積極財政政策：中國實踐的新邏輯

文/邢麗 陳龍

在長期經(jīng)濟(jì)建設(shè)探索和實踐的基礎(chǔ)上，我國提出并先后實施了兩次積極的財政政策，實現(xiàn)了由西方傳統(tǒng)邏輯到新邏輯的轉(zhuǎn)變，這是中國式現(xiàn)代化在宏觀經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。受國內(nèi)外環(huán)境變化的影響，我國經(jīng)濟(jì)運行出現(xiàn)了新的矛盾和問題，為此，我們需要基于新邏輯，重新認(rèn)識財政政策的基本范疇，使財政政策發(fā)揮更加積極更為有效的作用。

西方宏觀財政政策的傳統(tǒng)邏輯和現(xiàn)實困境

雖然在凱恩斯之前，經(jīng)濟(jì)學(xué)界也認(rèn)識到了財政與經(jīng)濟(jì)增長和穩(wěn)定的關(guān)系，但并未形成系統(tǒng)的宏觀財政政策理論體系。真正意義上的宏觀財政政策理論，始于凱恩斯。幾經(jīng)發(fā)展，形成了觀點迥異的諸多宏觀財政政策理論，我們可以大致將這些理論歸結(jié)為“凱恩斯傳統(tǒng)”和“非凱恩斯傳統(tǒng)”（古典傳統(tǒng)），無論何種傳統(tǒng)，其基本邏輯大致相同，即它們都是圍繞“市場均衡”做文章，使市場恢復(fù)到供求平衡狀態(tài)，解決市場失靈或市場缺陷引起的短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)偏離市場均衡的問題。這一邏輯，在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界通常被描述為宏觀政策的四個主要目標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)增長、物價穩(wěn)定、充分就業(yè)和國際收支平衡，而這些目標(biāo)最終又可歸結(jié)為市場均衡和達(dá)到潛在產(chǎn)出的問題。在這一基本邏輯下，“兩種傳統(tǒng)”的差異主要體現(xiàn)在何種因素導(dǎo)致市場失衡或?qū)嶋H增長水平與潛在增長水平的偏離，以及如何矯正這種失衡和偏離。

隨著宏觀形勢的發(fā)展，西方宏觀財政政策理論越來越難以解釋現(xiàn)實中的一些問題和現(xiàn)象，主要表現(xiàn)：西方傳統(tǒng)邏輯的現(xiàn)實解釋力不斷下降，并與財政政策的內(nèi)在理論邏輯相沖突；理論上的一些安全性和風(fēng)險性判斷標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實狀況形成較大差異；過度注重短期市場均衡與財政資源配置效率的要求沖突；過度注重經(jīng)濟(jì)計量和演繹的標(biāo)準(zhǔn)宏觀財政政策理論削弱了理論的解釋力。

我國積極財政政策的嬗變與創(chuàng)新

雖然我國的積極財政政策帶有總量擴(kuò)張的特點，政策工具也與西方擴(kuò)張性財政政策有相似之處，但在內(nèi)涵、作用方面與之有明顯的不同。我國的積極財政政策，將總量擴(kuò)張和結(jié)構(gòu)性調(diào)整、需求調(diào)節(jié)和供給管理等有機(jī)結(jié)合，在以總需求擴(kuò)張穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的同時，力求解決我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的深層次矛盾問題。我國積極財政政策由傳統(tǒng)邏輯逐漸向新邏輯轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)在四個方面。其一，政策的目的：由恢復(fù)供求平衡和潛在增長水平向兼顧提升未來潛在增長率。其二，政策的性質(zhì)：由需求性總量政策向供需結(jié)合的復(fù)合政策轉(zhuǎn)變。其三，政策工具的協(xié)調(diào)和使用：由單一向多元綜合轉(zhuǎn)變。其四，政策的作用時限：由短期向短期與中長期政策相結(jié)合轉(zhuǎn)變。

兩種政策的邏輯差異分析：基于財政觀和方法論的視角

（一）財政觀的差異

其一，財政的主體性問題。財政的主體性，亦即政府的主體性，可歸結(jié)為“財政是誰的財政”這一基本命題。盡管當(dāng)前西方理論界普遍把政府作為代理國家的組織，但在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架中，政府通常被看作與企業(yè)、家庭類似的一個部門，即“政府部門”或“公共部門”，從而構(gòu)成了三部門分析法的基本框架?！柏斦钦l的財政”這一基本命題，就會被簡約為政府的財政，將其等同于類似于企業(yè)和家庭的財務(wù)，忽視了財政的基本屬性——“國家屬性”，從而出現(xiàn)了財政主體的“微觀化”和“部門化”，以及“財政財務(wù)化”等傾向。這些傾向不僅偏離了財政的性質(zhì)，割裂了財政與共同體、國家與企業(yè)和個人的關(guān)系，也導(dǎo)致了對財政效率、赤字、政府債務(wù)、財政可持續(xù)等做出的理論分析和判斷與現(xiàn)實不符，無法合理解釋現(xiàn)實。顯然，作為宏觀層面的國家財政與作為微觀層面的政府財務(wù)（財政），雖然兩者存在一種內(nèi)在的關(guān)聯(lián)，但其目標(biāo)、行為和結(jié)果并不完全一致。這就意味著不能僅僅從微觀的視角，而更應(yīng)注重從國民經(jīng)濟(jì)的整體視角認(rèn)識國家的財政行為、財政政策和財政效率。

