“拿地即開工”政策案例分析及相關(guān)問題研究

車 帥，喬 寧

(北京市工程咨詢有限公司,北京 100025)

1 政策出臺的背景

近年來,國家高度重視轉(zhuǎn)變政府職能,優(yōu)化營商環(huán)境,從精簡社會投資項(xiàng)目審批,提升審批效率方面進(jìn)行了大力改革,實(shí)行了一批簡化審批流程的政策,例如取消了建設(shè)用地規(guī)劃許可證等要件的辦理,將環(huán)境影響評價等專業(yè)性評估評價工作的審批節(jié)點(diǎn)后置至項(xiàng)目開工前,將設(shè)計(jì)方案審查、消防審查、人防審查等合并,進(jìn)行綜合審查,取消勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理的強(qiáng)制性招標(biāo)要求[1]。

經(jīng)過一系列改革,目前社會投資項(xiàng)目在拿地后的傳統(tǒng)審批流程可供繼續(xù)精簡優(yōu)化的空間已經(jīng)較為有限,而拿地周期本身也較長。在實(shí)踐中,產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的啟動時間往往早于拿地時間,意向建設(shè)主體在拿地之前便與當(dāng)?shù)卣晚?xiàng)目建設(shè)意向、選址等進(jìn)行協(xié)商,而項(xiàng)目建設(shè)的傳統(tǒng)審批流程將拿地與建設(shè)審批串聯(lián),在手續(xù)辦理方面將意向建設(shè)主體取得土地使用權(quán)作為啟動項(xiàng)目前期建設(shè)工作的前置要件,浪費(fèi)了拿地前的工作時間,延長了項(xiàng)目建設(shè)周期,不利于項(xiàng)目盡快建成發(fā)揮其應(yīng)有效益。“拿地即開工”政策便是為了解決上述問題應(yīng)運(yùn)而生的。

2 各地“拿地即開工”政策案例分析

2.1 案例綜述

“拿地即開工”顧名思義即獲取土地使用權(quán)后可以立即或在很短時間內(nèi)達(dá)到開工建設(shè)條件。通過對各地“拿地即開工”政策的梳理,此類政策并非強(qiáng)調(diào)在“拿地”的時點(diǎn)或當(dāng)天即可取得施工許可證,而是相較傳統(tǒng)審批流程可以顯著縮短審批時限,加快開工進(jìn)度的一類審批改革政策的統(tǒng)稱,具體案例情況如表1所示。

從各地“拿地即開工”審批模式的內(nèi)在邏輯來看,實(shí)現(xiàn)“拿地即開工”的總體思路大致可分成3類:“審批前置、整體開工” “正常審批、分步開工”和“告知承諾制”。

1)“審批前置、整體開工”模式。該模式的核心思路是模擬審批,最大的突破與創(chuàng)新在于將原來需要在取得建設(shè)用地使用權(quán)后才能進(jìn)行的審批工作提前至拿地之前,各審批部門按照容缺受理的原則,在缺少用地手續(xù)的情況下,對其他申報(bào)材料按照正常審批的要求開展實(shí)質(zhì)性審查,并出具不具有法律效力的模擬審批手續(xù)。待意向企業(yè)真正取得土地使用權(quán)后再申請將模擬審批手續(xù)置換為正式審批手續(xù)(以下簡稱“模正轉(zhuǎn)換”),之后便可依法開工建設(shè)?！皩徟爸谩⒄w開工”模式下模擬審批流程圖見圖1。

2)“正常審批、分步開工”模式。該模式與常規(guī)審批流程最大的區(qū)別在于施工許可證核發(fā)環(huán)節(jié),常規(guī)建設(shè)項(xiàng)目的施工許可證一般采用整體核發(fā)的模式,即建設(shè)單位一次性取得所有建設(shè)內(nèi)容的施工許可,而分步開工的模式是將完整的建設(shè)項(xiàng)目分為準(zhǔn)備工程(場地平整、臨水臨電等)與正式工程(即主體工程),或地下工程(土護(hù)降工程、地下主體工程等)與地上工程(地上主體工程),根據(jù)項(xiàng)目前期手續(xù)辦理情況、施工風(fēng)險(xiǎn)程度、難易程度,分別在不同的時間節(jié)點(diǎn)核發(fā)相應(yīng)的建設(shè)內(nèi)容的施工許可,通過將部分工程施工與剩余工程的審批手續(xù)并行的方式縮短項(xiàng)目整體的建設(shè)周期。

3)“告知承諾制”模式。該模式最大的特點(diǎn)在于由以往的“先批后建”的審批思路改為了“先建后驗(yàn)”,即政府將相關(guān)審批事項(xiàng)的總體管控要求、具體技術(shù)指標(biāo)等告知建設(shè)單位,由建設(shè)單位承諾按照政府有關(guān)要求進(jìn)行建設(shè),政府部門基于企業(yè)承諾不再進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查而直接出具批復(fù)文件或降低審批要求或簡化審批程序,通過加強(qiáng)事中事后監(jiān)管來對企業(yè)兌現(xiàn)承諾的情況進(jìn)行復(fù)核及獎懲。

