適時重啟溫室氣體自愿減排交易

《法人》特約撰稿 申進忠

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為更好發(fā)揮市場機制在我國應(yīng)對氣候變化方面的作用，適時重啟2012年建立、2017年暫緩的溫室氣體自愿減排交易，成為當前學(xué)界和實務(wù)界關(guān)注的熱點問題之一。然而，這里的所謂 “重啟”，其任務(wù)絕非是對既有交易機制做簡單“還原”，而是需要根據(jù)目前形勢與政策的變化，對該機制進行適應(yīng)性調(diào)整與升級。

2012年，溫室氣體自愿減排交易機制建立以來，我國應(yīng)對氣候變化政策以及碳市場發(fā)生了諸多變化，本文選取其中對自愿減排交易機制具有重要影響的三個方面作簡要分析。

CCER市場功能擴展

溫室氣體自愿減排交易機制本質(zhì)上是一種碳抵消機制，該機制運行的核心要義在于允許相關(guān)機構(gòu)、企業(yè)、團體和個人通過購買項目產(chǎn)生的核證減排量（CCER）抵消其自身碳排放量。在實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標指引下，如何更好發(fā)揮該機制抵消功能，成為重啟該機制首先考慮的問題。

我國溫室氣體自愿減排交易機制是以激勵企業(yè)更好地履行其強制性減排義務(wù)，允許強制性減排企業(yè)通過購買CCER沖抵其碳排放配額為主線而發(fā)展起來的。我國開展的溫室氣體自愿減排交易，最早可追溯到對聯(lián)合國清潔發(fā)展機制（CDM）項目的參與。該機制是為發(fā)達國家履行其強制性減排義務(wù)而設(shè)置的一種靈活履約機制，即發(fā)達國家與發(fā)展中國家合作，在發(fā)展中國家開展減碳增匯的項目，允許發(fā)達國家用項目獲得核證減排量來抵消其應(yīng)承擔的本國減排份額。清潔發(fā)展機制對我國溫室氣體自愿減排交易機制產(chǎn)生了重要影響。

從國家發(fā)改委2012年6月印發(fā)的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》規(guī)定中可以看出，我國溫室氣體自愿減排交易從項目及項目減排量的備案、方法學(xué)的建立、減排量的核證等都沿用了聯(lián)合國關(guān)于清潔發(fā)展機制項目的管理方法和形式。而該機制所具有沖抵碳排放配額的抵消功能在我國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)中受到重視。無論是天津、湖北等地啟動的碳排放權(quán)交易試點，還是后來建立全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場，都對允許企業(yè)購買CCER沖抵其碳排放配額作出明確規(guī)定。

然而，這種抵消功能具有固有的局限性。因為CCER抵消是一種間接減排的制度安排，實際上即允許企業(yè)用發(fā)生在其管理邊界外的減排量沖抵企業(yè)自身減排量。如果對此不加控制，可能刺激企業(yè)片面追求以購買碳排放權(quán)而非立足于自身的減排努力獲取更多排放空間，這顯然不利于我國碳達峰目標的實現(xiàn)。

實際上，無論是聯(lián)合國對清潔發(fā)展機制還是我國對既有溫室氣體自愿減排機制，都已意識到該問題，并通過將CCER的抵消限定在一定比例之內(nèi)進行政策調(diào)適。如我國全國碳排放權(quán)交易市場將CCER的抵消比例限定在企業(yè)應(yīng)清繳碳排放配額的5%之內(nèi)。地方碳排放權(quán)交易市場的抵消比例則在5%至10%不等。可見，以CCER沖抵碳排放配額是一個有限的市場。重啟后的溫室氣體自愿減排交易機制如果仍僅將CCER市場功能局限于此，會因需求受限而引發(fā)CCER供需不平衡現(xiàn)象，直接影響市場持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。而供需失衡正是導(dǎo)致2017年國家發(fā)改委暫緩受理CCER項目及其減排量注冊申請的重要原因之一。

