水利工程PMC總承包商安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)運(yùn)行問(wèn)題探析

游 琦

(遵義市水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司，貴州 遵義 563000)

0 引言

水利工程建設(shè)的復(fù)雜性對(duì)水利安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理提出要求。水利部于2013年出臺(tái)的系列安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)[1]及后續(xù)相關(guān)調(diào)整的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)[2-3]中確立了以“計(jì)劃(Plan)、實(shí)施(Do)、檢查(Check)、處理(Act)”(以下簡(jiǎn)稱“PDCA”)動(dòng)態(tài)循環(huán)為運(yùn)行模式[4]及以檢查表法為主要檢查方法的水利安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)體系。近年來(lái)，水利安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)體系的推廣較好保障了水利行業(yè)安全生產(chǎn)管理水平提升[5]，但仍存在亟待完善、發(fā)展的空間。例如，隨著更多建設(shè)管理模式的運(yùn)用與發(fā)展，既有安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化參評(píng)主體覆蓋面已存在盲區(qū)，在采用項(xiàng)目管理承包(Project Management Contracting，以下簡(jiǎn)稱PMC)模式[6](的水利工程建設(shè)項(xiàng)目中，PMC總承包商在項(xiàng)目安全生產(chǎn)管理中發(fā)揮著重要作用，但現(xiàn)有安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化體系參評(píng)對(duì)象中，并沒(méi)有PMC總承包方這一角色。這一特殊模式和安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審機(jī)制本身共同導(dǎo)致PMC承包方在項(xiàng)目安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生諸多問(wèn)題，這些問(wèn)題，既有共性[7]，也有本模式本身相關(guān)的特性。

1 水利安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)管理體系

1.1 水利安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審對(duì)象

2011年7月，水利部結(jié)合自身行業(yè)特點(diǎn)，發(fā)布了《水利行業(yè)開(kāi)展安全標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)實(shí)施方案》[8]，明確了水利安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)主體單位，包含水利工程項(xiàng)目法人、管理運(yùn)行單位、施工企業(yè)、農(nóng)村水電站；2022年1月，《水利部辦公廳關(guān)于水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)等四類安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化有關(guān)工作的通知》進(jìn)一步增加了水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)單位、水利工程監(jiān)理單位、水文監(jiān)測(cè)單位、水利后勤保障單位。

如前所述，在水利建設(shè)行業(yè)發(fā)展日益成熟的過(guò)程中，不少有別于傳統(tǒng)管理模式的新模式應(yīng)運(yùn)而生，PMC模式作為總承包模式的一種，同時(shí)運(yùn)用總價(jià)合同形式，有效緩解了建設(shè)單位的管理壓力同時(shí)，轉(zhuǎn)移了建設(shè)單位的資金風(fēng)險(xiǎn)，也為整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)提供了強(qiáng)有力的技術(shù)服務(wù)，在業(yè)內(nèi)得到廣泛運(yùn)用[9]。在采用PMC模式的水利工程建設(shè)項(xiàng)目中，PMC總承包商作為工程項(xiàng)目建設(shè)的重要參建方，全過(guò)程履行著自身安全生產(chǎn)管理職責(zé)，但在截止目前的水利安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審對(duì)象中，并未涉及。

1.2 水利安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審內(nèi)容

根據(jù)水利部印發(fā)的最新《水利工程安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》中，各評(píng)審對(duì)象的評(píng)審內(nèi)容皆分為目標(biāo)職責(zé)、制度化管理、教育培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)管理、安全風(fēng)險(xiǎn)管控及隱患排查治理、應(yīng)急管理、事故管理、持續(xù)改進(jìn)等共8個(gè)一級(jí)項(xiàng)目，一級(jí)項(xiàng)目下繼續(xù)細(xì)分。在評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中，遵循層次分析法原理[10-12]，各項(xiàng)目設(shè)置不同權(quán)重分，同時(shí)，各項(xiàng)目間又存在內(nèi)存聯(lián)系，共同有機(jī)聯(lián)系構(gòu)成安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化體系，前7個(gè)一級(jí)項(xiàng)目都遵循PDCA動(dòng)態(tài)循環(huán)模式即第8個(gè)一級(jí)項(xiàng)目名稱，做到持續(xù)改進(jìn)。

