天津地鐵2、3號(hào)線存量項(xiàng)目公私合營(yíng)模式的TOT(移交-經(jīng)營(yíng)-移交)實(shí)施方式

廣雨鑫

(中鐵建交通運(yùn)營(yíng)集團(tuán)有限公司,300222,天津∥高級(jí)工程師)

城市軌道交通的建設(shè)離不開(kāi)當(dāng)?shù)卣呢?cái)力支持。然而依靠政府單一的財(cái)政投融資來(lái)建設(shè)城市軌道交通,已經(jīng)不能滿足當(dāng)前高速發(fā)展的建設(shè)需求。PPP(公私合營(yíng))模式的出現(xiàn)為城市軌道交通建設(shè)注入新的動(dòng)能。目前,我國(guó)城市軌道交通PPP項(xiàng)目多是采用BOT(建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交)等實(shí)施方式的新建線路或在建線路,鮮有存量項(xiàng)目[1-2]。

新建城市軌道交通PPP項(xiàng)目以豐厚的施工利潤(rùn),吸引了社會(huì)資本普遍參與競(jìng)爭(zhēng)。相對(duì)而言,存量軌道交通項(xiàng)目的施工利潤(rùn)較稀薄且投資體量大、專業(yè)要求高等,其能吸引的潛在社會(huì)資本數(shù)量較少。天津地鐵2、3號(hào)線采用PPP模式建設(shè)的存量項(xiàng)目(以下簡(jiǎn)稱“天津地鐵PPP項(xiàng)目”)采用TOT(移交-經(jīng)營(yíng)-移交)方式實(shí)施,吸引了社會(huì)資本參與投融資建設(shè),盤活存量資產(chǎn),激發(fā)市場(chǎng)活力,提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展,促進(jìn)形成公平透明開(kāi)放的市場(chǎng)環(huán)境?？梢?jiàn),天津地鐵PPP項(xiàng)目實(shí)施的具體過(guò)程和方法值得總結(jié),可為其他項(xiàng)目提供參考。

1 研究背景

1.1 天津地鐵PPP項(xiàng)目概況

在國(guó)家政策的推動(dòng)利好下,天津市開(kāi)始探索軌道交通建設(shè)項(xiàng)目資金來(lái)源的增量獲取方式,其中最見(jiàn)效的方式就是創(chuàng)新性地采用TOT方式,將存量PPP項(xiàng)目變現(xiàn)。

TOT是一種通過(guò)出售存量資產(chǎn)以獲得增量資金、為新建項(xiàng)目融資的一種新型融資方式。采用TOT方式時(shí),社會(huì)資本先購(gòu)買存量資產(chǎn)項(xiàng)目的全部或部分產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán),再對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行開(kāi)發(fā)和建設(shè),在合同約定的期限內(nèi)通過(guò)對(duì)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)取得回報(bào);經(jīng)營(yíng)到期后,社會(huì)資本將項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償移交給政府。目前采用該實(shí)施方式的只有天津地鐵2、3號(hào)線。

2021年1月24日,天津地鐵PPP項(xiàng)目正式交接,標(biāo)志著我國(guó)首例城市軌道交通領(lǐng)域的存量PPP項(xiàng)目盤活工作正式完成。該地鐵存量PPP項(xiàng)目直接盤活資金超過(guò)150億元。這些資金將用于補(bǔ)充天津市其他在建地鐵線路的財(cái)政資金缺口,由此打開(kāi)天津軌道交通建設(shè)項(xiàng)目資金來(lái)源由政府單一提供轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本方多元參與的新局面。

根據(jù)天津地鐵PPP項(xiàng)目TOT中標(biāo)結(jié)果:天津地鐵2號(hào)線對(duì)應(yīng)基準(zhǔn)年(運(yùn)營(yíng)期首年)的車公里服務(wù)費(fèi)為29.79元/(車km),可用性服務(wù)費(fèi)收益率為4.9%;天津地鐵3號(hào)線對(duì)應(yīng)基準(zhǔn)年(運(yùn)營(yíng)期首年)的車公里服務(wù)費(fèi)為25.99元/(車km);可用性服務(wù)費(fèi)收益率為4.9%。

1.2 TOT方式對(duì)天津軌道交通發(fā)展的意義

通過(guò)地鐵存量PPP項(xiàng)目以TOT方式盤活既有線路存量資產(chǎn),對(duì)天津軌道交通發(fā)展具有重要意義:① 進(jìn)一步拓寬了天津軌道交通建設(shè)項(xiàng)目資金來(lái)源,滿足了新建地鐵項(xiàng)目的大量資金需求;② 彌補(bǔ)了單純依靠天津地方財(cái)政發(fā)展城市軌道交通的短板,減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān),平衡財(cái)政支出,加強(qiáng)財(cái)政對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的抵抗能力;③ 引入社會(huì)資本的同時(shí),也帶來(lái)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,迅速提高項(xiàng)目資源的使用效率和經(jīng)濟(jì)效益,使多運(yùn)營(yíng)主體可以在企業(yè)經(jīng)營(yíng)及成本控制等方面有所對(duì)標(biāo),形成良性競(jìng)爭(zhēng)格局;④ 對(duì)于職工來(lái)講,引進(jìn)社會(huì)資本先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)和管理理念,可以充分學(xué)習(xí)外來(lái)經(jīng)驗(yàn),提高自身市場(chǎng)化意識(shí)和職業(yè)素質(zhì),實(shí)現(xiàn)更好的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃和自我價(jià)值提升。

