行政事業(yè)單位政府采購(gòu)存在的問(wèn)題分析及對(duì)策

陳 聰 安徽省勘查技術(shù)院

一、前言

《政府采購(gòu)法》等的實(shí)施，為行政事業(yè)單位政府采購(gòu)工作提供了制度保障，并一定程度上規(guī)范了采購(gòu)行為，但目前部分行政事業(yè)單位在政府采購(gòu)期間還存在一定不足，主要體現(xiàn)在采購(gòu)預(yù)算編制、采購(gòu)程序、規(guī)模效應(yīng)、監(jiān)督以及人員素養(yǎng)等方面，需要相關(guān)單位結(jié)合政府采購(gòu)的特點(diǎn)，分析當(dāng)前政府采購(gòu)中存在的不足與缺陷，積極探索優(yōu)化對(duì)策，以充分發(fā)揮政府采購(gòu)優(yōu)勢(shì)。

二、行政事業(yè)單位政府采購(gòu)的特點(diǎn)

其一，公共性。在政府采購(gòu)中，地方財(cái)政屬于主要資金來(lái)源，而地方財(cái)政又源自百姓貢獻(xiàn)，因此，政府采購(gòu)除了采購(gòu)一些基礎(chǔ)辦公設(shè)施，還要在此過(guò)程中采取多項(xiàng)利國(guó)利民措施，通過(guò)政府采購(gòu)回饋百姓。

其二，流程性。和其他企業(yè)采購(gòu)不同，政府采購(gòu)需經(jīng)歷復(fù)雜、完善、合規(guī)的流程，并要預(yù)先評(píng)估采購(gòu)規(guī)劃，經(jīng)有關(guān)部門審批通過(guò)，并要在政府所指定平臺(tái)當(dāng)中發(fā)布招投標(biāo)信息，才能進(jìn)行后續(xù)采購(gòu)工作。而且在整個(gè)采購(gòu)過(guò)程中，價(jià)格具有公開、透明性，所有采購(gòu)行為都要符合《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》。

其三，時(shí)效性。在政府采購(gòu)之前，要先科學(xué)編制采購(gòu)預(yù)算，且當(dāng)年支出應(yīng)和上年采購(gòu)預(yù)算基本相當(dāng)，貫徹實(shí)施預(yù)算方案，避免實(shí)際支出和預(yù)算有較大偏差，從而影響政府資金運(yùn)用效率，而且若預(yù)算有透支亦或收回情況，可能使采購(gòu)人面臨一定法律風(fēng)險(xiǎn)，因此要求政府采購(gòu)和預(yù)算支付進(jìn)度始終一致[1]。

三、行政事業(yè)單位政府采購(gòu)存在的問(wèn)題

(一)采購(gòu)預(yù)算編制不合理

目前很多行政事業(yè)單位在政府采購(gòu)過(guò)程中，因缺乏固定標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致決算成為采購(gòu)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，而對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算有所忽視，并使預(yù)算編制缺乏合理性，還具有一定滯后性，而到了預(yù)算執(zhí)行期間，經(jīng)常出現(xiàn)追加或調(diào)整情況，而與此同時(shí)，相關(guān)單位未及時(shí)調(diào)整預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算和實(shí)際有較大偏差，難以充分發(fā)揮預(yù)算的管控及約束作用，導(dǎo)致采購(gòu)相對(duì)隨意。還有一些單位在制定采購(gòu)預(yù)算方案之后，未動(dòng)態(tài)關(guān)注市場(chǎng)上物資價(jià)格變動(dòng)情況，由此可能出現(xiàn)資金浪費(fèi)問(wèn)題。

(二)采購(gòu)程序不規(guī)范

目前很多行政事業(yè)單位在政府采購(gòu)過(guò)程中所用方式不夠科學(xué)，而且采購(gòu)程序缺乏規(guī)范性，單位的政府采購(gòu)部門嚴(yán)重缺乏專業(yè)人才，使得部分采購(gòu)流程相對(duì)繁瑣，實(shí)際采購(gòu)期間需經(jīng)過(guò)較多審批環(huán)節(jié)，采購(gòu)項(xiàng)目從申報(bào)到驗(yàn)收需耗費(fèi)較長(zhǎng)時(shí)間，影響政府采購(gòu)效率。還有一些單位由于政府采購(gòu)程序繁瑣，加上招標(biāo)程序不完善，所以政府采購(gòu)積極性相對(duì)不高，而且實(shí)際采購(gòu)中也未嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行，存在暗箱操作空間，難以保證政府采購(gòu)的合理與科學(xué)。