1.3 水利安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審及運(yùn)行

水利安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審以申請(qǐng)—審核的形式展開(kāi)，審核內(nèi)容包括安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)業(yè)資料及現(xiàn)場(chǎng)情況，評(píng)審分“初評(píng)”與“復(fù)評(píng)”兩類，通過(guò)初評(píng)后3年再申請(qǐng)復(fù)評(píng)，初評(píng)側(cè)重對(duì)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)建設(shè)情況的考察，復(fù)評(píng)則側(cè)重對(duì)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)運(yùn)行情況的考察。

拿水利水電施工企業(yè)的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審為例，對(duì)施工企業(yè)的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與運(yùn)行，除評(píng)審公司級(jí)的安全生產(chǎn)管理體系運(yùn)行情況外，也要求有在建施工項(xiàng)目作為運(yùn)行載體。

2 水利工程PMC總承包商安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)、運(yùn)行存在問(wèn)題

2.1 安全生產(chǎn)費(fèi)用壓力大

水利施工項(xiàng)目安全文明措施費(fèi)一般按建安費(fèi)用的2%計(jì)提，作為安全生產(chǎn)管理的費(fèi)用來(lái)源。在采用PMC管理模式的水利建設(shè)項(xiàng)目中，PMC總承包商作為總承包方與建設(shè)單位簽定管理總承包合同，一般包括全部施工業(yè)務(wù)，同時(shí)PMC總承包商又將作為發(fā)包方將基本所有施工業(yè)務(wù)發(fā)包給施工企業(yè)，同時(shí)也包括了絕大部分安全文明措施項(xiàng)目。在PMC承包商一承一發(fā)的2份合同關(guān)系中，PMC總承包商要與施工單位共同承擔(dān)整個(gè)項(xiàng)目施工的安全生產(chǎn)管理職責(zé)，但按照建安費(fèi)用2%的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)提，安全生產(chǎn)費(fèi)用十分有限。從PMC管理方的視角來(lái)看，無(wú)疑需要用極少量的資金，維持大體量的施工安全生產(chǎn)管理工作，資金壓力較大。

2.2 實(shí)踐層面對(duì)施工方約束力有限

PMC總承包商與施工方之間是發(fā)承包關(guān)系，從常理上看，PMC作為發(fā)包方對(duì)承包方即試單位的約束力應(yīng)不成問(wèn)題。但在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)踐中，這一約束力就表現(xiàn)得極為復(fù)雜，行業(yè)水平并不均等，不同項(xiàng)目呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)。究其原因，首先，施工業(yè)務(wù)在水利建設(shè)項(xiàng)目中占有了90%以上的資金[13]，利益牽涉甚重，導(dǎo)致在對(duì)施工企業(yè)的招標(biāo)過(guò)程中，PMC總承包方雖然作為施工業(yè)務(wù)的發(fā)包方，但其在招投標(biāo)過(guò)程中的決策空間十分有限，也導(dǎo)致在后續(xù)對(duì)施工方的管理工作中衍生出諸多問(wèn)題[14]；其次，一水利建設(shè)項(xiàng)目是否采用PMC模式，取決于相關(guān)主管部門及建設(shè)單位的意志。傾向于采用PMC模式的項(xiàng)目，決策者的出發(fā)點(diǎn)往往是想要減輕自身管理、技術(shù)壓力與資金風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)PMC總承包商的職責(zé)定位也多是當(dāng)作自己對(duì)項(xiàng)目施工階段的管理代理人，而非施工業(yè)務(wù)的責(zé)任主體[15]，加之相關(guān)主管部門及建設(shè)單位在相關(guān)投招標(biāo)與管理實(shí)際中的強(qiáng)主導(dǎo)地位，進(jìn)一步削弱了PMC承包商對(duì)施工企業(yè)的實(shí)際約束力。

