肅南縣水權(quán)水價改革對明花鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)種植影響分析

王建明

（肅南裕固族自治縣水務(wù)局，甘肅 肅南裕固族自治縣 734400）

肅南縣屬工程型（季節(jié)型）缺水和資源型（水量型）缺水地區(qū)，用水矛盾十分突出。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，農(nóng)業(yè)灌溉與生態(tài)需水之間、原有耕地與新增用地之間、工業(yè)用水與生活用水之間、水資源短缺與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對水資源用水需求不斷增長之間的矛盾日益尖銳，突出表現(xiàn)為：用水總量與全縣轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的要求不相適應(yīng)；水資源短缺與用水效率低的現(xiàn)狀不相適應(yīng)；地下水管理與地下水超采的現(xiàn)狀不相適應(yīng)；現(xiàn)行水價形成機(jī)制與水資源的稀缺性不相適應(yīng)。本次通過近年來水權(quán)水價試點改革在肅南縣明花鄉(xiāng)實施情況，探求對農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響。

1 肅南裕固族自治縣明花鄉(xiāng)概況

明花鄉(xiāng)行政區(qū)劃是肅南縣相對獨立的一個鄉(xiāng)，地處河西走廊中部，巴丹吉林沙漠南緣，東北與高臺縣毗鄰，西南與酒泉市肅州區(qū)接壤，距肅南縣城西85 km，總面積1 704.8 km2，草原面積12.15×104hm2，耕地面積1.18×104hm2，沙漠區(qū)面積占全鄉(xiāng)總面積的25%。該地是主要的生態(tài)移民鄉(xiāng)、人口集中居住地，境內(nèi)地勢平坦，平均海拔1 300～1 450 m，年降水量66～87 mm，年平均蒸發(fā)量2 800 mm，屬典型的內(nèi)陸沙漠型氣候，具有降水少、日照長、蒸發(fā)強(qiáng)烈等特點。轄14個行政村，1個社區(qū)，戶籍總?cè)丝? 449 戶3 702 人，常住人口近7 000 人，其中裕固族2 083人。

明花鄉(xiāng)由于地理位置及地形的特殊性，土壤類型復(fù)雜多樣，依次為高山寒漠土、高山草甸土、亞高山草甸土、高山草原土、亞高山草原土、山地森林灰褐土、山地棕鈣土、山地黑鈣土、山地粟鈣土、草甸土、棕鈣土、灰漠土、灰棕漠土、風(fēng)砂土、鹽土等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)植被稀疏，適宜種植各種農(nóng)作物、經(jīng)濟(jì)林以及甘草、鎖陽、麻黃等中藥材。周邊主要沙生植物有芨芨、沙竹、雜草等，是當(dāng)?shù)啬撩耩B(yǎng)畜的主要飼草料。

2 明花鄉(xiāng)所屬灌區(qū)規(guī)模

肅南縣明花鄉(xiāng)境內(nèi)擁有666.67～3 333.33 hm2的中型灌區(qū)2 座，均為純井灌區(qū)，明花灌區(qū)主要種植小麥、玉米、苜蓿、洋蔥、林木及飼草等。設(shè)計灌溉面積4 066 hm2，有效灌溉面積3 546.67 hm2；前灘灌區(qū)主要種植主要種植小麥、玉米、棉花、番茄、藥材、林木及飼草。灌區(qū)設(shè)計灌溉面積4 100 hm2，有效灌溉面積3 580 hm2。灌區(qū)內(nèi)土地開發(fā)以鄉(xiāng)、機(jī)關(guān)、外來企業(yè)為主，由若干個方田組成，每個方田面積為16.67～33.33 hm2，井、田、管（渠）、路相配套。