(三)政府采購(gòu)規(guī)模效應(yīng)不足

一些行政事業(yè)單位在政府采購(gòu)期間未對(duì)所有采購(gòu)事項(xiàng)制定預(yù)算，經(jīng)常會(huì)有臨時(shí)變動(dòng)項(xiàng)目，并涉及到一些小額采購(gòu)等情況。另外，如低值易耗品通常會(huì)進(jìn)行零星采購(gòu)，相關(guān)費(fèi)用支出相加起來(lái)金額也較大，但卻未展開集中大包采購(gòu)，由此也難以充分發(fā)揮政府采購(gòu)的規(guī)模效應(yīng)，導(dǎo)致采購(gòu)成本偏高。而且一些單位的政府采購(gòu)方式不夠規(guī)范，主要通過(guò)詢價(jià)方式，而且經(jīng)常會(huì)先采購(gòu)再補(bǔ)辦手續(xù)，難以有效體現(xiàn)政府集中采購(gòu)的規(guī)模效應(yīng)。

(四)采購(gòu)監(jiān)督力度薄弱

目前很多行政事業(yè)單位雖然都會(huì)相對(duì)完整的設(shè)置政府采購(gòu)監(jiān)督制度，但實(shí)際上很多制度內(nèi)容都不夠細(xì)化，影響實(shí)施效果。比如，部分供應(yīng)商會(huì)為了享受國(guó)家有關(guān)優(yōu)惠政策或得到政府采購(gòu)項(xiàng)目為有關(guān)工作人員提供回扣，由此影響單位整體利益。還有一些單位雖然也針對(duì)政府采購(gòu)制定相關(guān)內(nèi)控制度，但更看重招標(biāo)過(guò)程，而對(duì)招標(biāo)之前以及之后的相關(guān)工作缺乏有力監(jiān)管。此外，在完成政府采購(gòu)工作之后，物資驗(yàn)收期間也缺乏有力的監(jiān)督及控制，不利于政府采購(gòu)工作高效、規(guī)范地開展。

(五)采購(gòu)相關(guān)工作人員專業(yè)素養(yǎng)有待提升

在政府采購(gòu)工作開展中，需要有關(guān)人員掌握多學(xué)科知識(shí)，如市場(chǎng)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、貿(mào)易學(xué)等，同時(shí)由于政府采購(gòu)涉及到較多環(huán)節(jié)，采購(gòu)人員不僅要掌握豐富的專業(yè)知識(shí)，還要有較強(qiáng)專業(yè)技能。而實(shí)際上，目前很多行政事業(yè)單位會(huì)從其他部門臨時(shí)抽調(diào)工作人員負(fù)責(zé)政府采購(gòu)工作，這些人員往往未經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)，對(duì)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)也缺乏深刻、全面的了解，加上專業(yè)知識(shí)欠缺，難以保證政府采購(gòu)工作充分達(dá)到有關(guān)規(guī)范及要求[2]。而且政府采購(gòu)工作本身就有一定特殊性，對(duì)相關(guān)采購(gòu)工作者提出較高的專業(yè)以及職業(yè)素養(yǎng)要求，在人員自身專業(yè)能力不足且缺乏有效培訓(xùn)情況下，很難有序推進(jìn)這項(xiàng)工作。

