淺談地方國(guó)有城投公司在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型中面臨的財(cái)務(wù)管理難題

劉沅彬 彭 巧 周 艷 .望城經(jīng)開(kāi)區(qū)投資建設(shè)集團(tuán)有限公司 .長(zhǎng)沙軟件園有限公司 .長(zhǎng)沙城發(fā)能源有限公司

前言

伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，為了能夠更好地借助市場(chǎng)化手段推動(dòng)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，很多地方政府都成立了相應(yīng)的投融資平臺(tái)企業(yè)，城投公司就是其中的典型代表。而在新的發(fā)展環(huán)境下，推進(jìn)地方國(guó)有城投公司的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，能夠顯著提升資源利用效率，加快地方國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化布局，推動(dòng)地方國(guó)有資產(chǎn)做實(shí)做強(qiáng)做優(yōu)。對(duì)于地方國(guó)有城投公司而言，在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型中，應(yīng)該切實(shí)做好財(cái)務(wù)管理工作，推動(dòng)投融資模式的優(yōu)化升級(jí)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，這樣才能將其在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用充分發(fā)揮出來(lái)。

一、城投公司概述

城投公司是對(duì)城市建設(shè)投資公司的簡(jiǎn)稱，可以將其看做是地方政府主導(dǎo)的投融資平臺(tái)，本身市場(chǎng)化盈利能力略有不足，屬事業(yè)單位和國(guó)有獨(dú)資公司的性質(zhì)，主要通過(guò)政府補(bǔ)貼的方式進(jìn)行盈利。城投公司是政府實(shí)施城市建設(shè)的重要推手，在拓展城市建設(shè)資金籌集渠道、優(yōu)化城市建設(shè)資金安排等方面發(fā)揮著非常重要的作用，是其他企業(yè)無(wú)法替代的。然而，城投公司的服務(wù)面對(duì)的是城市基礎(chǔ)設(shè)施，與其他經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)在運(yùn)營(yíng)方面存在不同，想要將其在城市建設(shè)和發(fā)展中的作用充分發(fā)揮出來(lái)，需要探索出一套能夠契合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的運(yùn)營(yíng)體系。城投公司具備項(xiàng)目建設(shè)、投融資等功能，具備一定的財(cái)產(chǎn)權(quán)，也有著市場(chǎng)主體所需的各種條件，需要依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則進(jìn)行投融資，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，確保資產(chǎn)的有效利用。城市中的基礎(chǔ)設(shè)施有著各自不同的投入產(chǎn)出關(guān)系，想要確保其穩(wěn)定可靠運(yùn)行，不單單需要關(guān)注基本的運(yùn)營(yíng)盈利能力，也必須在并不違背市場(chǎng)規(guī)則的前提下，突出社會(huì)效益和社會(huì)責(zé)任。另外，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是地方政府政績(jī)的重要組成部分，也是城市化進(jìn)程中非常重要的支撐，關(guān)系著城市居民的生產(chǎn)與生活，必須得到政府部門(mén)的高度重視，通過(guò)適加大財(cái)政支持的方式，提供有效的解決方案。城投公司具備政府委托其投資，以及履行部分政府職能的特征，需要清晰地界定好投融資與項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)發(fā)職能[1]。

二、地方國(guó)有城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的制約因素

部分城投公司在制定經(jīng)營(yíng)決策時(shí)更關(guān)注政府政策，部分決策在市場(chǎng)環(huán)境下容易帶來(lái)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前市場(chǎng)加速變化，需要不斷提升城投公司的整體風(fēng)險(xiǎn)防控能力。雖然城投公司具備一定的風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)，但在財(cái)務(wù)管理上仍有較大的提升空間，如何優(yōu)化財(cái)務(wù)管理，織密財(cái)務(wù)風(fēng)控機(jī)制“防護(hù)墻”，加大風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)監(jiān)督檢查力度，提升應(yīng)對(duì)各類財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范能力，是當(dāng)下多數(shù)城投公司重點(diǎn)關(guān)注的工作之一。地方國(guó)有城投公司在推動(dòng)我國(guó)地方城鎮(zhèn)化建設(shè)以及城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面，發(fā)揮出了非常積極的作用，但是伴隨著地方國(guó)有城投公司經(jīng)營(yíng)性債務(wù)及政府類債務(wù)的快速增長(zhǎng)，地方政府部門(mén)認(rèn)識(shí)到了對(duì)地方國(guó)有城投公司進(jìn)行監(jiān)管的重要性，改變了地方國(guó)有城投公司的定位，將其認(rèn)定為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的運(yùn)營(yíng)主體，將其政府融資功能逐步剝離，這種情況下，地方國(guó)有城投公司與地方政府間有著明晰的責(zé)任邊界，融資和經(jīng)營(yíng)壓力的增長(zhǎng)，要求其進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型大致可以分為四個(gè)階段，第一階段，城投公司不再具備相應(yīng)政府職能，必須采取有效的措施來(lái)對(duì)自身面臨的債務(wù)問(wèn)題進(jìn)行解決；第二階段，城投公司開(kāi)始與地方政府建立起全新的市場(chǎng)契約關(guān)系；第三階段，城投公司逐步成長(zhǎng)為得到各類市場(chǎng)主體認(rèn)可，能夠獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任同時(shí)自負(fù)盈虧的法人主體；第四階段，城投公司轉(zhuǎn)型成為地方國(guó)有企業(yè)，受市場(chǎng)的約束。一般認(rèn)為，在第三階段實(shí)現(xiàn)后，就可以認(rèn)為城投公司實(shí)現(xiàn)了成功的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，第四階段屬于最終的轉(zhuǎn)型目標(biāo)。

