城鎮(zhèn)土地調(diào)查中地籍清理問題及解決方案——以珠海市金灣區(qū)為例

（福建泉州市市政工程管理處 福建泉州 362000）

1 引言

城鎮(zhèn)土地調(diào)查是全國第二次土地調(diào)查的一個重要組成部分,是對城鎮(zhèn)范圍以內(nèi)的土地開展大比例尺（1∶500）調(diào)查，依據(jù)地籍調(diào)查技術(shù)規(guī)程，充分利用已有地籍調(diào)查成果，查清城鎮(zhèn)內(nèi)部建設(shè)用地的使用權(quán)狀況，確定城鎮(zhèn)內(nèi)部每宗土地的界址、界線、面積、用途等，通過匯總分析，掌握工業(yè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地、金融商業(yè)服務(wù)用地、房地產(chǎn)用地、開發(fā)園區(qū)等土地利用狀況，以滿足土地登記的需要。

地籍清理工作中呈現(xiàn)的問題直接關(guān)系到該項調(diào)查的成敗，不容忽視。本文以珠海市金灣區(qū)為例，在利用珠海市第二次土地調(diào)查技術(shù)路線的基礎(chǔ)上，對地籍清理進(jìn)行分析探討。

2 珠海市金灣區(qū)第二次土地調(diào)查

2.1 研究區(qū)域概況

珠海是中國最早設(shè)立的經(jīng)濟(jì)特區(qū)之一，也是珠江三角洲南端的一個重要城市，位于廣東省珠江口的西南部，地理坐標(biāo)處于北緯21°48′～22°27′、東經(jīng)113°03′～114°19′之間。東與香港隔海相望，南與澳門相連，西鄰新會、臺山市，北與中山市接壤。全市總面積約6700 平方公里，其中陸地面積約1700 平方公里，人口156.02 萬人（2010年人口普查統(tǒng)計），是廣東省人口規(guī)模最小的地級市，下轄香洲區(qū)、金灣區(qū)、斗門區(qū)三個行政區(qū)。

珠海市金灣區(qū)位于珠海西部，是珠海市三大行政區(qū)之一，下轄三灶、平沙、紅旗、南水四鎮(zhèn)。金灣區(qū)全區(qū)海陸面積1600 平方公里，其中陸地面積447.6平方公里，海域面積1000 多平方公里。區(qū)內(nèi)還有珠海市的三大經(jīng)濟(jì)功能區(qū)——珠海航空產(chǎn)業(yè)園、珠海國家高新區(qū)三灶科技工業(yè)園和高欄港經(jīng)濟(jì)區(qū)，以及市工業(yè)園區(qū)——聯(lián)港工業(yè)區(qū)。金灣區(qū)東鄰香港、澳門，南連著名的大西國際水道，北靠經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠江三角洲腹地。金灣區(qū)具有突出的海陸空交通優(yōu)勢，珠海高欄深水港、珠海機(jī)場，江珠高速公路、粵西沿海高速公路、建設(shè)中的廣珠鐵路、機(jī)場高速、高欄港高速等均在區(qū)內(nèi)匯集。

2.2 珠海市金灣區(qū)第二次土地調(diào)查技術(shù)方法

根據(jù)《珠海市第二次土地調(diào)查工作方案》、《城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》及國家行業(yè)相關(guān)規(guī)范、規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，金灣區(qū)第二次城鎮(zhèn)土地調(diào)查主要采用以下技術(shù)工作方法及工作過程。

2.2.1 收集和申領(lǐng)資料

在進(jìn)行金灣區(qū)二調(diào)時，要以市、區(qū)民政局提供最新的行政界線資料為準(zhǔn)。日常地籍資料包括歷年來珠海市施測的用于確權(quán)登記的房產(chǎn)和土地測繪成果資料。該部分資料主要集中在房地產(chǎn)登記中心和國土測繪大隊。劃地資料主要為市規(guī)劃局管理的路網(wǎng)數(shù)據(jù)和劃地紅線，由于資料收集困難，具體可利用情況仍未獲得明晰。另外，市國土局規(guī)?？凭邆渫暾拈_發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）四至范圍界線圖確認(rèn)成果，可以作為調(diào)查的基礎(chǔ)資料之一。征地資料中該部分資料由于歷史情況復(fù)雜，統(tǒng)征地清理小組以及國土測繪大隊仍在進(jìn)行清理。金灣區(qū)資料詳細(xì)清單如次頁表1所示。