其二，財政的生產(chǎn)性問題。對于財政是否具有生產(chǎn)性，理論界持有不同的觀點。財政的生產(chǎn)性，實質(zhì)上是國家和政府的生產(chǎn)性問題。在西方財政理論中，也存在不同的認(rèn)識。例如：古典學(xué)派的財政理論，基本上都否認(rèn)財政的生產(chǎn)性，而德國歷史學(xué)派的李斯特認(rèn)為國家經(jīng)費具有生產(chǎn)性。但在財政政策理論中，西方主流財政理論卻沒有很好地堅持這一點，基本著眼于供求調(diào)節(jié)層面、將其定位于恢復(fù)市場均衡。雖然我國在財政的生產(chǎn)性問題上也存在爭議，但在積極財政政策的實踐中，財政的生產(chǎn)性得以進(jìn)一步體現(xiàn)。這不僅體現(xiàn)在具體的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)上，也體現(xiàn)在宏觀意義上的整個社會再生產(chǎn)上。

（二）方法論的差異

中西兩種邏輯差異，在一定程度上源于方法論的差異，即個體論和整體論、機(jī)械論和有機(jī)論的差異。

一是個體論和整體論。個體論（個體主義）是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法論基礎(chǔ)。雖然在分析政府行為上存在“道德政治人”假設(shè)，但主流財政理論在方法論上最終回到個體主義上來，尤其是公共選擇學(xué)派的布坎南等學(xué)者以個體主義方法論為基礎(chǔ)，把“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”運用到公共領(lǐng)域，分析公共部門主體的行為，將個體主義貫徹到底，解決了公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域假設(shè)不一致問題。西方宏觀財政政策將這種個體主義方法論基本繼承下來，從個體（政府部門）出發(fā)解釋財政行為和現(xiàn)象，導(dǎo)致了解釋力下降。國家以及社會實際上是一個復(fù)雜的共同體，我們也應(yīng)在這一復(fù)雜整體中理解政府以及財政政策的作用。財政是國家的財政，是共同體存在和國家發(fā)展的基礎(chǔ)成本，應(yīng)從國家發(fā)展的整體中認(rèn)識財政政策作用和空間，不能僅從政府財務(wù)角度去考慮。我國的積極財政政策蘊含著整體論的思想。財政政策提升潛在增長率、政策效率，以及赤字和債務(wù)的安全性等，也只有在整體論上才能得到更好的解釋。以財政政策效率為例，從局部效率而言，財政作為一項經(jīng)濟(jì)、政治活動，需要講究成本與收益，但僅要求財政追求自身的效率，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，重要的是必須立足國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展整體，實現(xiàn)整體效率目標(biāo)。如果以損害整體效率、影響社會整體發(fā)展為代價而取得自身局部的效率，就不是真正的效率。

二是機(jī)械論和有機(jī)論。“彌補(bǔ)需求”及其背后的需求加總邏輯，是機(jī)械論的一種體現(xiàn)。而我國的積極財政政策則蘊含了有機(jī)論的思想。人類社會是個有機(jī)體，人類的經(jīng)濟(jì)活動和財政活動也體現(xiàn)為一種有機(jī)聯(lián)系。如果采取機(jī)械論的觀點，就會割裂國家、政府、市場主體在共同體中的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，對于財政及其政策的作用認(rèn)識也是片面的。在西方財政思想史上，也有一些財政學(xué)家從社會有機(jī)體的角度研究財政理論，如謝夫勒的社會經(jīng)濟(jì)財政理論，但在宏觀財政政策中，西方主流理論放棄了這一點。財政是共同體（國家）的財政，是國家存續(xù)和發(fā)展的基礎(chǔ)成本，這就需要將財政置于國家發(fā)展的有機(jī)整體中，從這一有機(jī)整體中認(rèn)識財政政策作用、空間和方式，而不能僅從政府財政（財務(wù)）運行角度去分析。積極財政政策既強(qiáng)調(diào)需求管理，也注重供給管理，提升了整個國家有機(jī)體的“機(jī)能”。