2 天津地鐵PPP項(xiàng)目TOT方式流程

天津地鐵PPP項(xiàng)目采用TOT方式開(kāi)展流程運(yùn)作,主要包括5個(gè)階段,細(xì)分為19個(gè)環(huán)節(jié)。因此,該流程業(yè)務(wù)又被稱為“519流程”。天津地鐵PPP項(xiàng)目的519流程如圖1所示。天津地鐵PPP項(xiàng)目TOT實(shí)施方式中各方關(guān)系如圖2所示。

圖1 天津地鐵PPP項(xiàng)目的519流程

注:A資產(chǎn)及B資產(chǎn)為天津地鐵PPP項(xiàng)目按權(quán)屬劃分的不同存量資產(chǎn)。

2.1 項(xiàng)目識(shí)別階段

首先,天津市人民政府決定啟動(dòng),將存量項(xiàng)目天津地鐵2、3號(hào)線作為打包項(xiàng)目,將天津地鐵PPP項(xiàng)目入庫(kù),完成產(chǎn)權(quán)交易披露等項(xiàng)目信息;然后,由天津市政府發(fā)起,授權(quán)天津市交通運(yùn)輸委員會(huì)為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu),公開(kāi)征集潛在的社會(huì)資本合作方;最后,完成天津地鐵2、3號(hào)線PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告以及項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證報(bào)告。

2.2 項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

首先,由PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作;其次,天津市地下鐵道集團(tuán)有限公司被授權(quán)為政府出資方代表,由PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)組織起草,將天津地鐵PPP項(xiàng)目以TOT實(shí)施方式開(kāi)展,并以公開(kāi)招標(biāo)方式確定合作方;最后,將PPP項(xiàng)目的“兩評(píng)一案”進(jìn)行報(bào)批審核。

在實(shí)施方案中主要明確內(nèi)容為:對(duì)于新組建的PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)公司(以下簡(jiǎn)稱“PPP項(xiàng)目公司”),社會(huì)資本股權(quán)比例為51%,政府方股權(quán)比例為49%,合作期限為30年;天津市交通運(yùn)輸委員會(huì)授予PPP項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)權(quán);PPP項(xiàng)目公司在合作期內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的投融資、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、追加投資和更新改造等工作,并在合作期內(nèi)擁有在PPP項(xiàng)目范圍內(nèi)收取票務(wù)收入及非票業(yè)務(wù)收益,以及從政府獲得可行性缺口補(bǔ)助的權(quán)利。

2.3 項(xiàng)目采購(gòu)階段

項(xiàng)目財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)報(bào)告、項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告及項(xiàng)目實(shí)施方案(即“兩評(píng)一案”)審核通過(guò)后,PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)發(fā)布資格預(yù)審公告,邀請(qǐng)至少3家以上社會(huì)資本參與資格預(yù)審。在資格預(yù)審階段,允許社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行前期調(diào)研,資格預(yù)審的評(píng)審報(bào)告須提交財(cái)政部門備案。以公開(kāi)招標(biāo)方式完成評(píng)標(biāo)和中標(biāo)等后續(xù)工作。中標(biāo)后,PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中標(biāo)的社會(huì)資本方進(jìn)行合同簽署前確認(rèn)談判,簽署確認(rèn)談判備忘錄,公示中標(biāo)結(jié)果和合同文件。公告期滿且審核同意后,PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中標(biāo)的社會(huì)資本方簽署合同。

2.4 項(xiàng)目執(zhí)行階段

天津地鐵PPP項(xiàng)目中標(biāo)的中國(guó)交通建設(shè)股份有限公司在天津成立天津地鐵2、3號(hào)線項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)公司(即PPP項(xiàng)目公司),并開(kāi)展融資方案設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等各項(xiàng)工作。天津市交通委員會(huì)將履行監(jiān)管職責(zé),每年定期監(jiān)測(cè)PPP項(xiàng)目公司的產(chǎn)出季報(bào)及年報(bào)等績(jī)效指標(biāo),每3～5年對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行中期評(píng)估,重點(diǎn)分析項(xiàng)目運(yùn)行狀況和項(xiàng)目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性;及時(shí)評(píng)估已發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn),制訂應(yīng)對(duì)措施,并報(bào)財(cái)政部門備案。

2.5 項(xiàng)目移交階段

為配合做好項(xiàng)目的移交工作,天津軌道交通運(yùn)營(yíng)集團(tuán)有限公司成立移交工作組,對(duì)接各類人員、設(shè)備設(shè)施資產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件等交接工作,并明確交接后的人員合同簽訂、交接過(guò)渡期等內(nèi)容,確保在交接過(guò)程的平穩(wěn)、安全。