2.2.2 地籍?dāng)?shù)據(jù)清理

以金灣區(qū)已經(jīng)大量存在并實際應(yīng)用的土地登記資料和過去做過的大量地籍測量成果以及工作中實際使用的用地檔案為基礎(chǔ)，對現(xiàn)有土地權(quán)屬數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一的整合，采用編輯的方法，完成城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫中產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)的入庫和該單一圖層的建設(shè)；按照《城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》、《第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫建設(shè)技術(shù)規(guī)范》等二次調(diào)查的相關(guān)規(guī)定和要求，及國家、行業(yè)相關(guān)規(guī)劃、規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建地籍圖層，以及地籍檔案掃描入庫，掃描內(nèi)容見下表。

表1 金灣區(qū)資料詳細(xì)清單

表2 金灣區(qū)地籍檔案掃描內(nèi)容

2.2.3 地籍?dāng)?shù)據(jù)檢查

利用已有的1∶2000 正攝影像圖、1∶500 數(shù)字化地形圖、1∶2000 數(shù)字線劃圖作為調(diào)查工作底圖，在任務(wù)區(qū)全面開展地類調(diào)繪及外業(yè)核查，按照《城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》、《第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫建設(shè)技術(shù)規(guī)范》等二次調(diào)查的相關(guān)規(guī)定以及國家、行業(yè)相關(guān)規(guī)范、規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行地類圖版圖層構(gòu)建，并按《土地利用現(xiàn)狀分類》進(jìn)行地類面積統(tǒng)計匯總。城鎮(zhèn)地籍調(diào)查要與金灣區(qū)第二次土地調(diào)查確定的城鎮(zhèn)范圍相互銜接。

2.2.4 地籍?dāng)?shù)據(jù)入庫

作業(yè)隊整合金灣區(qū)土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)數(shù)據(jù)內(nèi)容、1∶2000 正射影像圖和地類圖層數(shù)據(jù)、宗地圖層數(shù)據(jù)，構(gòu)建金灣區(qū)城鎮(zhèn)地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫。采用國務(wù)院第二次土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室測評通過的城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫管理信息系統(tǒng)軟件進(jìn)行城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫建設(shè)。

2.2.5 成果輸出

本項目按90 珠海坐標(biāo)系進(jìn)行生產(chǎn)和處理數(shù)據(jù)，最終分別匯交90 珠海坐標(biāo)系和1980 西安坐標(biāo)系的兩套成果。

3 地籍清理中存在的主要問題及解決方案

3.1 資料的保密問題及處理對策

地籍資料很多是具有法律意義的重要文件，非國土局相關(guān)工作人員或業(yè)主一般不能查閱，其它資料也大多涉及保密問題，資料收集以政府出面為宜。

針對這個問題，解決的方法是：

一要及時提供需收集的資料清單，已收集到的資料清單、尚缺哪些資料等，必要時要用圖、表來表示。盡量做到某個部門收集資料時，列出比較詳盡的內(nèi)容、范圍、格式等要求，避免相互間的理解誤差。減少對相關(guān)部門工作的影響。每份資料收集到之后，要及時檢閱，對資料的使用進(jìn)行分析，有問題的及時向提供方反映。特別要注意按制度做好資料保密和保管工作。

二要高度重視，按照保密法律法規(guī)的有關(guān)要求，建立健全保密管理制度，切實做好涉密測繪成果的保密工作；專人負(fù)責(zé)，嚴(yán)格控制接觸涉密測繪成果的人員，加強(qiáng)保密教育，簽訂保密責(zé)任書；加強(qiáng)涉密測繪成果的申請、使用、保管、處置和銷毀等過程的嚴(yán)格管理，防止失、泄密事件的發(fā)生；對涉密計算機(jī)信息系統(tǒng)采取安全保密措施，必須與互聯(lián)網(wǎng)物理隔離，確保安全；要按照規(guī)定與項目承擔(dān)單位簽訂保密協(xié)議，加強(qiáng)對測繪單位使用涉密測繪成果的監(jiān)督管理；造成失密、泄密的，將依據(jù)相關(guān)保密法律、法規(guī)和制度，嚴(yán)肅追究相關(guān)人員的責(zé)任。

