農(nóng)村土地確權(quán)的工作方法、存在問題及解決對策研究

曾祥天

（甘肅省水利水電工程局有限責(zé)任公司，甘肅蘭州 730046）

0 引言

農(nóng)村土地確權(quán)主要是以有關(guān)的法律法規(guī)為依據(jù)，結(jié)合各方面政策的規(guī)范化要求，針對農(nóng)村地區(qū)的土地資源實(shí)施全面的整合分析，在此基礎(chǔ)上公平地劃分土地的使用歸屬權(quán)[1]?，F(xiàn)階段，開展農(nóng)村土地確權(quán)工作時(shí)，須嚴(yán)格依據(jù)有關(guān)原則，充分考慮到農(nóng)民的實(shí)際情況，在進(jìn)行各方面工作的過程中都應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民的共同意愿，站在農(nóng)業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的角度上，盡可能地提高農(nóng)村土地確權(quán)工作的質(zhì)量及成效，為農(nóng)村土地工作的高效開展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

合理而有效的農(nóng)村土地確權(quán)工作，可以使當(dāng)下農(nóng)村土地的突出問題和農(nóng)民群體間的矛盾關(guān)系得到一定緩解。確保農(nóng)村地區(qū)廣大農(nóng)民的基本權(quán)益及權(quán)利能夠得到保護(hù)，有效提高土地資源的利用價(jià)值，推動農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。

1 農(nóng)村土地確權(quán)的工作方法

1.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，高度重視

為了提高土地確權(quán)工作的質(zhì)量，在開展農(nóng)村土地確權(quán)工作的過程中，當(dāng)?shù)卣殞Υ艘鹬匾暋ｉT組織黨政班子和有關(guān)人員參加專題會議，廣泛征求各方意見，在此基礎(chǔ)上成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)組織、專項(xiàng)推進(jìn)工作組，并制定完善的工作方案，與各村簽訂土地確權(quán)責(zé)任書，并將此納入鎮(zhèn)村兩級的工作責(zé)任目標(biāo)[2]。在開展日常工作的過程中，需黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親力親為，在人力、物力以及財(cái)力方面提供支持，及時(shí)解決所有發(fā)現(xiàn)的問題，從而為土地確權(quán)工作的順利進(jìn)行提供必要的思想基礎(chǔ)。

1.2 合理宣傳，把握輿論

農(nóng)村土地確權(quán)工作除了需要各級干部在思想上的重視以外，還需全體村民和各級干部的積極參與和正確認(rèn)識。在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)，組織鎮(zhèn)村組三級干部的動員大會，并針對土地確權(quán)有關(guān)政策法規(guī)、工作步驟以及時(shí)間安排等方面的內(nèi)容，以電視專題節(jié)目、懸掛條幅標(biāo)語等各種形式，加大宣傳力度，盡可能地使更多的村民對此有更充分的了解，為農(nóng)村土地確權(quán)工作的開展提供充分的群眾基礎(chǔ)。此外，村干部需合理把握以及利用輿論力量擴(kuò)大宣傳范圍，逐步強(qiáng)化農(nóng)民遵紀(jì)守法的思想，使農(nóng)民能夠積極配合土地確權(quán)工作的開展。

1.3 及時(shí)介入，解決糾紛

在正式開展農(nóng)村土地確權(quán)工作以前，應(yīng)由地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)與分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，農(nóng)經(jīng)站及司法所協(xié)同各村村民調(diào)解委員會逐村逐組地了解實(shí)際情況，充分調(diào)查存在的所有土地矛盾糾紛[3]。針對土地矛盾糾紛，可以當(dāng)時(shí)解決的必須盡快解決，無法當(dāng)時(shí)解決的則需建立起相應(yīng)的矛盾糾紛臺賬，確保責(zé)任單位及責(zé)任人能夠限期化解。在矛盾化解的過程中，盡可能內(nèi)部進(jìn)行解決，避免加重矛盾沖突。在確保各方合法權(quán)益的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)節(jié)的同時(shí)，還需注重調(diào)節(jié)方式的合法性。

1.4 尊重歷史，了解事實(shí)