3 天津地鐵PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)權(quán)屬結(jié)構(gòu)

天津地鐵PPP項(xiàng)目投資額很大。若采用單一的資產(chǎn)權(quán)屬模式,則會(huì)影響社會(huì)資本方的投資積極性,故天津地鐵PPP項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬采用A、B劃分模式,將天津地鐵2、3號(hào)線的存量資產(chǎn)拆分為A、B兩部分。其中,B資產(chǎn)由PPP項(xiàng)目公司持有,A資產(chǎn)由天津軌道交通運(yùn)營(yíng)集團(tuán)有限公司直接持有,并以租賃方式交由PPP項(xiàng)目公司使用。天津地鐵PPP項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬結(jié)構(gòu)如圖3所示。

圖3 天津地鐵PPP項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬結(jié)構(gòu)

通過(guò)A、B劃分模式,政府可持有整個(gè)項(xiàng)目的A資產(chǎn)及B資產(chǎn)的政府出資代表持股部分,政府持有資產(chǎn)比例會(huì)達(dá)到50%以上。

4 天津地鐵PPP項(xiàng)目的操作難點(diǎn)

天津地鐵PPP項(xiàng)目的TOT方式在我國(guó)尚屬首例。本文針對(duì)該項(xiàng)目的項(xiàng)目操作流程、員工劃轉(zhuǎn)安置、共享資源及項(xiàng)目交接等難點(diǎn),摸索總結(jié)出一套行之有效的經(jīng)驗(yàn)和方法。

4.1 員工劃轉(zhuǎn)安置問(wèn)題

如何保障存量PPP項(xiàng)目劃轉(zhuǎn)員工的權(quán)益是項(xiàng)目實(shí)施的難點(diǎn)。天津軌道交通運(yùn)營(yíng)集團(tuán)有限公司先確保職工擁有充分的知情權(quán)和參與權(quán),在職工安置方案的制訂中充分聽(tīng)取職工意見(jiàn),使職工安置方案經(jīng)過(guò)職工代表大會(huì)討論通過(guò)。人員安置的具體實(shí)施辦法在招標(biāo)文件中明確。在天津地鐵PPP項(xiàng)目的合同生效后,項(xiàng)目公司按約定接收招標(biāo)文件中披露的劃轉(zhuǎn)員工并簽訂勞動(dòng)合同。

4.2 共享管理界面問(wèn)題

社會(huì)資本方在中標(biāo)后,于平等、友好協(xié)商的基礎(chǔ)上,根據(jù)交叉線路運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的各方權(quán)利及義務(wù),明確天津地鐵PPP項(xiàng)目的分工與合作等相關(guān)事宜,并達(dá)成協(xié)議。其協(xié)議內(nèi)容應(yīng)涵蓋客運(yùn)、票務(wù)清分、安檢、內(nèi)保、安全、保護(hù)區(qū)、線網(wǎng)信息化、換乘站管理、供電、通號(hào)、機(jī)電、工務(wù)及車輛等十幾個(gè)生產(chǎn)方面。

4.3 移交問(wèn)題

天津地鐵PPP項(xiàng)目的移交包含人員、使用權(quán)、現(xiàn)場(chǎng)管理權(quán)等3個(gè)版塊的16項(xiàng)內(nèi)容。移交過(guò)程是否順利是關(guān)乎線網(wǎng)安全平穩(wěn)過(guò)渡的關(guān)鍵。天津軌道交通運(yùn)營(yíng)集團(tuán)有限公司先制定了詳細(xì)可行的移交計(jì)劃和方案,再與中標(biāo)單位啟動(dòng)項(xiàng)目移交對(duì)接工作,隨時(shí)溝通協(xié)商移交相關(guān)問(wèn)題,并在3個(gè)月的時(shí)間內(nèi)順利完成移交過(guò)渡工作。天津地鐵PPP項(xiàng)目的移交內(nèi)容如圖4所示。

圖4 天津地鐵PPP項(xiàng)目的移交內(nèi)容

5 結(jié)語(yǔ)

目前,我國(guó)很多城市運(yùn)營(yíng)的線路越來(lái)越多,地方政府既要建設(shè)又要運(yùn)營(yíng),有的地方財(cái)政捉襟見(jiàn)肘。天津地鐵PPP項(xiàng)目在我國(guó)尚屬首次完整意義上采用TOT方式實(shí)施的存量城市軌道交通PPP項(xiàng)目。該項(xiàng)目通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式引入社會(huì)資本參與存量項(xiàng)目,直接盤活了地鐵存量資產(chǎn)超過(guò)150億元,有效緩解了地方政府和原地鐵運(yùn)營(yíng)單位的資金壓力,支持了新線的建設(shè)。

天津地鐵PPP項(xiàng)目的TOT方式實(shí)施對(duì)全國(guó)城市軌道交通存量PPP項(xiàng)目起到了良好的示范作用。預(yù)計(jì)未來(lái)隨著盤活存量資產(chǎn)、撬動(dòng)新線、整體推進(jìn)格局的形成,引進(jìn)投資主體及拓寬融資渠道將成為解決地方政府融資難題的關(guān)鍵。