3.2 宗地的征收或滅失問題及處理對策

在清理宗地時，會發(fā)現(xiàn)已登記宗地因征收（或收回），部分或全部滅失這種情況。針對這種情況，解決過程中可做如下分析：1）已登記宗地部分被征收（或收回），應(yīng)填寫權(quán)屬核查表，注明宗地變化情況，宗地數(shù)據(jù)按照征地邊界進(jìn)行預(yù)變更，可不填寫界址確認(rèn)表。同時通知該宗地權(quán)利人前來進(jìn)行變更登記，及時提出申請的，可免測繪費(fèi)。啟動變更調(diào)查程序，測繪資料由二調(diào)項目的測繪單位制作。2）已登記宗地全部被征收（或收回），經(jīng)調(diào)查人員核實，確認(rèn)宗地已經(jīng)沒有必要保留，作注銷處理，在權(quán)屬核查表中注明，不再進(jìn)行實地核查。3）征收（或收回）手續(xù)是否辦結(jié)以農(nóng)轉(zhuǎn)用或具體建設(shè)項目用地批準(zhǔn)文件為準(zhǔn)。

3.3 違法用地問題及處理對策

在清理金灣區(qū)的資料時，發(fā)現(xiàn)有些宗地是違法用地。在涉嫌違法用地中，該如何標(biāo)注好和清理出，事關(guān)該宗地的現(xiàn)狀。

針對這個問題，解決的方法是：屬于類型1～7的涉嫌違法用地（最大寬度小于1米或面積小于10 平方米的除外）應(yīng)單獨(dú)構(gòu)宗，以調(diào)查宗地表示，土地使用者等內(nèi)容按實際填寫，并在宗地備注欄中注明涉嫌違法用地類型的簡稱；屬于類型8～10的涉嫌違法用地，以核查宗地表示，土地使用者、批準(zhǔn)用途、使用權(quán)類型、權(quán)屬性質(zhì)、使用權(quán)面積等內(nèi)容按登記內(nèi)容填寫，實際用途、宗地面積、建筑占地面積、容積率等按實地核查填寫，并在宗地備注欄中注明涉嫌違法用地類型的簡稱。

涉嫌違法用地類型的表示方法如下：①無合法權(quán)源依據(jù)的建設(shè)用地，簡稱“無合法權(quán)源依據(jù)”；②超出用地審批范圍占用土地，簡稱“超占用地范圍”；③超出用地審批范圍建房占用土地，簡稱“超建用地范圍”；④超出用地審批的實際使用范圍占用規(guī)劃道路等帶征土地，簡稱“超占規(guī)劃范圍”；⑤超出用地審批的實際使用范圍建房占用規(guī)劃道路等帶征土地，簡稱“超建規(guī)劃范圍”；⑥超出登記的宗地范圍占用土地，簡稱“超占宗地范圍”；⑦超出登記的宗地范圍建房占用土地，簡稱“超建宗地范圍”；⑧實際土地用途與登記的土地用途不一致或部分不一致，簡稱“用途改變”或“用途部分改變”；⑨劃撥土地的實際使用者與登記的土地使用者不一致或部分不一致，簡稱“土地使用者改變”或“土地使用者部分改變”；⑩宗地內(nèi)主要建筑物與登記時的主要建筑物明顯不一致，簡稱“宗內(nèi)建筑物”。

3.4 宗地跨區(qū)問題及處理對策

珠海市近幾年的行政區(qū)調(diào)整變化較大，有些宗地在劃分的過程中，由于種種原因，會出現(xiàn)跨區(qū)問題。

在處理這個問題上，解決的方法是：

1）先由分局聯(lián)系區(qū)民政局，對有異議的行政區(qū)界進(jìn)行核查。行政區(qū)界無誤或不調(diào)整的，宗地歸入相應(yīng)的管轄社區(qū)或者較大面積部分所在區(qū)進(jìn)行調(diào)（核）查，地號也按相應(yīng)街坊進(jìn)行編排；

2）類似鐵路、高速公路等跨街坊的線型宗地按原發(fā)證范圍進(jìn)行權(quán)屬核查，不再按街坊分割。地號不規(guī)則的，按照起始界址點所在街坊分配地號。

4 結(jié)束語

地籍清理是查清每宗土地的權(quán)屬、位置、界址、地類、面積、用途、等級及其地上附著物、建筑物等基本情況，掌握各類用地的權(quán)屬分布和利用狀況。地籍清理是城鎮(zhèn)土地調(diào)查中的難點與重點，要把地籍清理工作做好，必須全面理順第二次土地調(diào)查的技術(shù)路線，并與城鎮(zhèn)土地調(diào)查其它環(huán)節(jié)做好技術(shù)銜接，解決地籍清理期間出現(xiàn)的關(guān)健問題，為城鎮(zhèn)土地調(diào)查的順利完成打下堅實的基礎(chǔ)。

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