灌區(qū)內(nèi)無常年性地表河流，外圍南部祁連山區(qū)有大河、擺浪河水關(guān)河等，均屬黑河內(nèi)陸水系。灌區(qū)內(nèi)總地勢南高北低，海拔1 350～1 500 m，地形平坦，地下水較豐富，地貌以鹽堿地、沙丘、戈壁為主。依據(jù)甘肅省地勘局水文地質(zhì)工程地質(zhì)勘察院提供的《甘肅省肅南裕固族自治縣明花區(qū)水文地質(zhì)詳查報告》，該區(qū)地下水開采條件良好，地下水年補(bǔ)給量1.3×108m3/年，排泄量1.35×108m3/年，補(bǔ)排基本平衡，允許開采量0.67×108m3/年，地下水較為豐富。

3 肅南縣水權(quán)水價改革進(jìn)程梳理

肅南縣于2015 年底全面啟動實施水權(quán)水價綜合改革工作，同年9 月，肅南縣人民政府辦公室下發(fā)《肅南裕固族自治縣人民政府辦公室關(guān)于成立肅南縣水權(quán)水價綜合改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，成員單位18 個，辦公室設(shè)在縣水務(wù)局，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點的具體工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決試點重大問題，確保改革工作取得實效。2017 年9 月，縣水務(wù)局根據(jù)《肅南縣實行最雅閣水資源管理制度考核辦法》編制上報了《肅南縣2017年農(nóng)業(yè)水價綜合改革項目試點實施方案》，后經(jīng)張掖市水務(wù)局、市財政局、市物價局、市農(nóng)業(yè)局、市國土資源局聯(lián)合以正式文件批復(fù)實施。在充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙等新聞媒介，大力宣傳水權(quán)水價改革的目的意義、目標(biāo)任務(wù)及相關(guān)法律、法規(guī)和方針政策之下,肅南縣農(nóng)業(yè)水價改革已完成項目區(qū)計量設(shè)施安裝及運行、農(nóng)業(yè)水價調(diào)整、節(jié)水獎勵制度擬定等工作[1]。

4 肅南縣農(nóng)業(yè)水價及各項獎勵機(jī)制情況

首先，肅南縣充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙等新聞媒介，大力宣傳水權(quán)水價改革的目的意義、目標(biāo)任務(wù)及相關(guān)法律、法規(guī)和方針政策。隨著農(nóng)業(yè)水價制度的改革，積極推行農(nóng)民定額內(nèi)用水享受優(yōu)惠水價、超定額用水累進(jìn)加價的農(nóng)業(yè)水價綜合改革，充分發(fā)揮水價的調(diào)節(jié)作用，以水價調(diào)控措施大力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的大調(diào)整。2017 年5 月肅南縣人民政府下發(fā)《肅南裕固族自治縣人民政府關(guān)于同意調(diào)整全縣農(nóng)業(yè)用水價格的批復(fù)》，農(nóng)業(yè)用水價格由基本水價和計量水價兩部分構(gòu)成，其中基本水費地表水灌溉按2 元/（0.067 hm2·年）計征，地下水灌溉按4元/（0.067 hm2·年）計征。改革前執(zhí)行地表水水價10 元/0.067 hm2，改革后執(zhí)行地表水水價0.235 元/m3；用水量參照《甘肅省行業(yè)用水定額（修訂本）》中“牧草灌水定額45 m3/0.067 hm2”的標(biāo)準(zhǔn)核定，全縣農(nóng)業(yè)灌溉地表水水費統(tǒng)一按照一輪灌水片區(qū)、10.575元/（0.067 hm2·年）標(biāo)準(zhǔn)征收；改革前執(zhí)行地下水水價4 元/0.067 hm2，改革后執(zhí)行地下水水價0.1 元/m3，并安裝地下水計量設(shè)施，按照實際用水量征收，其中：人畜飲水量每年進(jìn)行普查統(tǒng)計，確定機(jī)井供水單元內(nèi)的人數(shù)和牲畜數(shù)，按照用水定額計算扣除；生態(tài)用水量除退耕還林可根據(jù)各林場統(tǒng)計面積按定額計算用水量外，其他單井灌溉單元按照無防風(fēng)林帶扣除一定比例的生態(tài)用水量。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水水資源費仍舊按照《甘肅省取水許可和水資源費征收管理辦法》（2014 年甘肅省人民政府令第110 號）第二十六條“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水按照實際用水量征收水資源費，標(biāo)準(zhǔn)為：地表水0.005元/m3，地下水0.01元/m3”的規(guī)定執(zhí)行。