除上述抵消功能外，從促進碳中和視角看，我國溫室氣體自愿減排交易機制還可以發(fā)揮其碳中和的抵消功能。所謂碳中和，是指企業(yè)達到溫室氣體凈零排放的一種狀態(tài)。就個體企業(yè)而言，完全靠企業(yè)在其管理邊界內(nèi)開展的減排活動很難做到凈零排放，而對于企業(yè)通過自身減排努力仍無法消除的碳排放量，則需要以購買碳配額或碳信用的方式加以抵消。因此，碳抵消成為企業(yè)實現(xiàn)碳中和的基本策略。我國溫室氣體減排交易為企業(yè)的碳中和抵消提供了重要的市場路徑。

盡管目前我國尚未將碳中和規(guī)定為企業(yè)的一項強制性義務(wù)，但從發(fā)展趨勢和總體情況看，在我國“雙碳”目標引領(lǐng)下，越來越多的企業(yè)開始將碳中和列為企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略，并將其作為企業(yè)在不斷低碳化市場環(huán)境中提升自身競爭力和影響力的重要工具。在此背景下，強化溫室氣體自愿減排交易機制的碳中和抵消功能不僅必要，而且可行。當然，發(fā)揮該機制的碳中和抵消功能，還需同時健全碳中和激勵機制，如推動ESG制度廣泛實施、制定企業(yè)碳中和支持政策等。

碳普惠核證減排交易機制

除了溫室氣體自愿減排交易機制之外，我國在近年來興起的碳普惠制度框架之下，還發(fā)展了另一種基于項目的自愿減排交易機制——碳普惠核證減排量交易機制。

所謂碳普惠，是指為小微企業(yè)、社區(qū)家庭和個人等減碳行為進行具體量化和賦予一定價值，并建立起以商業(yè)激勵、政策鼓勵和核證減排量交易相結(jié)合的正向引導(dǎo)機制。該機制主要面向消費領(lǐng)域，以低碳行為的減排量核算為基礎(chǔ)，目的在于使減排者受益，從而激勵全社會廣泛參與碳減排工作。其是我國自行探索建立的創(chuàng)新性自愿減排機制，對推進消費領(lǐng)域減碳具有重要意義。

碳普惠核證減排量交易是碳普惠制度下采用的一項市場激勵機制。該機制以我國溫室氣體自愿減排交易的方法學(xué)為基礎(chǔ)，以碳普惠核證減排量為交易對象，其管理和運行機制與溫室氣體自愿減排交易機制具有同質(zhì)性，從一定意義上說，將碳普惠核證減排量交易機制視為我國溫室氣體自愿減排交易機制在碳普惠領(lǐng)域的應(yīng)用未嘗不可。目前，碳普惠核證減排量交易已經(jīng)在廣東、四川、福建等地推廣應(yīng)用。

由于碳普惠核證減排量交易采用的是獨立于溫室氣體減排交易機制之外的運行模式，實踐中帶給后者的影響不容小覷。首先，按照各地碳普惠政策，碳普惠核證減排量同CCER一樣，可以沖抵企業(yè)碳排放配額。這實際上是在我國溫室氣體自愿減排交易市場上增加了一款CCER同類競爭產(chǎn)品，勢必對CCER市場及其交易價格產(chǎn)生影響。其次，碳普惠項目在項目審定及其減排量核算等方面的要求相對簡便，比CCER項目開發(fā)更具成本優(yōu)勢。實踐中，項目方可能更傾向于開發(fā)碳普惠項目，從而對CCER的項目開發(fā)產(chǎn)生影響。最后，目前，碳普惠的核證自愿減排量交易以試點區(qū)域為限，采取“各自為戰(zhàn)”的運行模式，相互之間缺乏聯(lián)系，在方法學(xué)和管理機制方面各地存在差異，其對我國溫室氣體自愿減排交易機制的影響還未完全明顯化。