在實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，存在一定的制約因素：一是先天不足。地方國(guó)有城投公司設(shè)置的初衷是承接城市建設(shè)項(xiàng)目，為地方政府項(xiàng)目籌集資金，與現(xiàn)代企業(yè)和常規(guī)國(guó)有企業(yè)存在很大區(qū)別，個(gè)別城投公司甚至主要負(fù)責(zé)融資，其他職能在政府管理體制的約束下無(wú)法充分發(fā)揮出來(lái)。另外，地方政府對(duì)于地方國(guó)有城投公司市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)管理重視不足，缺乏細(xì)致的規(guī)劃和有效的頂層設(shè)計(jì)，導(dǎo)致其無(wú)法融入市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)理念[2]，經(jīng)營(yíng)能力難以匹配快速變化的市場(chǎng)發(fā)展需求。二是債務(wù)較重。地方國(guó)有城投公司在經(jīng)營(yíng)中，因?yàn)檎鲗?dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及項(xiàng)目投資、管理體制機(jī)制等因素，會(huì)積累大量的政府隱性債務(wù)，這些債務(wù)通常是由地方政府納入到相應(yīng)的預(yù)算中進(jìn)行償還。但是實(shí)際上，部分地方政府財(cái)力有限，負(fù)債規(guī)模高，加上債務(wù)管理和監(jiān)督機(jī)制欠缺完善性，很多時(shí)候都是依靠土地出讓等方式來(lái)對(duì)債務(wù)進(jìn)行化解。地方國(guó)有城投公司的債務(wù)往往都是采用的“借新還舊”的方式，缺乏足夠的財(cái)力以及操作空間去解決市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型中遇到的各種問(wèn)題。三是人資缺乏。地方國(guó)有城投公司屬于地方國(guó)有企業(yè)，在最初人員任命和聘用環(huán)節(jié)，一般都是由政府直接任命，相比其他國(guó)有企業(yè)，在薪酬待遇方面較好，而且工作環(huán)境良好，工作人員在工作中經(jīng)常沿用其在政府部門(mén)的思想及管理方式。這種情況下，地方國(guó)有城投公司的人力資源在層次結(jié)構(gòu)和管理水平方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法達(dá)到城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的要求。

三、地方國(guó)有城投公司在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型中優(yōu)化財(cái)務(wù)管理的舉措

地方國(guó)有城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型發(fā)展中，與地方政府的關(guān)系不斷改善，想要確保市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的效果，尋找新的贏利點(diǎn)，地方國(guó)有城投公司必須切實(shí)做好財(cái)務(wù)管理工作，對(duì)財(cái)務(wù)管理中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，找出其中的薄弱環(huán)節(jié)，提出有效的改進(jìn)建議。良好的財(cái)務(wù)管理可以幫助城投公司優(yōu)化決策，明確投資方向，促進(jìn)其投資收益的提高[3]。