調(diào)整后的農(nóng)業(yè)灌溉地表水水價和地下水水價均已執(zhí)行，基本達(dá)到了全成本水價。同時，實施超定額累進(jìn)加價，地表水超定額部分劃分50%以內(nèi)、50%以上2 個等次，按1.5 倍、2倍進(jìn)行累進(jìn)加價；地下水超定額部分劃分10%～30%、30%～50%、50%以上3個等次，按1倍、2倍、3倍進(jìn)行累進(jìn)加價。

其次，結(jié)合本縣實際，初步擬定《肅南縣農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵資金使用管理辦法》（試行），計劃每年從收繳的水費總額中提取一定比例資金，設(shè)立節(jié)水獎勵基金，以獎代補(bǔ)專項用于項目區(qū)用水戶建設(shè)節(jié)水設(shè)施、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)等方面的節(jié)水獎勵。至2018 年底，明花鄉(xiāng)涉及各類機(jī)電井1241 眼，按照建立“產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任明確、管理民主”的小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度要求，機(jī)井使用權(quán)、工程產(chǎn)權(quán)交付投資者所有，同時簽訂管護(hù)協(xié)議，地下水機(jī)電井安裝智能化計量設(shè)施1 241 套，建立地下水資源遠(yuǎn)程監(jiān)督管理控制平臺1 套，建設(shè)水權(quán)交易中心1 處，成立農(nóng)民用水者協(xié)會5 個，涉及14 個行政村、個體農(nóng)場55 個，耕地面積7 600 hm2。建立健全了對應(yīng)配套制度，完善了《會員登記表》《代表登記表》《協(xié)會登記表》等檔案資料，按期完成了年審工作及協(xié)會的規(guī)范化建設(shè)。

5 水權(quán)水價改革對種植結(jié)構(gòu)的影響分析

經(jīng)過水權(quán)水價改革運行，通過對比2016年水權(quán)水價改革之前與2020年水權(quán)水價改革之后的農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)發(fā)現(xiàn)：明花鄉(xiāng)農(nóng)作物播種面積由2016 年的5 905.4 hm2增加至2020 年的9 920 hm2，增幅面積4 015.2 hm2，谷物及其他作物播種面積占比由2016 年的87.95%，提高到2020 年的94.69%，蔬菜園藝作物播種面積由2016 年的7.04%，減少到2020 年的2.21%；瓜果、堅果、飲料及香料作物播種面積由2016年的0%增長到2020年的0.4%，中草藥材種植面積由2016年的5%減少到2020 年的2.7%。水權(quán)改革前后，糧食種植面積仍就占比巨大，其他作物種植面積基本維持原來水平。因此，水權(quán)交易對明花鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整成效不明顯。

而依據(jù)《灌溉水利用系數(shù)測定技術(shù)導(dǎo)則》和《全國農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)測算分析技術(shù)指導(dǎo)細(xì)則》的技術(shù)規(guī)范，結(jié)合灌區(qū)實際，經(jīng)分析測算，明花兩大灌區(qū)的灌溉水有效利用系數(shù)為從水費水價改革前的0.5元左右提升至2021年的0.6元左右，明花灌區(qū)毛灌溉用水量從2016 年的4 301.85×104m3降至2020 年的2 178.35×104m3，降幅高達(dá)49%；前灘灌區(qū)毛灌溉用水量從2017 年4 404.14×104m3降至2020 年3 059.49×104m3，降幅達(dá)30.53%。