四、行政事業(yè)單位政府采購(gòu)的對(duì)策

(一)優(yōu)化采購(gòu)預(yù)算編制工作

在行政事業(yè)單位進(jìn)行政府采購(gòu)過(guò)程中，要認(rèn)識(shí)到預(yù)算編制的重要性，根據(jù)政府采購(gòu)項(xiàng)目及需求等科學(xué)編制采購(gòu)預(yù)算，并結(jié)合預(yù)算對(duì)采購(gòu)全程加強(qiáng)控制，防止發(fā)生資金浪費(fèi)情況，有效節(jié)約財(cái)政成本支出。單位在政府采購(gòu)之前需合理編制預(yù)算，而且采購(gòu)部門在編制采購(gòu)預(yù)算前要注意和資產(chǎn)管理部門加強(qiáng)交流與溝通，充分了解實(shí)際采購(gòu)需求，以更合理、科學(xué)地進(jìn)行政府采購(gòu)工作，使資源具有更高的利用率[3]。同時(shí)，要合理明確集中采購(gòu)目標(biāo)，并要按照采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)等各項(xiàng)規(guī)定落實(shí)核算工作。此外，單位在使用預(yù)算撥款以及預(yù)算外資金過(guò)程中，均要詳細(xì)、合理地制定政府采購(gòu)計(jì)劃，詳細(xì)列出采購(gòu)物品名稱、用途、數(shù)量等信息。在編制采購(gòu)預(yù)算之后，要和部門預(yù)算一起上報(bào)給財(cái)務(wù)部門，經(jīng)審核通過(guò)之后再落實(shí)具體的采購(gòu)工作。事業(yè)單位要自覺(jué)建立全過(guò)程預(yù)算管理理念，在合理編制預(yù)算方案基礎(chǔ)上嚴(yán)格控制預(yù)算的執(zhí)行，并安排專門人員在預(yù)算執(zhí)行全程加強(qiáng)全面監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)采購(gòu)環(huán)節(jié)有超預(yù)算問(wèn)題，要及時(shí)分析相關(guān)問(wèn)題的原因，制定應(yīng)對(duì)措施，并不斷總結(jié)歸納工作經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)采購(gòu)預(yù)算管理質(zhì)效提升。

(二)規(guī)范政府采購(gòu)流程

在政府采購(gòu)過(guò)程中，為規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)，要求針對(duì)政府采購(gòu)流程中的所有環(huán)節(jié)設(shè)置相匹配的約束條件。具體是在編制預(yù)算之前要充分了解采購(gòu)需求，結(jié)合單位工作計(jì)劃以及所在地區(qū)的宏觀發(fā)展規(guī)劃確定采購(gòu)標(biāo)的物，同時(shí)結(jié)合市場(chǎng)調(diào)查信息預(yù)估采購(gòu)金額，出具采購(gòu)需求報(bào)告。在生成相關(guān)報(bào)告之后，交由采購(gòu)小組進(jìn)行討論分析，同步形成會(huì)議記錄，相關(guān)資料要完整留存。財(cái)政部門在對(duì)采購(gòu)預(yù)算進(jìn)行審批期間，要把采購(gòu)需求當(dāng)做重要的考量依據(jù)，由此防范預(yù)算下達(dá)期間的風(fēng)險(xiǎn)。在采購(gòu)預(yù)算批復(fù)之后才能啟動(dòng)采購(gòu)程序，并要結(jié)合采購(gòu)需求展開市場(chǎng)調(diào)研，重點(diǎn)調(diào)研及分析產(chǎn)品質(zhì)量、價(jià)格、性能等情況，也可邀請(qǐng)專家或第三方機(jī)構(gòu)共同進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查，并要出具市場(chǎng)調(diào)研報(bào)告，結(jié)合報(bào)告信息明確采購(gòu)供應(yīng)商的選定標(biāo)準(zhǔn)，充分考察供應(yīng)商的價(jià)格、口碑、供求等信息，規(guī)范地落實(shí)招投標(biāo)程序[4]。在招標(biāo)期間，若采購(gòu)項(xiàng)目金額比較大，需設(shè)置專家論證環(huán)節(jié)，并要嚴(yán)格核實(shí)采購(gòu)人、供應(yīng)商以及相關(guān)專家有無(wú)關(guān)聯(lián)關(guān)系。在招標(biāo)結(jié)束并簽訂采購(gòu)合同之后，由專業(yè)律師審核合同內(nèi)容，并由第三方機(jī)構(gòu)嚴(yán)格驗(yàn)收采購(gòu)標(biāo)的物，最后出具驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，相關(guān)報(bào)告連同發(fā)票、中標(biāo)通知書、采購(gòu)合同、政府采購(gòu)備案表等都屬于重要的原始憑證，可為資金支付提供參考和依據(jù)。

