人民軍隊政治委員制度的歷史演變

談志興

1953年12月全國軍事系統(tǒng)黨的高級干部會議期間，毛澤東與彭德懷在一起

人民軍隊政治委員制度的基本含義，按照2020年12月25日經(jīng)中共中央、中央軍委批準發(fā)布的新修訂的《軍隊政治工作條例》的規(guī)定，就是：“團以上單位設(shè)立政治委員，營設(shè)立政治教導(dǎo)員，連設(shè)立政治指導(dǎo)員，政治委員、政治教導(dǎo)員、政治指導(dǎo)員是本單位的政治主官，是本單位黨組織日常工作的主持者，在本單位黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。”“政治委員、政治教導(dǎo)員、政治指導(dǎo)員和本單位軍事主官同為單位首長，同為指揮員，在本單位黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，對本單位各項工作共同負責(zé)?！薄霸诰o急情況下，屬于軍事工作方面的問題由軍事主官決定，屬于政治工作方面的問題由政治主官決定，但都必須對黨組織和上級負責(zé)，事后及時報告，接受檢查?！币簿褪钦f，政治委員制度中的政治委員，不僅僅指團以上單位設(shè)立的政治委員，還包括營級單位設(shè)立的政治教導(dǎo)員，連級單位設(shè)立的政治指導(dǎo)員。因此，政治委員制度也可以稱為政治主官制度、雙首長制度。

軍隊政治委員制度，首創(chuàng)于蘇聯(lián)紅軍。在中國軍隊中實行黨代表和政治部制度，是孫中山屢經(jīng)挫折后，在中國共產(chǎn)黨和蘇聯(lián)幫助下，借鑒蘇聯(lián)紅軍政治建軍的經(jīng)驗，“以俄為師”推進政治建軍、建設(shè)新型軍隊的重要舉措。共產(chǎn)黨人周恩來、李富春、朱克靖、林伯渠等都曾在國民革命軍中擔(dān)任過黨代表，是中國軍隊最早的黨代表。大革命失敗后，國民革命軍中實行的黨代表制度，雖然隨著蔣介石叛變革命、從事反共分裂活動被完全破壞和取消了，但在隨后中國共產(chǎn)黨獨立創(chuàng)建并領(lǐng)導(dǎo)的人民軍隊中被繼承并發(fā)揚光大。正如1937年毛澤東在和英國記者貝特蘭的談話中所講：“國民黨的軍隊本來是有大體上相同于今日的八路軍的精神的，那就是在一九二四到一九二七年的時代。那時中國共產(chǎn)黨和國民黨合作組織新制度的軍隊?！薄澳菚r軍隊設(shè)立了黨代表和政治部，這種制度是中國歷史上沒有的，靠了這種制度使軍隊一新其面目。一九二七年以后的紅軍以至今日的八路軍，是繼承了這種制度而加以發(fā)展的?！?p>

1928年4月，朱德、陳毅率領(lǐng)南昌起義保留下來的部隊及湘南起義農(nóng)軍在江西寧岡同毛澤東領(lǐng)導(dǎo)的部隊會師。圖為油畫《井岡山會師》

南昌起義部隊首先設(shè)立中國共產(chǎn)黨軍隊黨代表

1927年8月1日，南昌起義爆發(fā)，在以周恩來為首的中共前敵委員會領(lǐng)導(dǎo)下，起義部隊雖然沿用了國民革命軍的番號，但是分別委任共產(chǎn)黨人擔(dān)任了起義部隊的各級黨代表，比如聶榮臻是葉挺任軍長的11軍的黨代表，李碩勛是11軍25師黨代表。他們堅決執(zhí)行中共中央關(guān)于南昌起義的命令和決策，在中國革命武裝中首開中國共產(chǎn)黨軍隊黨代表的先聲。