在土地確權(quán)工程中，經(jīng)常會出現(xiàn)土地分地臺賬畝數(shù)與實(shí)際測量畝數(shù)不一致的問題，其產(chǎn)生的原因如下。其一，分地期間，部分回牛地以及樹影地等不在土地臺賬之上，進(jìn)而容易出現(xiàn)實(shí)際土地畝數(shù)多于分地畝數(shù)的問題。其二，分地時(shí)，地力差的土地會比地力好的土地按一定比例多分一些，而多分出的土地不在土地臺賬當(dāng)中。其三，針對部分山地的劃分，因缺少人員確定分的具體畝數(shù)，所以會出現(xiàn)實(shí)際畝數(shù)與臺賬畝數(shù)不一致的問題。此種情況下，村組織需要召開會議進(jìn)行明確，并依據(jù)實(shí)際測量畝數(shù)進(jìn)行確權(quán)，以此減少矛盾與糾紛。

2 農(nóng)村土地確權(quán)存在的主要問題

2.1 政策宣傳存在不足

公共政策的制定者、實(shí)施者與承受者之間存在著政策效應(yīng)差異，各方之間溝通的順暢與否將會直接影響到政策效益差異的大小，溝通順暢則差異越小。在此情況下，政策效果就能夠更加接近預(yù)期目標(biāo)。目前，農(nóng)村土地確權(quán)政策的針對對象為農(nóng)村居民，而大部分年輕人并沒有留在農(nóng)村，所以留守在農(nóng)村的村民年齡相對較高，受教育程度往往較低，特別是在許多偏遠(yuǎn)農(nóng)村還有許多文盲與半文盲，難以客觀地認(rèn)識政策，對政策的認(rèn)識會被自身的傳統(tǒng)觀念所影響，無法準(zhǔn)確地分辨真假信息。

同時(shí)，在重視土地思維的影響下，許多農(nóng)民對于土地確權(quán)往往抱有非常大的期望，認(rèn)為能夠更明確自身擁有的土地，但也害怕土地減少。所以，對政策的解讀存在一定偏差，這就使許多農(nóng)民對土地確權(quán)產(chǎn)生了一些負(fù)面想法。造成這種情況的原因是沒有做好相關(guān)的政策宣傳工作，許多村干部、土地確權(quán)人員缺乏對土地確權(quán)政策的正確認(rèn)識，所以在開展宣傳工作時(shí)出現(xiàn)了放大效應(yīng)，造成了諸多謠言。如土地確權(quán)工作的目的是要征收土地稅，或是發(fā)放土地獎勵(lì)等。

2.2 缺乏足夠的人員

在當(dāng)前我國的農(nóng)村地區(qū)中，土地確權(quán)的主要工作人員通常是村干部與鎮(zhèn)干部，人員不足的情況比較普遍，這使得所進(jìn)行的確權(quán)和衛(wèi)星測量存在明顯差異。具體來看，一些村干部在開展工作的過程中不能夠端正態(tài)度，想要為本村居民測量出更多的土地，所以測量標(biāo)準(zhǔn)不夠嚴(yán)格，就算是一些并非水田、旱地的荒地也會為其測量[4]。此外，專門負(fù)責(zé)測量工作的人員往往要測量多個(gè)村莊，甚至要負(fù)責(zé)十多個(gè)村莊的測量工作，對比較偏僻的農(nóng)村則難以開展實(shí)地測量工作，只能夠根據(jù)村民的述說來為其登記。因此，容易出現(xiàn)偏差。

2.3 可用資金相對較少

農(nóng)村土地確權(quán)工作的開展，需要一定的資金支持。許多二、三線城市的發(fā)展較為滯后，沒有足夠的經(jīng)濟(jì)支持，缺乏足夠的財(cái)政資金，因此很難完全承擔(dān)土地確權(quán)工作的資金壓力。這就使得一線測量人員工作壓力較大，再加上村干部工資相對較低，缺乏相應(yīng)的福利待遇，在開展土地確權(quán)工作的過程中容易出現(xiàn)畏難情緒，對確權(quán)工作的開展造成了直接影響，甚至還經(jīng)常發(fā)生尋租等的腐敗行為。另外，在土地確權(quán)的過程中，可能會存在一些經(jīng)濟(jì)糾紛，需要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。此時(shí)如若補(bǔ)償資金未能及時(shí)到位，會影響后續(xù)一系列工作的開展。