(一)完善財(cái)務(wù)管理制度

財(cái)務(wù)管理制度應(yīng)該做到健全完善，與城投公司人事制度、內(nèi)控制度以及業(yè)務(wù)制度等建立起密切關(guān)聯(lián)，這樣才能為財(cái)務(wù)管理工作的順利實(shí)施提供良好支撐。在對(duì)財(cái)務(wù)管理制度進(jìn)行建設(shè)前，需要充分了解行業(yè)規(guī)范和市場(chǎng)發(fā)展情況，準(zhǔn)確把握內(nèi)部和外部環(huán)境。地方國(guó)有城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型中，必須在保障國(guó)有資產(chǎn)安全的前提下，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值，另外，也需要積極投資地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定健康發(fā)展，從這個(gè)角度分析，城投公司財(cái)務(wù)管理有著不同于其他類型企業(yè)的要求。應(yīng)該摒棄以往單純關(guān)注經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核的錯(cuò)誤導(dǎo)向，從公司實(shí)際情況出發(fā)，確定好短期和中長(zhǎng)期財(cái)務(wù)管理目標(biāo)，依照不同階段的目標(biāo)來(lái)對(duì)財(cái)務(wù)資源進(jìn)行優(yōu)化配置，提高財(cái)務(wù)管理的水平和質(zhì)量。

(二)優(yōu)化財(cái)務(wù)管理手段

地方國(guó)有城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型中，想要對(duì)財(cái)務(wù)管理進(jìn)行有效應(yīng)用，發(fā)揮出其應(yīng)有的作用和價(jià)值，應(yīng)該對(duì)財(cái)務(wù)管理的手段進(jìn)行優(yōu)化，具體來(lái)講，可以從幾個(gè)方面著手：

一是建立起資金管理小組，由各部門(mén)負(fù)責(zé)人擔(dān)任小組成員，針對(duì)項(xiàng)目的可行性、投入產(chǎn)出比以及資金使用需求等進(jìn)行全面深入分析，規(guī)避可能存在的投資風(fēng)險(xiǎn)和違約風(fēng)險(xiǎn)。二是完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題進(jìn)行預(yù)測(cè)，確定好企業(yè)發(fā)展目標(biāo)，推動(dòng)投融資計(jì)劃與企業(yè)財(cái)務(wù)管理工作的相互結(jié)合，將財(cái)務(wù)管理工作落到實(shí)處[4]。借鑒其他市場(chǎng)化企業(yè)財(cái)務(wù)管理的理念和方法，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，減少經(jīng)營(yíng)不善引發(fā)的財(cái)務(wù)問(wèn)題。將管理的重點(diǎn)放在投融資行為上，提高資金利用率，減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。三是建立起相應(yīng)的考核追責(zé)制度，對(duì)公司中存在的資金使用隨意、監(jiān)督管理不力的情況做出相應(yīng)考核及處罰。四是推動(dòng)信息化建設(shè)，打造信息化財(cái)務(wù)管理平臺(tái)，提高財(cái)務(wù)管理工作的有效性。例如，可以從城投公司的發(fā)展需求出發(fā)，做好財(cái)務(wù)管理軟件和辦公系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)和優(yōu)化，對(duì)資金的支出情況進(jìn)行記錄，保障財(cái)務(wù)管理流程的公開(kāi)性和透明性，促進(jìn)工作效率和工作質(zhì)量的提高。同時(shí)考慮信息安全問(wèn)題，定期做好硬件設(shè)施和軟件系統(tǒng)的檢查工作，切實(shí)保障公司的財(cái)務(wù)信息安全。五是做好財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，通過(guò)定期或者不定期培訓(xùn)的方式提高財(cái)務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)，鼓勵(lì)財(cái)務(wù)人員積極考取會(huì)計(jì)相關(guān)專業(yè)資格證書(shū)，組織財(cái)務(wù)人員互相交流學(xué)習(xí)，做到揚(yáng)長(zhǎng)避短，不斷提高財(cái)務(wù)人員的財(cái)務(wù)管理能力，樹(shù)立起良好的職業(yè)道德意識(shí)，激發(fā)財(cái)務(wù)人員的責(zé)任心和事業(yè)心，再配合激勵(lì)機(jī)制和淘汰機(jī)制，督促財(cái)務(wù)人員自主學(xué)習(xí)提升，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理水平的提高。