(三)提升政府采購(gòu)規(guī)模效益

政府采購(gòu)過(guò)程中，首先，要堅(jiān)持先預(yù)算后采購(gòu)的原則，保證采購(gòu)預(yù)算獲批之后才能開展采購(gòu)工作，嚴(yán)禁先采購(gòu)而后預(yù)算或者無(wú)預(yù)算采購(gòu)、超預(yù)算采購(gòu)等行為。在該原則指導(dǎo)下，可使相關(guān)單位高度重視采購(gòu)預(yù)算編制，并使采購(gòu)預(yù)算更加細(xì)致、全面，合理控制采購(gòu)成本，使財(cái)政資金具有更高使用效益。其次，要關(guān)注化零為整。行政事業(yè)單位尤其是基層單位大多采購(gòu)數(shù)量與金額偏小，無(wú)法達(dá)到集中采購(gòu)數(shù)額起點(diǎn)，只能通過(guò)網(wǎng)上詢價(jià)或直購(gòu)等形式采購(gòu)，難以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，在和供應(yīng)商談判中缺乏籌碼，無(wú)法獲取優(yōu)惠價(jià)格及更好的服務(wù)。而如果財(cái)政管理部門預(yù)先基于經(jīng)審核批準(zhǔn)的采購(gòu)預(yù)算，對(duì)不同單位同類采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行整合與歸集，即可劃零為整，定期匯總政府采購(gòu)執(zhí)行計(jì)劃，并分包下達(dá)給采購(gòu)中心，展開集中采購(gòu)，充分發(fā)揮政府采購(gòu)的規(guī)模效應(yīng)，并解決零星采購(gòu)中面臨的程序繁瑣以及效率偏低等問(wèn)題，有效控制成本支出，促進(jìn)采購(gòu)效能提升[5]。

(四)加大政府采購(gòu)監(jiān)督力度

行政事業(yè)單位在加強(qiáng)政府采購(gòu)過(guò)程中，需完善地建立監(jiān)督鏈條。財(cái)政部門目前高度重視對(duì)政府采購(gòu)流程的監(jiān)督，后續(xù)會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)前期及后期的監(jiān)督力度，具體是在政府采購(gòu)工作開始前就要嚴(yán)格管控預(yù)算環(huán)節(jié)，對(duì)預(yù)算自評(píng)報(bào)告進(jìn)行規(guī)范、全面的審查，邀請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)考核自評(píng)報(bào)告，對(duì)預(yù)算進(jìn)行事前績(jī)效評(píng)估。完成政府采購(gòu)工作后，要及時(shí)落實(shí)預(yù)算績(jī)效考評(píng)工作，結(jié)合具體的采購(gòu)項(xiàng)目，對(duì)相關(guān)績(jī)效指標(biāo)打分，重點(diǎn)對(duì)采購(gòu)數(shù)量、成本、質(zhì)量以及工作時(shí)間節(jié)點(diǎn)等進(jìn)行考評(píng)，結(jié)合采購(gòu)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等產(chǎn)生的積極影響，立足整體層面評(píng)價(jià)采購(gòu)工作，并對(duì)采購(gòu)單位其采購(gòu)業(yè)務(wù)展開整體監(jiān)管。此外，要全方位地分析政府采購(gòu)實(shí)施情況，監(jiān)督采購(gòu)內(nèi)容是否達(dá)到國(guó)家有關(guān)規(guī)定，若采購(gòu)標(biāo)的物無(wú)制度標(biāo)準(zhǔn)，要經(jīng)開會(huì)研討，確定和實(shí)際相符的監(jiān)督條件。在采購(gòu)規(guī)劃執(zhí)行之后，要審核采購(gòu)業(yè)務(wù)和原計(jì)劃是否一致，若發(fā)現(xiàn)實(shí)際采購(gòu)和原計(jì)劃有出入，要審查是否走調(diào)整流程，嚴(yán)控采購(gòu)調(diào)整內(nèi)容，查詢調(diào)整原因，保存調(diào)整相關(guān)資料。采購(gòu)各環(huán)節(jié)所涉及到的領(lǐng)導(dǎo)審批資料也要進(jìn)行全面審查，明確其必要性以及專業(yè)性，避免審批環(huán)節(jié)帶有個(gè)人色彩。除此以外，各地政府要與時(shí)俱進(jìn)地加快信息化建設(shè)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和各單位需求搭建政府采購(gòu)系統(tǒng)，使相關(guān)系統(tǒng)和當(dāng)?shù)刭Y產(chǎn)管理系統(tǒng)、預(yù)算收支管理系統(tǒng)等建立關(guān)聯(lián)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)等更高效、全面地監(jiān)管政府采購(gòu)工作。

(五)提升采購(gòu)隊(duì)伍綜合素養(yǎng)