2.2 案例總結(jié)

在各地“拿地即開工”政策中,“告知承諾制”模式在理念上最為超前,是一種建立在對市場主體充分信任基礎(chǔ)上的政策,但是在目前國內(nèi)信用體系尚不健全、信用環(huán)境仍不成熟的情況下,很多實(shí)行“告知承諾制”的地區(qū)在政策實(shí)踐過程中仍然存在各種隱性的實(shí)質(zhì)性審查,使得“告知承諾制”政策無法達(dá)到理想狀態(tài)。

“正常審批,分步開工”模式對傳統(tǒng)政策突破最小,政策風(fēng)險(xiǎn)最低,但其無法有效利用“拿地”前的時間,對加快開工進(jìn)度的促進(jìn)效果較為有限。

以模擬審批為核心思路的“審批前置,整體開工”模式是實(shí)踐中占比最多的模式,也是縮短審批時限效果最明顯的模式。

因此,后續(xù)分析也將以模擬審批為核心思路的“審批前置,整體開工”模式作為“拿地即開工”政策的代表,對其存在的問題及可能的對策進(jìn)行分析。

3 “拿地即開工”政策存在的問題及其對策分析

3.1 土地使用權(quán)公開出讓與提前確定意向用地者的矛盾

當(dāng)前我國土地使用權(quán)供應(yīng)方式主要分為劃撥、協(xié)議出讓、公開出讓3種[2-3],不同用途的土地供地方式也存在差異,而“拿地即開工”政策在操作過程中需要提前確定土地的意向用地者,因此在確定適用項(xiàng)目范圍時需要考慮以公開出讓方式出讓土地使用權(quán)的情況下與提前確定意向用地者之間存在的矛盾。為了解決這一矛盾,可以從以下兩方面考慮:

1)限制適用范圍。從實(shí)踐案例來看,對項(xiàng)目適用范圍的界定有3種類型:第一類是對項(xiàng)目類型有較為嚴(yán)格的限定,例如上海市奉賢區(qū)要求項(xiàng)目原則上應(yīng)是工業(yè)項(xiàng)目,山東省乳山市將項(xiàng)目限定為重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。第二類是對項(xiàng)目類型存在一定的實(shí)質(zhì)性限定,即除特殊復(fù)雜項(xiàng)目、高危險(xiǎn)性項(xiàng)目、不符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件項(xiàng)目等原則性規(guī)定外,針對具體開發(fā)用途進(jìn)行排除性限制。例如,山東省東營市“拿地即開工”政策明確規(guī)定不適用于商業(yè)、住宅用地建設(shè)項(xiàng)目。第三類則屬于對項(xiàng)目類型無實(shí)質(zhì)性限定。例如山東省青島西海岸新區(qū)“拿地即開工”政策即適用于所有已與政府簽訂建設(shè)或投資協(xié)議的社會投資類建設(shè)項(xiàng)目,未規(guī)定明確的排除性條件。

根據(jù)對各地的“拿地即開工”政策的梳理,大部分地區(qū)對“拿地即開工”政策的適用范圍均有較為明確的限定,一般限定在工業(yè)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目范圍內(nèi)。此類項(xiàng)目的特點(diǎn)在于市場競爭激烈程度相對較低,較容易提前確定意向用地者;此外,此類項(xiàng)目一般符合通過協(xié)議出讓方式供地的條件,從而避免上述矛盾。

2)引入政府機(jī)構(gòu)作為模擬審批階段代建代辦主體。解決上述矛盾的另一種思路是指定特定的政府部門作為模擬審批階段的代理建設(shè)主體。在土地未通過公開方式確定用地者之前,以政府部門作為項(xiàng)目建設(shè)的代理建設(shè)單位進(jìn)行相關(guān)審批手續(xù)的申報(bào)。模擬審批的批復(fù)材料均以政府代建機(jī)構(gòu)作為建設(shè)單位來進(jìn)行批復(fù),待意向企業(yè)成功拿地后,再在模擬審批手續(xù)轉(zhuǎn)為正式審批手續(xù)的環(huán)節(jié)一并辦理建設(shè)主體的變更。

3.2 項(xiàng)目啟動條件問題

常規(guī)社會投資項(xiàng)目在取得土地使用權(quán)時,場地已實(shí)現(xiàn)場平地凈,規(guī)劃條件明確,市政配套基本齊備,具備開展前期工作的所有條件,建設(shè)單位可以隨時啟動前期工作。但是“拿地即開工”政策的核心思路是未取得出讓土地使用權(quán)的情況下,啟動項(xiàng)目建設(shè)的前期工作,這就要求擬建設(shè)用地需要滿足一定的條件。