對比發(fā)現(xiàn)，通過實施水權(quán)水價改革，當(dāng)?shù)胤N植面積增加的同時，灌溉水利用系數(shù)卻在大幅提升，毛灌溉用水量大幅減少[2]。

6 灌溉用水量增長原因分析

6.1 農(nóng)業(yè)種植量增加

明花鄉(xiāng)作為肅南縣糧倉，是肅南縣各類農(nóng)作物的主產(chǎn)區(qū)，小麥、大麥、玉米等農(nóng)作物的種植和銷售成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民群眾主要的收入來源。所以明花鄉(xiāng)立足種業(yè)資源優(yōu)勢，扛牢糧食安全政治責(zé)任，多年來持續(xù)穩(wěn)定玉米種植面積，糧食作物面積仍就在農(nóng)作物種植面積中占據(jù)很大比重，但在經(jīng)過水權(quán)水價改革后，在玉米及其他糧食作物種植上精選優(yōu)良高產(chǎn)品種，實施精量播種、配方施肥、水肥一體化，統(tǒng)防統(tǒng)治等先進(jìn)技術(shù)，為農(nóng)民增產(chǎn)增收提供服務(wù)。僅2022 年，明花全鄉(xiāng)就有4 980 hm2的種糧任務(wù)，其中：小麥、大麥、燕麥等糧食作物占據(jù)2 320 hm2，高產(chǎn)玉米占據(jù)2 660 hm2。

6.2 畜牧養(yǎng)殖量增加

肅南縣作為農(nóng)牧業(yè)大縣，以大力發(fā)展草畜產(chǎn)業(yè)為目標(biāo)，明花鄉(xiāng)地勢平坦遼闊，適宜種植牧草，秉承種植業(yè)結(jié)構(gòu)要與發(fā)展畜牧業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營結(jié)合起來這一原則，大力發(fā)展飼料、加工小雜糧生產(chǎn)，推動畜牧業(yè)和糧食加工業(yè)發(fā)展；經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)，區(qū)域化、規(guī)模化發(fā)展加工型的優(yōu)質(zhì)品種，提高加工型農(nóng)業(yè)比例，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品流通服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。為此，僅2021年種植優(yōu)質(zhì)牧草面積達(dá)到6 666.67 hm2，牧草種植面積較2020 年新增1 000 hm2，年產(chǎn)量達(dá)11×104t，為全鄉(xiāng)6.66×104頭（只）各類牲畜（其中肉牛3 807 頭、羊5.46×104只、駱駝2 022 峰、驢675 匹）提供了優(yōu)質(zhì)牧草。

6.3 重視地下水管理工作

地下水具有重要的資源屬性和生態(tài)功能，在保障我國城鄉(xiāng)生活生產(chǎn)供水、支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和維系良好生態(tài)環(huán)境中發(fā)揮著重要作用?！兜叵滤芾項l例》明確規(guī)定，實行地下水取水總量控制和水位控制制度。明確用水過程的節(jié)約用水要求，強(qiáng)化用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控地下水節(jié)約和保護(hù)，明確地下水水資源稅費的征收原則。除特殊情形外，禁止開采難以更新的地下水。因此，在既要保障糧食作物面積的同時，又要降低灌溉水量。通過水價杠桿作用促使農(nóng)民加大高效作物種植力度，大力發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)效益的增長，實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，走上良性循環(huán)、健康發(fā)展的道路。

7 水權(quán)水價改革對當(dāng)?shù)厮Y源利用的影響

按照肅南縣用水總量控制指標(biāo)和各行業(yè)用水實際情況，縣政府出臺《關(guān)于下達(dá)肅南縣2015 年—2030 年水資源管理控制指標(biāo)的通知》，對農(nóng)業(yè)用水實行總量控制、設(shè)置用水上線。由縣政府?dāng)M定水資源總量（水權(quán)水量）配置方案以政府文件已下達(dá)至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。明花鄉(xiāng)人民政府按照擬定的灌溉定額將水權(quán)水量進(jìn)一步細(xì)化分配到各行政村及用水戶，并頒發(fā)水權(quán)證，同時積極探索開展水權(quán)交易。

