對(duì)土地開發(fā)價(jià)值的影響等機(jī)制對(duì)城鎮(zhèn)土地開發(fā)權(quán)進(jìn)行干預(yù)或配置。

3.我國現(xiàn)行制度中規(guī)劃權(quán)與開發(fā)權(quán)的關(guān)系

基于我國的公有制,城鎮(zhèn)建設(shè)用地為國家所有。政府通過征收的方式將集體所有土地轉(zhuǎn)換為國有土地,并將其上設(shè)定的建設(shè)用地使用權(quán)(開發(fā)權(quán))作為用益物權(quán)通過市場化的方式出讓給開發(fā)主體。在這一過程中,決定土地利用用途、強(qiáng)度等參數(shù)的“規(guī)劃條件”被列入土地出讓合同。從土地使用權(quán)交易雙方來看,交易的標(biāo)的物除物理空間外,主要是由“規(guī)劃條件”所界定的土地開發(fā)權(quán)。而“規(guī)劃條件”則是由地方政府負(fù)責(zé)編制審批的控制性詳細(xì)規(guī)劃所決定的(5)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十八條。。事實(shí)上,從控制性詳細(xì)規(guī)劃引入我國的過程以及規(guī)劃實(shí)踐來看,其主要功能即是為建設(shè)用地使用權(quán)“定價(jià)”(譚縱波,2017)。

在2016年國務(wù)院頒布有關(guān)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”(6)2016年國務(wù)院頒布《關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》,將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步劃分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行。的基礎(chǔ)上,2019年修訂的《土地管理法》增加了有關(guān)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的條款,使得農(nóng)村集體所有土地可以有條件地參與城鎮(zhèn)開發(fā)活動(dòng),獲得享有開發(fā)權(quán)的機(jī)會(huì)(7)《中華人民共和國土地管理法》第三十六條規(guī)定“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途,并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地,土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或個(gè)人使用,并應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同,載明土地界址、面積、動(dòng)工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權(quán)利義務(wù)?！?。根據(jù)這一規(guī)定,農(nóng)村集體所有土地能否享有開發(fā)權(quán)的關(guān)鍵在于土地利用總體規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃是否將其規(guī)劃為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途。所以,農(nóng)村集體所有土地的開發(fā)權(quán)是由規(guī)劃權(quán)直接賦予的。因此,農(nóng)村集體所有土地實(shí)質(zhì)上并不享有開發(fā)權(quán),而必須由規(guī)劃權(quán)賦予。規(guī)劃權(quán)是集體經(jīng)營性建設(shè)用地能否入市的決定性因素,占據(jù)了絕對(duì)主導(dǎo)地位。

4.國土空間規(guī)劃的權(quán)力架構(gòu)

1986年《土地管理法》建立的建設(shè)用地審批制度、1987年深圳土地使用權(quán)首次拍賣、1988年《憲法》修訂,增加“土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定以及1998年《土地管理法》修訂,確立依據(jù)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行土地用途管制等一系列事件,在承認(rèn)土地開發(fā)權(quán)的同時(shí)也賦予了由政府主導(dǎo)的土地利用總體規(guī)劃及其相關(guān)年度用地計(jì)劃實(shí)質(zhì)上的開發(fā)權(quán)賦權(quán)職能(8)1998年《中華人民共和國土地管理法》第四條規(guī)定“國家實(shí)行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃,規(guī)定土地用途,將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,控制建設(shè)用地總量,對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)?！褂猛恋氐膯挝缓蛡€(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地?！?。2019年創(chuàng)立的國土空間規(guī)劃體系繼承了這一傳統(tǒng)。

從規(guī)劃權(quán)的角度來看,全國國土空間規(guī)劃以城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的形式生成開發(fā)權(quán)并向各省配置;省一級(jí)的國土空間規(guī)劃則通過確定“三線”總體格局和重點(diǎn)區(qū)域使指標(biāo)化的開發(fā)權(quán)初步具有空間屬性;而市、縣一級(jí)的國土空間總體規(guī)劃則通過具體劃定“三線”中的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界,生成具有確切空間屬性的開發(fā)權(quán),從而完成伴隨城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)自上而下傳導(dǎo)的開發(fā)權(quán)從生成到落地的全過程(9)“三線”指生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等三條控制線,詳見自然資源部2020年頒布的《省級(jí)國土空間規(guī)劃編制指南(試行)》、《市級(jí)國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》以及中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》。。即將開展的控制性詳細(xì)規(guī)劃將進(jìn)一步對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的土地開發(fā)權(quán)在三維空間上進(jìn)行詳細(xì)配置。