中國財政政策新范式需重新認(rèn)識若干基本范疇

雖然我國積極財政政策邏輯發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但政策新范式尚未完全形成。為此，我們需要重新認(rèn)識積極財政政策的幾個基本范疇。

（一）財政赤字的性質(zhì)及合理規(guī)模

財政赤字和政府債務(wù)問題的實質(zhì)是增長與風(fēng)險的平衡問題。凱恩斯傳統(tǒng)的流行，以及功能財政論的發(fā)展，在一定程度上打破了人們對財政赤字的恐懼。判斷財政赤字的合理規(guī)模及安全狀況，需要從國民經(jīng)濟(jì)運行的整體視角，采取綜合指標(biāo)多維度判斷、衡量，而不是僅僅依據(jù)財政赤字的數(shù)量。

首先，要分析赤字的性質(zhì)。我國財政赤字的安全性遠(yuǎn)高于歐美國家，其主要原因在于財政赤字的性質(zhì)和作用不同。我國的財政赤字在性質(zhì)上具有“生產(chǎn)性”和“建設(shè)性”特質(zhì)，與歐美國家的“消耗性”赤字具有很大差異。我國的財政赤字主要源于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展性支出、減稅降費等因素，不僅擴(kuò)大了內(nèi)需，而且體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級等結(jié)構(gòu)性改革要求，有利于促進(jìn)資本形成，提升未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和潛力。如果財政赤字能夠帶來潛在增長率的提升，財源基礎(chǔ)得以增強(qiáng)，未來赤字的化解問題也會迎刃而解。因此，相對于規(guī)模和數(shù)量，財政赤字的性質(zhì)和使用才更具有實質(zhì)性意義。

其次，還要依據(jù)宏觀形勢和經(jīng)濟(jì)運行主要矛盾的變化以及社會經(jīng)濟(jì)運行的態(tài)勢，分析是否能夠恢復(fù)市場均衡和提升潛在增長水平。例如，需要根據(jù)就業(yè)狀況、實際增長率與潛在增長水平的差異，以及總需求的變化，確定財政赤字的大致合理規(guī)模。需要注意的是，盡管財政赤字的使用具有多重積極效應(yīng)，但也需要把握赤字提升的節(jié)奏和使用方向，增強(qiáng)赤字政策與其他政策的協(xié)調(diào)性，防范和規(guī)避其中可能出現(xiàn)的消極因素和財政風(fēng)險。

（二）政府債務(wù)的性質(zhì)、作用及風(fēng)險衡量標(biāo)準(zhǔn)

過多的政府債務(wù)易引發(fā)債務(wù)風(fēng)險。如何認(rèn)識債務(wù)性質(zhì)、作用和判斷債務(wù)風(fēng)險，是財政政策的核心命題。從性質(zhì)上而言，政府債務(wù)不同于企業(yè)和私人的債務(wù)，它與國家主權(quán)貨幣結(jié)合起來，具有部分“權(quán)益”的性質(zhì)。

在新邏輯下，政府債務(wù)不僅僅是需求管理、恢復(fù)市場均衡的基本工具，也是提升潛在增長率的重要手段。從個體論和機(jī)械論的視角，學(xué)界往往把政府債務(wù)當(dāng)作“政府部門的債務(wù)”，因而對于政府債務(wù)和債務(wù)風(fēng)險的認(rèn)識，更多的是基于政府財務(wù)可持續(xù)性的視角去分析。尤其是由于西方國家基本都是屬于私有產(chǎn)權(quán)國家、靠稅收來維持政府運行，因而通常用債務(wù)負(fù)擔(dān)率（即債務(wù)余額占GDP的比重）、財政債務(wù)依存度等指標(biāo)來反映債務(wù)風(fēng)險情況。雖然在私有產(chǎn)權(quán)國家、國有經(jīng)濟(jì)資源相對有限的情況下，以GDP之類的流量指標(biāo)作為對比指標(biāo)衡量債務(wù)安全性，具有一定的道理和警示意義，但對于像我國這樣的國有產(chǎn)權(quán)占主導(dǎo)的國家，這種分析方法（以存量指標(biāo)與流量指標(biāo)相比較）的不合理性就會凸顯，更不能將“債務(wù)負(fù)擔(dān)率60%”作為政府債務(wù)規(guī)模的警戒線，用于制定政府債務(wù)政策。