首先,擬選址用地自身的規(guī)劃條件必須明確,即用地紅線、用地面積、容積率、綠化率、控制高度等指標(biāo)要明確,否則不具備開展模擬審批的條件。其次,擬選址用地涉及征地拆遷的,地上建構(gòu)筑物應(yīng)已全部拆除,且不存在產(chǎn)權(quán)糾紛,現(xiàn)場具備進(jìn)場勘察的實(shí)際條件。最后,市政配套條件可以暫不具備,待土地正式出讓前完成即可。

3.3 審批要件不滿足法定要求的風(fēng)險(xiǎn)

常規(guī)審批流程中,每項(xiàng)審批事項(xiàng)的申請受理及批復(fù)均有一定的要求和限制,有些要求屬于審批部門內(nèi)部工作規(guī)則,有些則屬于法定要求。例如項(xiàng)目核準(zhǔn)立項(xiàng)一般要求申報(bào)主體提供項(xiàng)目的有效規(guī)劃意見及有效用地意見;《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(中華人民共和國主席令第二十九號)第四十四條規(guī)定,申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證,應(yīng)當(dāng)提交使用土地的有關(guān)證明文件、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案等材料;根據(jù)《中華人民共和國建筑法》第二章第一節(jié)第八條的規(guī)定,申請領(lǐng)取施工許可證,應(yīng)當(dāng)已經(jīng)辦理建筑工程用地批準(zhǔn)手續(xù)。由此可見取得合法使用土地的手續(xù)是辦理項(xiàng)目立項(xiàng)的內(nèi)部制度要求,更是辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證及建筑工程施工許可證的法定要件[4]。

“拿地即開工”政策最大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在于用地相關(guān)手續(xù)的缺失,而用地手續(xù)幾乎是所有常規(guī)審批事項(xiàng)的前置要件。為了解決用地手續(xù)缺失帶來的審批法律風(fēng)險(xiǎn),各地在實(shí)踐中普遍采用了模擬審批的做法,即審批部門在缺少用地手續(xù)的情況下,先行容缺受理審批材料并進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查,在審查合格后出具模擬批復(fù)材料。模擬批復(fù)材料僅作為下一節(jié)點(diǎn)受理申報(bào)以及“模正轉(zhuǎn)換”的依據(jù),不具備法律效力,也不能替代法定審批要件[5]。模擬審批在法律性質(zhì)上屬于審批部門提供的預(yù)咨詢服務(wù),可規(guī)避由于缺少用地手續(xù)這一關(guān)鍵法定要件而導(dǎo)致的違規(guī)審批的法律風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 意向建設(shè)主體自身的信用風(fēng)險(xiǎn)

在采用模擬審批+政府部門代建的模式下,還需要格外關(guān)注意向建設(shè)主體自身的信用風(fēng)險(xiǎn)。如果出現(xiàn)意向建設(shè)主體頻繁變更設(shè)計(jì)需求、中途放棄或不配合后續(xù)工作,會造成相關(guān)審批部門行政資源的浪費(fèi);如果意向建設(shè)主體在未成功獲取土地使用權(quán)或其他特殊情況下拒絕支付前期由政府部門墊付費(fèi)用的,則可能導(dǎo)致財(cái)政資金無法按計(jì)劃收回的風(fēng)險(xiǎn);如果意向建設(shè)主體后期未按前期模擬審批階段的方案或者已經(jīng)作出承諾進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè),則可能影響政府產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),甚至?xí)绊懙巾?xiàng)目的安全合規(guī)建設(shè)及運(yùn)行。

為了避免上述意向建設(shè)主體自身的信用風(fēng)險(xiǎn),首先需要在項(xiàng)目意向建設(shè)單位提出“拿地即開工”審批申請時對意向建設(shè)主體的信用情況進(jìn)行考核,例如意向建設(shè)主體是否存在經(jīng)營異?；驀?yán)重失信記錄,是否出現(xiàn)過嚴(yán)重的安全生產(chǎn)責(zé)任事故,是否曾因嚴(yán)重行政違法行為而被查處,企業(yè)的實(shí)際控制人或主要管理人員是否被列為失信被執(zhí)行人或存在其他違法犯罪記錄等。其次,在項(xiàng)目建設(shè)過程中,也要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管,一旦發(fā)現(xiàn)失信行為及時要求整改并按規(guī)定給予相應(yīng)的處罰,同時記入企業(yè)誠信檔案,限制失信企業(yè)往后獲取財(cái)政資金補(bǔ)助、參與政府采購或參評政府主導(dǎo)的資質(zhì)榮譽(yù)的資格[6-7]。

4 結(jié)語

“拿地即開工”政策是優(yōu)化營商環(huán)境、精簡審批制度大背景一項(xiàng)大膽的探索與創(chuàng)新,但在制度、操作方面也存在較多的問題與風(fēng)險(xiǎn),需要決策者在制度設(shè)計(jì)過程中給予足夠的關(guān)注,做到既合法合規(guī)又閉環(huán)可行,從而保障政策可以達(dá)到良好的預(yù)期效果。