從開發(fā)權(quán)的角度來看,獲取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的途徑主要有兩個(gè):一個(gè)是通過上述國土空間規(guī)劃分配獲得指標(biāo);另一個(gè)是通過建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤的方式獲得額外指標(biāo)。前者是合法獲取開發(fā)權(quán)的主要手段,主要依賴上下級(jí)政府間的權(quán)力傳導(dǎo);后者是輔助手段,實(shí)際上是一種開發(fā)權(quán)交易,意味著開發(fā)主體在獲取開發(fā)所需物理空間之外還需另行購置開發(fā)權(quán)。

不難看出,在國土空間規(guī)劃所確立的規(guī)劃權(quán)與開發(fā)權(quán)的關(guān)系中,開發(fā)權(quán)沒有被認(rèn)作為自然權(quán)利,即不承認(rèn)土地天然具有開發(fā)權(quán),開發(fā)權(quán)需要另行生成、配置或交易。但在實(shí)踐中,開發(fā)權(quán)生成、配置或交易過程的依據(jù)和基本邏輯并不統(tǒng)一,主要依賴配置或交易時(shí)的現(xiàn)實(shí)狀況。

5.城市更新中的規(guī)劃權(quán)力

與增量城鎮(zhèn)開發(fā)過程中規(guī)劃權(quán)處于絕對(duì)主導(dǎo)地位的情況有所不同,城市更新過程中所涉及的開發(fā)權(quán)以及規(guī)劃權(quán)與開發(fā)權(quán)的關(guān)系更為復(fù)雜。由于城市更新的對(duì)象地區(qū)已經(jīng)過開發(fā),存在著事實(shí)上的開發(fā)權(quán)和擁有用益物權(quán)的主體,規(guī)劃權(quán)無法忽視這種客觀存在。以深圳城市更新單元為例,通過與政府的利益博弈,原住民的開發(fā)權(quán)作為既成事實(shí)在一定程度上得到認(rèn)可,成為合法的用益物權(quán),并形成了以此為基礎(chǔ)的與規(guī)劃權(quán)博弈和妥協(xié)的關(guān)系(汪越,2020;司馬曉等,2019)。

但是,城市更新所形成的所謂政府、用益物權(quán)所有者(原住民)以及外部資本多贏的局面在博弈結(jié)果的方向上仍存在可商榷之處。因?yàn)檫@種規(guī)劃權(quán)與開發(fā)權(quán)的博弈和妥協(xié)的結(jié)果趨向于大幅度增加更新區(qū)局部容積率等開發(fā)強(qiáng)度(周顯坤,2017)。超額開發(fā)權(quán)(獎(jiǎng)勵(lì)容積率、轉(zhuǎn)移容積率)等概念的導(dǎo)入表明更多的市場原則被采用,但市場機(jī)制作用下城市更新的負(fù)外部性增加也使得規(guī)劃權(quán)目標(biāo)產(chǎn)生了一定的偏移。

五、小結(jié):城鎮(zhèn)土地開發(fā)權(quán)與規(guī)劃權(quán)展望

為適應(yīng)改革開放形勢下發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)需求,自1987年起我國逐步建立起以土地公有制為基礎(chǔ),建設(shè)用地使用權(quán)參與市場化城鎮(zhèn)開發(fā)活動(dòng)的體系。城鎮(zhèn)建設(shè)用地的用益物權(quán)越過所有權(quán)涉及的議題,直接成為被規(guī)劃權(quán)所限定的開發(fā)權(quán)。一方面,五級(jí)三類國土空間規(guī)劃體系所形成的自上而下的規(guī)劃權(quán)全方位、全過程地涵蓋了從全國性的開發(fā)權(quán)生成到具體地塊開發(fā)權(quán)賦權(quán)的各個(gè)環(huán)節(jié),在開發(fā)權(quán)與規(guī)劃權(quán)的關(guān)系中處于絕對(duì)的支配性地位,形成了規(guī)劃的超級(jí)權(quán)力(super power);另一方面,包括土地所有權(quán)、用益物權(quán)在內(nèi)的物權(quán)失去了私法上的主體地位,難以體現(xiàn)其作為市場要素的主動(dòng)性。這種狀況也可以在一定程度上解釋為何圍繞城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的配置以及規(guī)劃主導(dǎo)權(quán)(規(guī)劃權(quán))政府機(jī)構(gòu)之間普遍存在博弈的情形。例如,上下級(jí)政府之間圍繞城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)配置的博弈以及不同政府部門主導(dǎo)規(guī)劃之間“多規(guī)并存”的現(xiàn)象。