2.4 權(quán)限地界不明確

因?yàn)楣芾砉ぷ鞑坏轿换蚴窍嚓P(guān)管理機(jī)制不健全的影響，部分區(qū)域的沿岸林地開荒問題較為嚴(yán)重，諸多沿岸林地被私自改為農(nóng)業(yè)種植耕地，該現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因與土地確權(quán)有關(guān)。在進(jìn)行土地確權(quán)的過程中，由于地界劃分不清晰，又或是測繪企業(yè)工作人員對于土地權(quán)屬問題缺乏了解，在村民的誤導(dǎo)下容易出現(xiàn)土地確權(quán)錯(cuò)誤。即將國家所有土地確權(quán)至農(nóng)民個(gè)人身上，此種情況下便容易出現(xiàn)私自變林改耕的現(xiàn)象。同時(shí)，還有可能會出現(xiàn)將國家防洪堤邊土地轉(zhuǎn)變成為耕地的現(xiàn)象，侵害國家土地資源。雖然該問題屬于個(gè)別現(xiàn)象，但是不容忽視，將國有土地占為己用屬于違法行為，其會影響國家正常的土地規(guī)劃及建設(shè)工作。

2.5 荒山地確權(quán)工作存在一定難度

我國屬于農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村區(qū)域占地范圍較為廣泛，其中包括大量荒山荒地等，大部分荒山及荒地都缺少有效登記。同時(shí)，部分農(nóng)村對于荒山荒地缺乏管理，在對此類土地進(jìn)行確權(quán)時(shí)，爭議性較大。一方面，部分荒地的開發(fā)缺少相關(guān)部門的批準(zhǔn)，在進(jìn)行土地確權(quán)時(shí)容易導(dǎo)致開發(fā)者出現(xiàn)疑義或不滿情緒。另一方面，如若未能對荒地開發(fā)者的問題給予正確且有效的解決，可能會打擊其他農(nóng)戶開發(fā)荒地的積極性，影響荒地開發(fā)工作的開展與推進(jìn)，同時(shí)也影響了土地確權(quán)工作開展的正常效率。

3 農(nóng)村土地確權(quán)問題的解決對策

3.1 做好政策宣傳工作

土地確權(quán)工作具有的較高的難度，對專業(yè)生有一定的要求。因此除了基層干部、技術(shù)人員以及村民代表參加相關(guān)的動員會以外，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大宣傳力度，確保各方都能夠?qū)Υ擞薪y(tǒng)一的認(rèn)識。特別是要做好對普通農(nóng)民的宣傳工作，加深農(nóng)民對政策的認(rèn)識與理解，以此來減少開展確權(quán)工作的過程中出現(xiàn)的糾紛概率。

在對農(nóng)民進(jìn)行宣傳的過程中，需采用合理的宣傳方式?？紤]到留守農(nóng)村的農(nóng)民大多數(shù)是婦女、老人，所以相較于張貼通知、標(biāo)語及發(fā)放宣傳材料的方式，交流和講解更為合適。村委會與村小組中具有威望、對確權(quán)工作有正確認(rèn)識的人應(yīng)肩負(fù)起宣傳員的責(zé)任。這些人更容易被村民所信任，可以使其充分了解土地確權(quán)工作的重要性及目的。

3.2 優(yōu)化用人機(jī)制

農(nóng)村土地確權(quán)的工作量較大，確權(quán)工作的專業(yè)性及技術(shù)性較強(qiáng)，需要由專業(yè)人士負(fù)責(zé)，同時(shí)，確權(quán)工作的人員數(shù)量不宜太少。但是，參與業(yè)務(wù)培訓(xùn)的人數(shù)相對較少，且人員的業(yè)務(wù)水平普遍偏低。基于這樣的情況，應(yīng)從各高校、科研院所及專業(yè)機(jī)構(gòu)當(dāng)中引進(jìn)更多的技術(shù)人員，并在村中選擇能力強(qiáng)、素質(zhì)高的人員作為確權(quán)工作的基層干事或是專員，從而使技術(shù)、協(xié)調(diào)、宣傳隊(duì)伍能夠有充足的人員[5]。此外，需要在政府的主導(dǎo)下，進(jìn)一步加強(qiáng)對各方面人員政策、技術(shù)及法務(wù)的培訓(xùn)，以此來使農(nóng)村土地確權(quán)工作人員的業(yè)務(wù)能力水平得到提高，提升確權(quán)質(zhì)量。

