我國(guó)大型群眾性活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案編制研究

遼寧省安全科學(xué)研究院 張靜波 李蓉華 張爽 吳靖 李少博｜文

近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，明星演唱會(huì)、各類體育賽事等大型群眾性活動(dòng)逐年增多，極大豐富了人們的生活，但同時(shí)也由此引發(fā)了一些公共安全事件，例如：2021年5月22日，2021年（第四屆）黃河石林山地馬拉松百公里越野賽暨鄉(xiāng)村振興健康跑在白銀市景泰縣黃河石林大景區(qū)舉行，比賽期間遭遇了突發(fā)降溫、降水、大風(fēng)等“高影響”天氣，發(fā)生公共安全責(zé)任事件，造成21 名參賽選手死亡，8 人受傷。在《白銀景泰“5·22”黃河石林百公里越野賽公共安全責(zé)任事件調(diào)查報(bào)告》中，防范措施建議的第五項(xiàng)指出：“完善應(yīng)急預(yù)案管理和救援處置機(jī)制。此次事件中各層級(jí)、各行業(yè)普遍存在無應(yīng)急預(yù)案、預(yù)案不完善、未演練甚至事后編補(bǔ)偽造預(yù)案的問題，既影響風(fēng)險(xiǎn)防范，也制約救援處置...”可見，當(dāng)前大型群眾性活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案的編制存在的問題亟需解決。

針對(duì)大型群眾性活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案的編制相關(guān)內(nèi)容，筆者從大型群眾性活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案發(fā)展現(xiàn)狀、應(yīng)急預(yù)案存在的主要問題入手，深入分析出大型群眾性活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案編制框架設(shè)定內(nèi)容，希望能夠?yàn)轭A(yù)案編制主體提供參考。

大型群眾性活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案發(fā)展現(xiàn)狀

大型群眾性活動(dòng)的有關(guān)法律規(guī)定

2007 年10 月1 日，《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令 第505 號(hào)）正式施行?！洞笮腿罕娦曰顒?dòng)安全管理?xiàng)l例》（簡(jiǎn)稱《條例》）明確規(guī)定，大型群眾性活動(dòng)是指法人或者其他組織面向社會(huì)公眾舉辦的每場(chǎng)次預(yù)計(jì)參加人數(shù)達(dá)到1 000 人以上的活動(dòng)，包括體育比賽活動(dòng)；演唱會(huì)、音樂會(huì)等文藝演出活動(dòng)；展覽、展銷等活動(dòng)；游園、燈會(huì)、廟會(huì)、花會(huì)、焰火晚會(huì)等活動(dòng)；人才招聘會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)開獎(jiǎng)的彩票銷售等活動(dòng)。影劇院、音樂廳、公園、娛樂場(chǎng)所等在其日常業(yè)務(wù)范圍內(nèi)舉辦的活動(dòng)，不適用本條例的規(guī)定。

大型群眾性活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案的主體定位

國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中明確指出：舉辦大型會(huì)展和文化體育等重大活動(dòng)，主辦單位應(yīng)當(dāng)制定應(yīng)急預(yù)案?！稐l例》規(guī)定，舉辦大型群眾性活動(dòng)，承辦者應(yīng)當(dāng)制訂大型群眾性活動(dòng)安全工作方案，其包括應(yīng)急救援預(yù)案。

可以看出，應(yīng)急預(yù)案的編制主體應(yīng)當(dāng)是相關(guān)大型群眾性活動(dòng)的主辦方和承辦方。無論是主辦方還是承辦方，主要分為三類：一是政府相關(guān)部門，二是社會(huì)組織，三是企事業(yè)單位。這三類既可以是主辦方又可以是承辦方。而對(duì)于大型群眾性活動(dòng)的相關(guān)主體來說，主要分為兩種情況：一種是兩個(gè)主體，既有主辦方又有承辦方；另一種是一個(gè)主體，即主辦方和承辦方為一個(gè)單位。大型群眾性活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案編制相關(guān)要求

根據(jù)筆者查閱的資料，北京市在2010 年修訂了《北京市大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》，在主辦大型群眾性活動(dòng)時(shí)都制定了相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，如冬奧會(huì)前，制訂了冬奧會(huì)開閉幕式等33 部應(yīng)急預(yù)案。對(duì)于北京、上海等大型城市來說，由于經(jīng)常舉辦大型群眾性活動(dòng)，因此具有相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案或管理規(guī)定，且應(yīng)急預(yù)案往往都是以政府部門作為主辦方編制的。

但目前，國(guó)家層面缺乏對(duì)大型群眾性活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案編制的相關(guān)要求，特別是對(duì)于企業(yè)主辦或承辦大型群眾性活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案編制等方面，仍然缺乏具體的規(guī)定或編制導(dǎo)則等指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，來規(guī)范企業(yè)編制應(yīng)急預(yù)案的框架和內(nèi)容。

大型群眾性活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案編制存在的主要問題

應(yīng)急預(yù)案編制造假情況屢屢發(fā)生

6 月25 日晚，甘肅省人民政府網(wǎng)站發(fā)布的《白銀景泰“5·22”黃河石林百公里越野賽公共安全責(zé)任事件調(diào)查報(bào)告》顯示，晟景公司是此次賽事的運(yùn)營(yíng)單位，制定了虛假賽事應(yīng)急處置預(yù)案。

對(duì)于大型群眾性活動(dòng)來說，作為主辦方或承辦方的企業(yè)往往對(duì)應(yīng)急預(yù)案重視程度不高，編制應(yīng)急預(yù)案時(shí)“照抄照搬、照葫蘆畫瓢”等情況屢屢發(fā)生，有的企業(yè)甚至是拿一個(gè)模板到處使用，對(duì)于不同的活動(dòng)，僅僅只改一個(gè)題目名字就草草了事。這種現(xiàn)象顯然是不能容忍的，一旦發(fā)生突發(fā)事件后果不堪設(shè)想。