(三)加強(qiáng)融資管理

一是應(yīng)該設(shè)置專門(mén)的融資與財(cái)務(wù)管理部門(mén)，通過(guò)兩個(gè)部門(mén)之間的配合后才能投資融資決策，同時(shí)也必須保障其各自的獨(dú)立性。融資方案需要與投資規(guī)模配套，對(duì)方案進(jìn)行公開(kāi)，由相關(guān)人員集體做出決策。在融資方案實(shí)施的過(guò)程中，需要結(jié)合其運(yùn)營(yíng)情況，開(kāi)展定期總結(jié)評(píng)價(jià)。二是財(cái)務(wù)管理部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)與投融資部門(mén)的溝通交流，確保融資能夠依照資金需求計(jì)劃進(jìn)行落實(shí)，由財(cái)務(wù)管理部門(mén)負(fù)責(zé)資金使用情況的跟進(jìn)，及時(shí)對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，分析資金的使用成本和效率。三是城投公司應(yīng)該盡量降低融資所需的成本，提高資金的周轉(zhuǎn)速度。財(cái)務(wù)管理部門(mén)在落實(shí)好內(nèi)控管理工作的同時(shí)，也必須及時(shí)對(duì)財(cái)務(wù)信息進(jìn)行披露，確保投資方能夠充分了解公司的經(jīng)營(yíng)及財(cái)務(wù)情況，增強(qiáng)其投資信心，確保資本市場(chǎng)能夠以更低的成本進(jìn)行融資。四是財(cái)務(wù)部應(yīng)該及時(shí)了解國(guó)內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境及相關(guān)政策的變化情況，把握好金融市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，在提高公司信用等級(jí)的基礎(chǔ)上，對(duì)融資渠道進(jìn)行拓展，做好不同梯次融資項(xiàng)目的額度儲(chǔ)備，應(yīng)對(duì)潛在的不確定因素所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和影響。

(四)發(fā)揮財(cái)政資金作用

地方國(guó)有城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，應(yīng)該充分發(fā)揮中央及地方財(cái)政資金的作用，加強(qiáng)資金管理工作，落實(shí)好促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的相關(guān)舉措，推動(dòng)總體發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施，對(duì)存在的歷史遺留問(wèn)題進(jìn)行解決。具體來(lái)講，一是應(yīng)該將上級(jí)各類資金的支持作用充分發(fā)揮出來(lái)，積極爭(zhēng)取各類財(cái)政資金資源，提高資金執(zhí)行進(jìn)度，加速財(cái)政政策效益的發(fā)揮。二是應(yīng)該做好財(cái)政類資金、資產(chǎn)、資源的清理、盤(pán)點(diǎn)和激活，依照“盡力而為、量力而行”的基本原則，將財(cái)政資金投入到關(guān)鍵領(lǐng)域。三是應(yīng)該結(jié)合財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)信息，做好提前謀劃，更大力度地爭(zhēng)取財(cái)政資金，加大財(cái)政資金的杠桿作用。例如，可以借助縣改區(qū)的體制改革、2023 年22 期 （8 月上旬）新區(qū)(自貿(mào)區(qū)、高新區(qū)、經(jīng)開(kāi)區(qū))成立或升格、區(qū)劃調(diào)整等行政變化關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，提供詳實(shí)的財(cái)務(wù)資料及全面科學(xué)的可行性方案，解決歷史遺留問(wèn)題，為地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展提供強(qiáng)勁助力。

(五)加強(qiáng)資金使用監(jiān)管

地方國(guó)有城投公司應(yīng)該做好資金使用監(jiān)管，對(duì)資金流向及相應(yīng)的會(huì)計(jì)核算方式進(jìn)行核查，對(duì)于違規(guī)使用資金的情況，應(yīng)該予以制止和糾正，保障資金運(yùn)行的高效性和安全性。同時(shí)加強(qiáng)資金動(dòng)態(tài)管理，嚴(yán)格管控收支的所有環(huán)節(jié)，完善預(yù)算管理及考核機(jī)制，合理分配資金及資源，并明確各類資金的使用途徑。通過(guò)資金和預(yù)算的有效配合，加強(qiáng)對(duì)地方國(guó)有城投公司各項(xiàng)資金使用的管理，以此促進(jìn)地方國(guó)有城投公司財(cái)務(wù)管理職能的優(yōu)化，通過(guò)預(yù)算管理對(duì)城投公司各項(xiàng)資金、資產(chǎn)、資源進(jìn)行有效配置并不斷完善優(yōu)化，為資金的合理使用提供有力保障。

四、結(jié)語(yǔ)

總而言之，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型背景下，地方國(guó)有城投公司面臨著新的發(fā)展環(huán)境，對(duì)于財(cái)務(wù)管理工作的要求也在不斷提高，有效的財(cái)務(wù)管理可以為公司管理層決策的制定提供參考依據(jù)，也可以降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)階段，地方國(guó)有城投公司在財(cái)務(wù)管理中存在有不少問(wèn)題，需要其做好深入研究，提高對(duì)于財(cái)務(wù)管理工作的重視程度，建立起完善的財(cái)務(wù)管理制度體系，切實(shí)提高財(cái)務(wù)管理人員的業(yè)務(wù)水平，以信息技術(shù)手段為依托，促進(jìn)財(cái)務(wù)管理水平的提高，將地方國(guó)有城投公司在推動(dòng)城市可持續(xù)健康發(fā)展中的作用發(fā)揮出來(lái)?！?/p>