2.3 PMC總承包方職能定位模糊

實(shí)踐中，為提升自身在市場(chǎng)中的綜合競(jìng)爭(zhēng)力，作為某些項(xiàng)目PMC總承包商的企業(yè)往往也有參評(píng)水利安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求和訴求，筆者所在企業(yè)及所在地區(qū)同類單位往往以對(duì)施工企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)為標(biāo)桿，積極投入到安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)際建設(shè)、運(yùn)行并主動(dòng)接受評(píng)審。

另一方面，因?yàn)橹鞴懿块T及建設(shè)單位的現(xiàn)實(shí)主張，同時(shí)也基于利益考量和客戶需求、行業(yè)“潛規(guī)則”等各項(xiàng)因素，PMC總承包商主動(dòng)及被動(dòng)的職能定位都更多傾向于項(xiàng)目管理方，而非施工業(yè)務(wù)的發(fā)包方，以對(duì)施工單位的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系要求自己，難免產(chǎn)生諸多疑問(wèn)。

PMC承包商應(yīng)以怎樣的標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理體系，在理論及實(shí)際操作層面，都有較大的討論空間。

2.4 其它

前面提到，施工企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審要求企業(yè)在參評(píng)時(shí)必須以施工項(xiàng)目為載體，那么，階段性無(wú)在建項(xiàng)目的企業(yè)，將無(wú)法在空白期參與施工企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審，同時(shí)，一個(gè)參與復(fù)評(píng)的企業(yè)，申請(qǐng)時(shí)間相對(duì)固定，若在該時(shí)段，企業(yè)恰好無(wú)在建施工項(xiàng)目，則無(wú)法參與評(píng)審，這是由安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審政策決定，是所有企業(yè)都要面臨的問(wèn)題，而非PMC承包商所特有。同時(shí)，評(píng)審規(guī)則中還要求對(duì)施工各類作業(yè)都需制定相關(guān)規(guī)章制度并實(shí)際運(yùn)行，若僅有制度而無(wú)實(shí)際運(yùn)行，會(huì)被扣分，例如，某小規(guī)范施工項(xiàng)目不涉及爆破作業(yè)，則其在相應(yīng)評(píng)審項(xiàng)中分值至少減半，這一規(guī)則直接導(dǎo)致施工項(xiàng)目的規(guī)模直接影響施工安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)率。在骨干水源工程建設(shè)項(xiàng)目日漸減少的當(dāng)下，越來(lái)越多的企業(yè)將面臨這一問(wèn)題。

進(jìn)一步延伸，若無(wú)純施工項(xiàng)目為載體，作為PMC承包方參建的項(xiàng)目是否可納入施工企業(yè)參與安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審的范圍，這是許多擁有總承包資質(zhì)的企業(yè)共同關(guān)注的問(wèn)題，也希望得到相關(guān)主管部門的關(guān)注和確定。

3 對(duì)策建議

3.1 完善合同，強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制

以合同形式明確雙方安全生產(chǎn)管理的權(quán)責(zé)，并完善相關(guān)激勵(lì)—約束條款。應(yīng)更進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)施工企業(yè)安全生產(chǎn)管理工作的激勵(lì)約束機(jī)制，在合同層面明確相關(guān)內(nèi)容：安全生產(chǎn)費(fèi)用不與一般項(xiàng)目進(jìn)度款同時(shí)撥付，安全生產(chǎn)管理工作有明確計(jì)劃，建立專項(xiàng)賬戶單獨(dú)列支，并做到臺(tái)賬詳實(shí)、原始憑證齊備，考核嚴(yán)格，嚴(yán)格做到安全生產(chǎn)費(fèi)用實(shí)報(bào)實(shí)銷，不發(fā)生不撥付。進(jìn)一步，對(duì)施工過(guò)程中發(fā)現(xiàn)隱患且未整改到位情況、虛支安全文明措施費(fèi)情況進(jìn)行罰款，對(duì)創(chuàng)建文明工地等安全生產(chǎn)成果突出的給予獎(jiǎng)勵(lì)，等等。