為真正實(shí)現(xiàn)我國《憲法》所確立的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì),在城鎮(zhèn)開發(fā)領(lǐng)域,一方面要明確并具體體現(xiàn)社會(huì)主義公有制下的物權(quán)主體地位;另一方面需處理好政府職能與市場機(jī)制的關(guān)系。從公法與私法的角度來看,開發(fā)權(quán)與規(guī)劃權(quán)分屬市場要素與公共政策的范疇,應(yīng)分別由私法和公法對(duì)其進(jìn)行調(diào)整并形成以前者為基礎(chǔ),后者為約束,分工明確,各司其職的狀態(tài)。

具體而言,面對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)活動(dòng)中的公共利益與開發(fā)主體權(quán)益時(shí),需考慮以下幾個(gè)方面的問題:

1.開發(fā)權(quán)的主體回歸

城鎮(zhèn)建設(shè)用地的開發(fā)權(quán),作為用益物權(quán)本質(zhì)上源自該土地的所有權(quán),屬于私法調(diào)整的范疇。政府在開發(fā)權(quán)的交易過程中具有兩個(gè)重要的身份:一是作為市場要素交易的一方以利益最大化為目標(biāo),參與公平交易,接受私法的調(diào)整;二是作為公有制中全民所有土地的代理人,在完成國有資產(chǎn)保值增值的同時(shí),盡到對(duì)全體國民(至少是本地市民)的財(cái)產(chǎn)托管義務(wù)。具體而言,開發(fā)權(quán)主體地位的回歸意味著:首先,明確開發(fā)權(quán)在法律上的自然權(quán)利屬性,土地公有制不再是一個(gè)抽象的概念,而是借由開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)化為一項(xiàng)具體的國民基本權(quán)利;其次,開發(fā)權(quán)作為市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的經(jīng)濟(jì)要素具有更加明確的效率優(yōu)先導(dǎo)向的評(píng)判機(jī)制,并成為可量度的財(cái)富積累指標(biāo);同時(shí),不同政府部門的分工與績效考核目標(biāo)更加明確,因職能不清而導(dǎo)致腐敗的環(huán)境得到改善。

2.規(guī)劃權(quán)的公權(quán)力邊界界定

與政府行使土地所有權(quán)代理人時(shí)的情形不同,規(guī)劃權(quán)因其具有強(qiáng)制性必須由政府以維護(hù)公共利益為目的,按照既定的公共政策目標(biāo),在公法所賦予的范圍內(nèi),通過法定程序確定執(zhí)行。其中,權(quán)力邊界的界定以及對(duì)公共利益內(nèi)涵的討論尤為關(guān)鍵。當(dāng)規(guī)劃權(quán)未與開發(fā)權(quán)有意識(shí)區(qū)分時(shí),所帶來的問題除適用法律范疇難以界定、開發(fā)權(quán)主體地位缺失外,實(shí)踐中也多以反面案例出現(xiàn)(葉嘉安,1993)。因此,必須明確,在開發(fā)權(quán)與規(guī)劃權(quán)的關(guān)系中,作為自然權(quán)力的開發(fā)權(quán)是天然、普遍、無條件存在的;而與之相對(duì)應(yīng)的規(guī)劃權(quán)是人為設(shè)定的,只適用于特定空間內(nèi)實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的有限情況下。

3.規(guī)劃體系與規(guī)劃工具選用

規(guī)劃是一個(gè)由不同層級(jí)、各種類型組成的體系,體系中的每種規(guī)劃工具均擔(dān)負(fù)著特定的職能分工。雖然發(fā)達(dá)國家的規(guī)劃體系各不相同,但有一點(diǎn)是相通的,即對(duì)開發(fā)權(quán)做出強(qiáng)制性限制的規(guī)劃無一例外都處于最基層,其效力需要通過繁瑣的法定化程序確認(rèn)或留有充分的行政和司法救濟(jì)途徑。宏觀規(guī)劃對(duì)開發(fā)權(quán)的整體性安排需要有綜合、明確的調(diào)控目標(biāo)、調(diào)控依據(jù)與方法以及自洽的調(diào)控邏輯。同時(shí),開發(fā)權(quán)調(diào)控量化指標(biāo)的生成需具有基于科學(xué)、合理預(yù)測的彈性,并保留充分的自下而上的反饋機(jī)制;而微觀規(guī)劃因其對(duì)開發(fā)權(quán)的強(qiáng)制性限定作用,既需要延續(xù)上位規(guī)劃的政策方向,更應(yīng)該留意規(guī)劃工具在實(shí)施過程中的社會(huì)公平與技術(shù)理性,同時(shí),尊重市場化開發(fā)活動(dòng)的客觀規(guī)律。未來我國國土空間規(guī)劃體系的完善以及用途管制的落實(shí)也應(yīng)遵循上述原則。