3.3 加大資金支持

一些地區(qū)雖然提出了農(nóng)村改革試點(diǎn)，但因?yàn)槿狈Τ渥愕馁Y金而無法順利推行。在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證成本當(dāng)中，市級財(cái)政的負(fù)擔(dān)相對較多，同時(shí)還涉及了測繪、造冊制證與工作經(jīng)費(fèi)。無論是政策宣傳工作的開展、相關(guān)技術(shù)能力的增加還是土地糾紛的處理等，都依賴于充分的資金支持[6]。

實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往只能夠保證基本的工資支出與工作經(jīng)費(fèi)，能夠支配的專項(xiàng)資金并不多，并且村級往往沒有太多的集體經(jīng)營性收入，能夠投入的資金非常有限。因此，應(yīng)將農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證作為公共服務(wù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)工作，由中央或省級財(cái)政統(tǒng)一并公開確權(quán)登記頒證的經(jīng)費(fèi)測算公式，并提供專門的土地糾紛調(diào)處經(jīng)費(fèi)，從而在資金方面為農(nóng)村土地確權(quán)工作的開展提供支持[7]。

3.4 協(xié)商解決確權(quán)錯(cuò)誤問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部在深入研究與學(xué)習(xí)國家土地管理法規(guī)的情況下，需加強(qiáng)對農(nóng)戶土地管理相關(guān)法律法規(guī)的普及。提高農(nóng)戶法律意識，明確國家土地劃分的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而正確引導(dǎo)農(nóng)戶自動放棄不合理使用的土地，避免再次出現(xiàn)私自占用國有土地資源的現(xiàn)象。

另外，針對由村組織確權(quán)的國有土地資源，村組織需要積極協(xié)調(diào)。同時(shí)，還需使用集體土地進(jìn)行補(bǔ)償，又或是通過其他方式調(diào)地重新申請確權(quán)。如若重新確權(quán)再次出現(xiàn)確權(quán)錯(cuò)誤，相關(guān)部門應(yīng)依法進(jìn)行懲處，重在保護(hù)國家土地資源的合法權(quán)益。在糾正確權(quán)錯(cuò)誤的過程中，針對故意鬧事、不懷好意等影響土地合法確權(quán)的人員，需優(yōu)先進(jìn)行教育、批評改正，不聽勸者可以申請司法機(jī)關(guān)介入，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)給予嚴(yán)肅處理。

3.5 高效利用農(nóng)村荒山荒地

我國地域遼闊，且人口基數(shù)較大，因荒山荒地的數(shù)量較多，所以人均耕地面積與其他國家相比偏低。在土地確權(quán)的過程中，工作的難點(diǎn)主要是農(nóng)村荒山荒地的確權(quán)。我國地理環(huán)境相對復(fù)雜，部分農(nóng)村地區(qū)的荒山荒地面積遠(yuǎn)大于耕地面積，諸多農(nóng)村地區(qū)都存在荒山荒地利用率偏低的問題。為此，政府相關(guān)部門需加強(qiáng)對農(nóng)村荒山荒地的開發(fā)與利用，并不斷完善土地確權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)，多方面支持農(nóng)村荒山荒地的確權(quán)工作，合理高效地利用荒山荒地。以此，提高國家土地資源利用率，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4 結(jié)語

怎樣才能夠在開展農(nóng)村土地確權(quán)工作的過程中，解決農(nóng)村土地所存在的歷史遺留問題并進(jìn)一步降低村干部的工作壓力，是做好確權(quán)工作的關(guān)鍵所在。在今后的農(nóng)村土地確權(quán)工作中，要對這些問題予以更高的重視，加大政策宣傳力度，提高用人的合理性與靈活性，提供更加充足的資金，從而為工作的開展提供更好的條件。