3.2 強(qiáng)化管理，強(qiáng)調(diào)落實(shí)

約束力與經(jīng)費(fèi)是問(wèn)題的一體兩面，在完善合同激勵(lì)約束條款的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)管理與實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)施工企業(yè)安全生產(chǎn)管理工作的監(jiān)督，核實(shí)施工方安全生產(chǎn)費(fèi)用使用計(jì)劃落實(shí)情況，核查安全生產(chǎn)費(fèi)用臺(tái)賬，對(duì)賬實(shí)不符行為進(jìn)行處罰；定期對(duì)施工方安全生產(chǎn)內(nèi)業(yè)資料及施工現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展綜合檢查、專項(xiàng)檢查、日常檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)施工方各項(xiàng)隱患，確保整改到位，做到閉環(huán)管理。

3.3 擺正自身代職責(zé)定位，做好雙向平衡

PMC總承包商應(yīng)更加審慎的定位自身職責(zé)，積極響應(yīng)主管部門及業(yè)主需求的同時(shí)，不能忽視自身在法理層面上本應(yīng)履行的職責(zé)，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)施工單位安全生產(chǎn)行為的監(jiān)督與管理，加大管理深度，更加廣泛深刻的參與到施工安全生產(chǎn)管理工作當(dāng)中。例如，對(duì)部分專項(xiàng)施工方案、安全技術(shù)措施啟動(dòng)“雙簽”制，既要求有施工方相關(guān)技術(shù)負(fù)責(zé)人簽字，又要求有PMC總承包方相關(guān)技術(shù)負(fù)責(zé)人簽字，對(duì)施工單位的原始安全生產(chǎn)內(nèi)業(yè)資料進(jìn)行存檔，納入自身管理體系當(dāng)中，等等。

3.4 呼吁安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審政策本身的調(diào)整

項(xiàng)目規(guī)模及評(píng)審時(shí)間點(diǎn)上承接項(xiàng)目與否直接影響參評(píng)資格及評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)率真的問(wèn)題，是屬于安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審政策本身的問(wèn)題，也是所有企業(yè)都共同面臨的問(wèn)題，在貴州省水利行業(yè)中，尚未將安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審作為市場(chǎng)準(zhǔn)入條款，而是在招投標(biāo)環(huán)節(jié)分級(jí)加分，略滯后于全國(guó)發(fā)展水平。若在市場(chǎng)準(zhǔn)入條件前再設(shè)道門檻，恐有損市場(chǎng)活力。處于行業(yè)建設(shè)中，企業(yè)可通過(guò)合法方式，主動(dòng)建立與評(píng)審組織的正向溝通，呼吁安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審政策本身的調(diào)整、完善，更好激發(fā)市場(chǎng)活力，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)PMC項(xiàng)目中總承包方水利安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的內(nèi)容及過(guò)程分析，指出PMC模式中安全管理運(yùn)行中存在的包括安全生產(chǎn)經(jīng)費(fèi)、約束力、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)及其它問(wèn)題，提出從完善合同內(nèi)容、加強(qiáng)監(jiān)督管理以及做好職責(zé)定位等角度出發(fā)，一定程度上解決PMC總承包商安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理體系建設(shè)與運(yùn)行的困境，也可進(jìn)一步提升水利安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化體系的發(fā)展。但對(duì)PMC總承包商而言，明確合同安全管理職責(zé)，同時(shí)也可能造成既有職責(zé)不減少、新職責(zé)增加的情形，從而帶來(lái)人力及資金成本的增加，由此帶來(lái)成本收益的變化，是否可接受，這將是筆者進(jìn)一步研究的方向。