1927年9月，毛澤東領(lǐng)導(dǎo)的湘贛邊界秋收起義爆發(fā)，在參加湘贛邊界秋收起義的來自工人、農(nóng)民、國民革命軍的隊伍中，都有一些黨代表存在，比如羅榮桓是農(nóng)民自衛(wèi)軍的黨代表，只是部隊中黨代表沒有形成制度。起義部隊失利后，到達江西永新三灣村，進行了著名的“三灣改編”。為了加強黨對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)，重新建立了黨組織，設(shè)立了黨代表。經(jīng)前委任命，在連、營、團都設(shè)立了黨代表，黨代表擔(dān)任黨支部書記或黨委書記，負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)黨的工作和政治工作。這樣，黨在軍隊中的組織，從前委到連支部，自上而下形成了一個完整的體系，初步確立了黨對軍隊領(lǐng)導(dǎo)的制度，從組織上解決了黨直接有效地掌握軍隊的最大問題，保證黨的路線方針政策在軍隊的貫徹執(zhí)行。

《紅軍第四軍黨代表工作大綱》是人民解放軍歷史上最早提出黨代表制度的法規(guī)性文件。隨著朱毛會師，1928年5月，工農(nóng)革命軍第4軍在井岡山正式成立。6月，根據(jù)中共中央頒發(fā)的《軍事工作大綱》規(guī)定，改稱中國工農(nóng)紅軍第4軍。朱德任軍長，毛澤東任黨代表，陳毅任政治部主任。紅4軍制定了《紅軍第四軍黨代表工作大綱》，在各師、團、營、連分別設(shè)立了黨代表。

《紅軍第四軍黨代表工作大綱》明確規(guī)定：“黨代表是代表黨在軍中工作，所以對于黨的主義及政策，應(yīng)該隨時使士兵了解，并須每天上課，隨時講演，參加士委工作，猛力使士兵文化程度增高?！薄包h代表不但只管士兵的教育，并且還要注意士兵的管理。關(guān)于紀律，應(yīng)該向帶兵官隨時隨地督促士兵遵守，并使士兵與官長關(guān)系密切?！弊鲬?zhàn)時，黨代表“在未戰(zhàn)之先，應(yīng)該使士兵了解戰(zhàn)爭的意義和目的”；“黨代表應(yīng)該幫助指揮官指揮”；“黨代表應(yīng)該站在士兵前面，領(lǐng)導(dǎo)士兵向前猛進”；“應(yīng)該隨（時）指出敵人缺點，增加士兵勇氣”；“戰(zhàn)時或戰(zhàn)事結(jié)束，應(yīng)該注意招護傷兵即（及）調(diào)查戰(zhàn)斗經(jīng)過情形”。黨代表在“民眾方面——說明士兵與民眾之關(guān)系”；“黨代表一切行動和言論，均需站在黨的觀點上，去施行黨的主義政策”；“黨代表在軍隊中，在民眾中，均在黨的指揮之下，積極發(fā)展黨和團的組織，并使黨與團為群眾核心”；“黨代表應(yīng)為各同志模范，并使各同志，以及非同志，在本黨政策之下，都積極工作”。

紅4軍的這個大綱，為紅軍黨代表制度化、規(guī)范化奠定了基礎(chǔ)。各地建立的紅軍和革命根據(jù)地都先后實行了紅4軍所建立并發(fā)展的黨代表制度，紅軍黨代表制度進一步普及和趨向成熟，紅軍中的黨代表較之國民革命軍中的黨代表更加具有權(quán)威和力量，為鞏固根據(jù)地和壯大人民武裝發(fā)揮了重要作用。

毛澤東在總結(jié)紅4軍在井岡山斗爭的經(jīng)驗時指出：“黨代表制度，經(jīng)驗證明不能廢除，特別是在連這一級，因黨的支部建設(shè)在連上，黨代表更加重要。他要督促士兵委員會進行政治訓(xùn)練，指導(dǎo)民運工作，同時要擔(dān)任黨的支部書記。事實證明，哪一個連隊黨代表較好，哪一個連就較健全，而連長在政治上卻不易有這樣大的作用。”“從表面看，似乎既稱紅軍，就可以不要黨代表了，實在大謬不然。”