應(yīng)急預(yù)案編制不規(guī)范

前文提到了雖然國(guó)家對(duì)主辦方和承辦方制定應(yīng)急預(yù)案有所規(guī)定，各地方也出臺(tái)過相應(yīng)的管理辦法，但對(duì)大型群眾性活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案缺乏指導(dǎo)性文件或標(biāo)準(zhǔn)，因此實(shí)踐中，很多大型群眾性活動(dòng)主辦方或承辦方對(duì)于應(yīng)急預(yù)案編制要素沒有清晰的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致所編制的應(yīng)急預(yù)案五花八門，質(zhì)量參差不齊，有的應(yīng)急預(yù)案甚至缺少關(guān)鍵要素，導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案不規(guī)范，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

應(yīng)急預(yù)案編制缺乏可操性

大型群眾性活動(dòng)具備人群聚集、場(chǎng)地臨時(shí)、參與主體多元、財(cái)與物集中等特點(diǎn)。一方面，組織活動(dòng)的過程相對(duì)復(fù)雜，存在的風(fēng)險(xiǎn)較高，但很多活動(dòng)實(shí)踐中，責(zé)任單位編輯的應(yīng)急預(yù)案卻相對(duì)簡(jiǎn)單化，比如某省的“大型群眾性活動(dòng)事故應(yīng)急預(yù)案”僅僅對(duì)預(yù)案的使用范圍、工作原則、組織架構(gòu)、事故分級(jí)、預(yù)測(cè)預(yù)防、應(yīng)急響應(yīng)、后期處置、應(yīng)急保障等方面做了原則性的解釋，并不具備可操作性。另一方面，一些專業(yè)性較差的企業(yè)在編制“大型群眾性活動(dòng)事故應(yīng)急預(yù)案”時(shí)，“文不對(duì)題”的情況時(shí)有發(fā)生，連原則性的指導(dǎo)作用都難以發(fā)揮，更談不上可操性。

大型群眾性活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案編制框架設(shè)定

針對(duì)上述問題，筆者從總則、組織機(jī)構(gòu)及職責(zé)、預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、后期處置、應(yīng)急保障等方面提出了大型群眾性活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案編制框架，希望能夠?yàn)楦骶幹浦黧w提供參考?？倓t

應(yīng)急預(yù)案總則包含適用范圍和事故分類分級(jí)。適用范圍主要說明應(yīng)急預(yù)案的適用范圍。事故分類分級(jí)則需要編制主體結(jié)合具體的分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際活動(dòng)，明確具體內(nèi)容。

組織機(jī)構(gòu)及職責(zé)

應(yīng)急預(yù)案中的組織機(jī)構(gòu)應(yīng)包含應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組和各成員單位（部門）組成及職責(zé)，同時(shí)明確具體人員、部門、職務(wù)、聯(lián)系電話、應(yīng)急工作職責(zé)。預(yù)防預(yù)警

預(yù)防預(yù)警主要包含事故預(yù)防和監(jiān)測(cè)預(yù)警。

對(duì)于事故預(yù)防，應(yīng)急預(yù)案應(yīng)明確3 方面內(nèi)容：一是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，即經(jīng)對(duì)活動(dòng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行辨識(shí)后，寫明主要風(fēng)險(xiǎn)；二是活動(dòng)管理，即寫明具體安全管理都有哪些具體內(nèi)容，明確哪些人員負(fù)責(zé)；三是預(yù)防措施，即針對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和安全管理內(nèi)容，寫明防范和準(zhǔn)備措施。

對(duì)于監(jiān)測(cè)預(yù)警，應(yīng)急預(yù)案中則應(yīng)寫明“人防、技防”等監(jiān)測(cè)手段和預(yù)警方式、內(nèi)容。

應(yīng)急響應(yīng)

應(yīng)急響應(yīng)包含信息接報(bào)、先期處置、分級(jí)響應(yīng)、響應(yīng)終止。

第一，對(duì)于信息接報(bào)，應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)明確應(yīng)急電話、事故信息接收、內(nèi)部通報(bào)程序、方式和責(zé)任人，以及向上級(jí)主管部門、上級(jí)單位報(bào)告事故信息的流程、內(nèi)容、時(shí)限和責(zé)任人。

第二，對(duì)于先期處置，針對(duì)可能發(fā)生的各類事故或事件類型，應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)明確組織現(xiàn)場(chǎng)人員第一時(shí)間開展先期處置的具體措施。

第三，對(duì)于分級(jí)響應(yīng)，應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)明確不同響應(yīng)等級(jí)應(yīng)采取相應(yīng)流程和響應(yīng)措施。

第四，對(duì)于響應(yīng)終止，應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)明確響應(yīng)終止的基本條件、要求和責(zé)任人。

后期處置

后期處置包含善后處理和事故調(diào)查。一方面，對(duì)于善后處理，應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)明確秩序恢復(fù)、人員安置方面的內(nèi)容。另一方面，對(duì)于事故調(diào)查，應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)明確組織或參與單位事故調(diào)查的有關(guān)內(nèi)容。

應(yīng)急保障

應(yīng)急保障包含組織保障、經(jīng)費(fèi)保障、隊(duì)伍保障、物資保障、醫(yī)療保障、通信保障、交通保障、后勤保障。應(yīng)急預(yù)案中，對(duì)于各類應(yīng)急保障可結(jié)合實(shí)際，明確具體保障內(nèi)容，并落實(shí)到具體責(zé)任人。同時(shí)，責(zé)任主體單位還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)人員培訓(xùn)，以確保保障措施落實(shí)到位。安