政府債務(wù)的作用是積極還是消極，取決于經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展?fàn)顩r和債務(wù)資金的使用方向。只要債務(wù)資金的使用可以使經(jīng)濟(jì)恢復(fù)到潛在增長水平，進(jìn)而提升經(jīng)濟(jì)增長潛力，就不會出現(xiàn)大的債務(wù)風(fēng)險。對于政府債務(wù)風(fēng)險和安全性的衡量，不能停留在表面，需要把握問題的實質(zhì)，應(yīng)該跳出財政看債務(wù)，立足于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的整體，從發(fā)展階段、債務(wù)資金使用、本幣債、債務(wù)利息、資產(chǎn)狀況和人民幣國際化水平等角度，用一系列指標(biāo)來判斷政府債務(wù)的風(fēng)險和安全性。

需要強(qiáng)調(diào)的是，國債與地方債在性質(zhì)上并不完全相同。通常而言，與地方債相比，國債的成本較低、資金使用效率較高，并且對于降低市場風(fēng)險和促進(jìn)資本市場的發(fā)展等具有較多優(yōu)勢。因此，國債和地方債在債務(wù)風(fēng)險和安全性的衡量方面也有所不同，在分析具體問題時，需要區(qū)別對待。政府債務(wù)結(jié)構(gòu)狀況事關(guān)調(diào)控效果、財政效率和債務(wù)安全性。

（三）減稅降費的空間和作用

從國民經(jīng)濟(jì)整體運行來看，減稅降費不單單是降低企業(yè)和居民稅負(fù)的問題，實際上是國民經(jīng)濟(jì)運行成本內(nèi)部的一種轉(zhuǎn)換，事關(guān)經(jīng)濟(jì)運行質(zhì)量和國家治理成本的高低。

實施有效的減稅降費政策，不僅需要考慮稅費制度和政策對企業(yè)發(fā)展的制約因素，而且也應(yīng)考量不同階段和狀況下的政策效果和政策成本問題。在不同的宏觀經(jīng)濟(jì)狀態(tài)和企業(yè)境遇下，減稅降費的作用是不一樣的。在經(jīng)濟(jì)下行初期，負(fù)擔(dān)過重、經(jīng)營困難、發(fā)展動力不足是企業(yè)面臨的主要矛盾，此時減稅降費起到“固本培元”的重要作用；但當(dāng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，疊加其他因素影響，大部分中小企業(yè)面臨的主要矛盾由“負(fù)擔(dān)較重、經(jīng)營困難、動力不足”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶枨蟛蛔?、生死存亡”等問題時，減稅降費的作用效果就會下降。因此，運用減稅降費政策，需要考量減稅降費的成效、成本與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體成本的關(guān)系，以及減稅降費在不同階段對企業(yè)和居民的作用。

（四）需求管理的方式及重心

在新邏輯下，投資將擴(kuò)大需求與提升潛在增長水平結(jié)合起來。至于提升潛在增長水平的程度，則取決于投資的方向和效率，即有效投資水平。有效投資水平又取決于政府和企業(yè)投資狀況。在政府投資中，基礎(chǔ)設(shè)施投資是政府需求管理的重心。擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資，不僅以總需求的擴(kuò)張產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)聯(lián)動效應(yīng)對沖經(jīng)濟(jì)下行，而且有利于提升未來經(jīng)濟(jì)效率和改善民生，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的整體性和系統(tǒng)性，以及財政的生產(chǎn)性。

消費是生產(chǎn)的最終目的。消費的基礎(chǔ)意義在于，它雖然無法形成對經(jīng)濟(jì)增長的拉動邏輯，但卻是影響經(jīng)濟(jì)循環(huán)質(zhì)量的重要因素。消費需求不足，將會影響經(jīng)濟(jì)循環(huán)的質(zhì)量，制約經(jīng)濟(jì)順暢運行。一般而言，消費需求取決于消費能力和消費意愿，與居民收入水平、消費傾向、價格、公共服務(wù)供給、收入分配等諸多因素相關(guān)。

（五）財政政策成本和效率

財政政策成本和效率問題，應(yīng)置于國民經(jīng)濟(jì)整體運行和財政資源的統(tǒng)籌使用中分析。財政政策成本，既包括財政資源使用產(chǎn)生的直接成本，也包括給國民經(jīng)濟(jì)帶來的負(fù)面影響而產(chǎn)生的間接成本，如對市場運行產(chǎn)生的擠出效應(yīng)或干擾等。財政政策成本和效率，依賴于政策的選擇，涉及財政資源的分配使用。降低財政政策成本、提升政策效率，需要解決好兩個問題：其一，從總體上衡量政策對宏觀經(jīng)濟(jì)運行的成果，解決要不要實施財政政策調(diào)控以及政策的力度問題；其二，從具體財政政策項目上衡量財政資源的耗費與成效，解決選擇何種財政調(diào)控方式和工具的問題。在不同階段和不同狀況下，每個財政政策工具的作用是不一樣的。宏觀政策需要根據(jù)宏觀形勢的發(fā)展和矛盾的變化，靈活選擇使用財政政策工具。