1927年9月，毛澤東率領(lǐng)工農(nóng)革命軍進駐永新縣三灣村。毛澤東在三灣楓樹坪領(lǐng)導(dǎo)了著名的“三灣改編”，把一個師縮編為一個團，規(guī)定了黨支部建在連上，確立黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)。圖為三灣楓樹坪

中共六大決定，在紅軍中實行政治委員制度

1928年7月，中共六大在莫斯科召開。會議決定，在紅軍中實行政治委員和政治部制度。周恩來在中共六大上所作的軍事報告中強調(diào)：

紅軍一定有政治工作，黨負責(zé)政治工作，政治部是黨在軍隊中最高機關(guān)。紅軍絕對取消黨代表，黨代表是從國民黨產(chǎn)生的，在蘇聯(lián)只有政治委員，由蘇維埃政府派，但多半是黨員。

1929年9月28日，中共中央給紅4軍前委的指示信指出：

黨代表名稱應(yīng)立即廢除，改為政治委員，其職務(wù)為監(jiān)督軍隊行政事務(wù)，鞏固軍隊政治領(lǐng)導(dǎo)，副署命令等。

軍與縱隊設(shè)政治部，營連只設(shè)政治委員，這是可以的，其任務(wù)為對內(nèi)管理政治教育，對外作政治宣傳以至管理地方政務(wù)，發(fā)動群眾斗爭，扶助地方組織等。

1929年底，根據(jù)中共六大決定和中央給紅4軍前委的指示信精神，紅4軍中的黨代表改稱政治委員，營、連黨代表也稱政治委員。1930年起，也就是古田會議之后，紅軍的黨代表制改為政治委員制。1931年起，營、連政治委員分別改稱政治教導(dǎo)員、政治指導(dǎo)員。從此，紅軍的黨代表制度改為了政治委員制度。雖然其時稱謂改變了，不叫黨代表而叫政治委員（或政治教導(dǎo)員或政治指導(dǎo)員）了，但是政治委員作為中國共產(chǎn)黨在軍隊中黨代表的性質(zhì)沒有改變。此后，政治委員（或政治教導(dǎo)員或政治指導(dǎo)員）這個稱呼始終為紅軍、八路軍、新四軍和人民解放軍所采用。

政治委員全權(quán)負責(zé)制的由來

《中國工農(nóng)紅軍政治工作暫行條例草案》是解放軍第一部專門規(guī)范政治委員制度的法規(guī)。隨著革命形勢的發(fā)展變化和戰(zhàn)爭的需要，中國工農(nóng)紅軍規(guī)模越來越大，政治工作任務(wù)也越來越繁重，必須有一個專門的軍隊政治工作的章程，來統(tǒng)一規(guī)范紅軍政治工作的秩序，加強紅軍政治工作建設(shè)。為此，1930年，中共中央制定了《中國工農(nóng)紅軍政治工作暫行條例草案》，這是解放軍政治工作的第一部正式條例。

《中國工農(nóng)紅軍政治工作暫行條例草案》“總則”規(guī)定：

為加強無產(chǎn)階級先鋒隊（共產(chǎn)黨）在紅軍中的領(lǐng)導(dǎo)起見，在紅軍中設(shè)立政治委員和政治機關(guān)（政治部及政治處），他是蘇維埃政權(quán)的一部分，是黨在紅軍中政治路線及紀律的執(zhí)行者。

紅軍中政治委員及政治機關(guān)，是紅軍中政治指導(dǎo)者。黨在政治委員及政治機關(guān)指導(dǎo)之下進行工作。

關(guān)于政治委員，《中國工農(nóng)紅軍政治工作暫行條例草案》規(guī)定：

政治委員不僅是蘇維埃政權(quán)在紅軍中的政治代表，而同時是中國共產(chǎn)黨在紅軍中的全權(quán)代表。他是代表政權(quán)及黨的雙重意義，執(zhí)行黨在紅軍政治路線及紀律的完全負責(zé)者。