行政事業(yè)單位要不斷提升政府采購(gòu)隊(duì)伍及相關(guān)人員的綜合素養(yǎng)，主要可采取以下措施：1.加強(qiáng)員工培訓(xùn)，也就是行政事業(yè)單位要對(duì)原本開展政府采購(gòu)工作或具有招投標(biāo)、采購(gòu)等工作經(jīng)驗(yàn)的人員加強(qiáng)培訓(xùn)，使其掌握更多采購(gòu)專業(yè)理論、法律以及相關(guān)政策等知識(shí)，不斷提升綜合素養(yǎng)及采購(gòu)能力。同時(shí)，要培訓(xùn)員工的信息化采購(gòu)交易技能，使其熟練掌握信息化采購(gòu)交易流程、操作技能以及信息安全等，以充分滿足政府采購(gòu)信息化建設(shè)要求；2.引入專業(yè)的采購(gòu)人才。在政府采購(gòu)加快信息化建設(shè)過(guò)程中，不能只培訓(xùn)已有員工，還要招聘引入更多高素養(yǎng)、高水平、綜合型人才負(fù)責(zé)政府采購(gòu)工作，同時(shí)要緊跟時(shí)代變化，開發(fā)出更具針對(duì)性的政府采購(gòu)系統(tǒng)，以不斷提升采購(gòu)業(yè)務(wù)效率，有效維護(hù)系統(tǒng)資源及數(shù)據(jù)的穩(wěn)定、安全，保證系統(tǒng)運(yùn)行可靠，在信息化系統(tǒng)和專業(yè)人才配合下，更高效、高質(zhì)量地展開政府采購(gòu)工作；3.可邀請(qǐng)專家或顧問(wèn)為政府采購(gòu)人員提供一定指導(dǎo)意見，可圍繞政府采購(gòu)涉及到的難度大、復(fù)雜性問(wèn)題及需求向?qū)＜易稍儯Y(jié)合多方意見制定問(wèn)題解決策略，并優(yōu)化升級(jí)采購(gòu)平臺(tái)，使政府采購(gòu)更加可靠、安全。

(六)完善政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)及人員的準(zhǔn)入機(jī)制

行政事業(yè)單位在政府采購(gòu)過(guò)程中，選取社會(huì)代理機(jī)構(gòu)要遵循公平、公正等原則，上級(jí)單位在統(tǒng)一指定代理機(jī)構(gòu)期間，要對(duì)代理價(jià)格、人員配備、業(yè)務(wù)水準(zhǔn)以及服務(wù)經(jīng)驗(yàn)等進(jìn)行綜合分析，合理選擇代理機(jī)構(gòu)。在上級(jí)機(jī)構(gòu)不指定統(tǒng)一的代理機(jī)構(gòu)情況下，可將代理機(jī)構(gòu)相關(guān)要求發(fā)布到官方媒體，向社會(huì)公開機(jī)構(gòu)需求條件，以公平競(jìng)爭(zhēng)方式選擇最終的代理機(jī)構(gòu)。而且，政府采購(gòu)期間進(jìn)行評(píng)審的專家也適當(dāng)提升入庫(kù)門檻，不僅要審核相關(guān)專家其學(xué)歷、職稱等，還要重點(diǎn)考察其業(yè)績(jī)條件、社會(huì)關(guān)系、職業(yè)道德、業(yè)務(wù)水平等，保證入庫(kù)專家其專業(yè)素養(yǎng)及道德水平均和采購(gòu)項(xiàng)目需求相符。在審查供應(yīng)商資格期間，不僅要審查其經(jīng)營(yíng)范圍及相關(guān)證照，還要嚴(yán)格審查供應(yīng)商企業(yè)其納稅情況、商譽(yù)、賬務(wù)明細(xì)等，此外，要綜合評(píng)估企業(yè)銷售情況、社會(huì)評(píng)價(jià)以及售后情況等。

五、結(jié)語(yǔ)

行政事業(yè)單位做好政府采購(gòu)工作，能高效利用財(cái)政資金，為大眾提供更優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)民生服務(wù)。相關(guān)單位在政府采購(gòu)過(guò)程中，要依法、依規(guī)地提升采購(gòu)效能，做好采購(gòu)預(yù)算編制工作。規(guī)范采購(gòu)流程，充分發(fā)揮政府采購(gòu)的規(guī)模效益，并對(duì)采購(gòu)過(guò)程加強(qiáng)監(jiān)督。有效提升采購(gòu)人員其綜合素養(yǎng)，并要完善相關(guān)采購(gòu)機(jī)構(gòu)及人員的準(zhǔn)入機(jī)制，保證政府采購(gòu)工作更加合理、科學(xué)、高效。■