為更好發(fā)揮碳普惠制度的作用，不少學(xué)者呼吁應(yīng)進一步規(guī)范碳普惠核證減排量交易行為，制定全國統(tǒng)一的方法學(xué)，并推進碳普惠核證減排量的跨試點區(qū)域適用。在碳普惠制度不斷發(fā)展的背景下，重啟溫室氣體自愿減排交易機制必須考慮其與碳普惠核證減排量交易機制二者之間的關(guān)系協(xié)調(diào)事宜。至少，應(yīng)厘清以下兩方面問題：一是在尊重二者差異性基礎(chǔ)上，進一步明確各自市場功能定位以及項目適用范圍；二是規(guī)范碳普惠管理，適用統(tǒng)一的管理框架，減少交易成本。其中，后者有兩種可選方案：一是仍將二者作為相互獨立的兩套運行機制，可以“參照管理”的立法模式將比較成熟的CCER交易管理模式適用于碳普惠核證減排量交易；二是將碳普惠核證減排量作為CCER之外的另一種交易產(chǎn)品而直接納入溫室氣體自愿減排交易管理體制之中。

轉(zhuǎn)變行政監(jiān)管方式

按照2012年《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》規(guī)定，我國對于溫室氣體自愿減排交易采取的是以備案管理為主要手段的監(jiān)管模式，具體分為對參與溫室氣體自愿減排交易項目的備案管理以及對已備案項目所產(chǎn)生的減排量備案管理兩個階段。此外，對于自愿減排交易的參與方，包括交易機構(gòu)、項目審定以及項目減排量的核證機構(gòu)也要實施備案管理。這種備案管理模式實施以來，在維持溫室氣體自愿減排交易規(guī)范運行的同時，面臨挑戰(zhàn)。

有學(xué)者認為，從溫室氣體自愿減排交易備案管理的內(nèi)容看，該管理手段帶有行政許可屬性，但《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》設(shè)立該種管理手段缺乏明確的上位法依據(jù)，與行政許可法規(guī)定相悖。

2012年《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》實施以來，我國行政領(lǐng)域持續(xù)推進以“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”為宗旨的“放管服”改革，精簡行政許可事項、優(yōu)化行政許可流程是其中的核心內(nèi)容之一。因此，如何調(diào)整與優(yōu)化行政監(jiān)管方式成為重啟溫室氣體自愿減排機制的另一個重要問題。

近日，生態(tài)環(huán)境部公布了《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》的征求意見稿，擬將原來對參與自愿減排交易項目及其所產(chǎn)生減排量的備案管理模式改為不具有行政許可屬性的登記管理模式，并通過放權(quán)于市場，強化注冊登記機構(gòu)以及審查與核定機構(gòu)的責任加以因應(yīng)。當然，這種政府監(jiān)管模式的調(diào)整并不意味著政府監(jiān)管職責弱化，關(guān)鍵在于如何在新監(jiān)管模式之下構(gòu)建有效監(jiān)管體系。

為此，可以延展幾個思路：首先，明確政府對項目注冊、項目減排量審核以及交易活動的執(zhí)法檢查職能，通過加大執(zhí)法檢查力度來及時發(fā)現(xiàn)、阻止違法行為；其次，加強自愿減排交易的行業(yè)性管理，明確交易機構(gòu)、審查與核定機構(gòu)等的法律責任；再次，健全公眾參與信息披露制度；最后，加大對違法行為的處罰力度，提高違法成本。

總之，自愿減排交易機制的重啟是一項系統(tǒng)性工作，需要強化頂層設(shè)計與政策引領(lǐng)。除了上述論及的三個方面外，諸如是否賦予自愿減排交易以更多金融屬性，是否引入更多主體參與交易，如何協(xié)調(diào)自愿減排交易與電力綠色證書交易之間的關(guān)系等問題也應(yīng)通盤考慮。