通過水權(quán)水價改革，在當(dāng)?shù)亟⑺畽?quán)交易中心，并通過實施地下水機(jī)電井安裝智能化計量設(shè)施配套工程，使水資源精準(zhǔn)化管理水平不斷提高，為農(nóng)業(yè)終端水價制度提供了科學(xué)依據(jù)，極大地推動了農(nóng)業(yè)終端水價的執(zhí)行，提升了水務(wù)工作效率，提高了水資源管理水平，使水費收取率從改革前的85%提高到了100%。同時，推進(jìn)了水資源信息化管理建設(shè)進(jìn)程，加速了地下水超采區(qū)取水量壓采目標(biāo)的實現(xiàn)。數(shù)據(jù)顯示，截至2021年，明花鄉(xiāng)共發(fā)展節(jié)水設(shè)施耕地面積3 333.33 hm2，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田666.67 hm2，退耕輪耕333.33 hm2，種植文冠果、黑枸杞等耐旱林木333.33 hm2，高效作物種植面積相比改革前年增長4%?，F(xiàn)共計安裝計量設(shè)施227套，永久回填機(jī)井12眼，不予受理舊井更新審批5項，依法查處未經(jīng)審批擅自打井違法行為3起，累計壓減地下水取水量3 500×104m3以上。

同時，隨著當(dāng)?shù)氐叵滤O(jiān)測體系建立，地下水監(jiān)管能力明顯提升，地下水用水總量得到有效控制，水資源利用效率和效益持續(xù)提高，水生態(tài)治理保護(hù)工作全面加強(qiáng)，地下水超采區(qū)面積趨于穩(wěn)定，不再出現(xiàn)新的超采區(qū)[3]。

8 結(jié)語

明花鄉(xiāng)所屬2 個灌區(qū)當(dāng)?shù)貙徟钤绲闹行凸鄥^(qū)，農(nóng)業(yè)依靠打井灌溉，屬純井灌區(qū)，通過對比水價改革及前后農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的變化情況可知，明花鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，受到多方因素影響,占絕對優(yōu)勢的仍為糧食作物，經(jīng)濟(jì)作物和其他作物的比例增減幅度較小。但通過水權(quán)水價改革，當(dāng)?shù)卣鸩綄⑥r(nóng)業(yè)水價提高到完全成本水平。通過價格杠桿激勵節(jié)水增效，優(yōu)化高效節(jié)水工程灌溉水源配置，政府部門已經(jīng)開始考慮地表水，地下水和生態(tài)用水在水資源中的相互影響，深刻地把握水資源系統(tǒng)與社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)的之間的相互關(guān)系。

同時，通過本著總量控制、配額管理的原則，科學(xué)合理地開展配水工作，普通農(nóng)牧民群眾對用水的概念發(fā)生了根本性的變化，提高了水商品的認(rèn)識，普遍提高了節(jié)水意識，高效節(jié)水技術(shù)的應(yīng)用的比例已經(jīng)提高，水權(quán)水價改革已經(jīng)發(fā)揮了明顯的積極作用。

水權(quán)水價改革機(jī)制，在運行過程中仍舊會有問題產(chǎn)生，水資源管理部門仍需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，科學(xué)地分析原因，認(rèn)真總結(jié)水管理實踐的經(jīng)驗和教訓(xùn)，合理運用先進(jìn)的管理理論和成功經(jīng)驗，加強(qiáng)水資源管理，以實現(xiàn)合理、長久的水資源利用。結(jié)合河長制度和湖長制度，當(dāng)?shù)啬酥琳麄€縣域仍需堅持科技興水，走節(jié)水農(nóng)業(yè)路子，推廣節(jié)水灌溉，使有限的水資源發(fā)揮較大的灌溉效益。