政治委員有監(jiān)督一切軍事行動、軍事行政的權(quán)力。

關(guān)于政治委員的具體責(zé)任和權(quán)限，《中國工農(nóng)紅軍政治工作暫行條例草案》規(guī)定：

參加挑選、考察、檢舉指揮員、軍事人員、政治工作人員的工作，并在委任及調(diào)動人員的命令上簽字。

參加編制起草一切作戰(zhàn)、動員、教育、檢察的計劃和命令，并在命令上簽字。

預(yù)防反蘇維埃政權(quán)的行動，并用堅決的辦法，消滅用技術(shù)、經(jīng)濟的方法來破壞本部組織為目的的份子。

政治委員在政治方面有單獨發(fā)布命令之權(quán)。

政治委員在與同級軍事指揮員有爭持時，政治委員有停止軍事指揮員命令之權(quán)，但必須立刻將爭持的詳細情形報告上級機關(guān)。在未得上級指示以前，須依照政治委員的意見執(zhí)行，同時軍事指揮員有向上級申訴之權(quán)。

在發(fā)現(xiàn)該部一切人員（由同級軍事指揮員以至戰(zhàn)斗員）有反革命或以破壞軍隊組織為目的的行動時，政治委員有執(zhí)行革命法律之權(quán)，但必須即刻將事變經(jīng)過報告上級機關(guān)。

政治委員是中國共產(chǎn)黨在紅軍中的全權(quán)代表，固定作在軍隊中政治會議的主席。

政治委員在政治認識上、紀律上、行動上、執(zhí)行黨的任務(wù)上，均須為群眾的模范。

《條例草案》的制定和頒布，使紅軍政治工作制度化、規(guī)范化了，也使人民軍隊政治委員制度走上了制度化軌道，是解放軍政治委員制度建立并實行的法規(guī)性標志。

同時，也可以看出，這部《條例（草案）》不適當(dāng)?shù)靥Ц吡苏挝瘑T的地位作用，用政治委員的個人領(lǐng)導(dǎo)取代了黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)定政治委員“是中國共產(chǎn)黨在紅軍中的全權(quán)代表”“黨在政治委員及政治機關(guān)指導(dǎo)之下進行工作”。在與軍事指揮員的關(guān)系上，規(guī)定了政治委員的“最后決定權(quán)”，“政治委員有停止軍事指揮員命令之權(quán)”，“有執(zhí)行革命法律之權(quán)”。這種把政治委員不恰當(dāng)?shù)財[在軍事指揮員之上甚至黨的領(lǐng)導(dǎo)之上的規(guī)定，用政治委員全權(quán)負責(zé)制取代黨委集體領(lǐng)導(dǎo)制，為之后張國燾之類野心家、陰謀家培植個人勢力、樹立個人權(quán)威、飛揚跋扈、獨斷專行、踐踏黨內(nèi)民主、破壞正確的黨內(nèi)集中提供了方便。

1937年7月8日，中共中央發(fā)出通電，號召全國同胞奮起抗戰(zhàn)。紅軍主力改編為國民革命軍第八路軍后，開赴華北抗日前線。圖為林彪（左一）、聶榮臻（左三）在指揮平型關(guān)戰(zhàn)役

八路軍政治委員制度的恢復(fù)

西安事變后，國共兩黨攜手合作，共同抗日。國民黨提出紅軍改編的條件，就是按照國民革命軍的編制改編，不設(shè)政治委員和政治部，設(shè)政訓(xùn)處，并要派人擔(dān)任重要職務(wù)等。中共與其進行了既堅決又靈活、既斗爭又團結(jié)的談判，最終達成協(xié)議，紅軍改編時取消了各級隊伍中的政治委員，政治部改為政訓(xùn)處，但是，不接受國民黨向八路軍、新四軍中派人。

1937年8月25日，中共中央革命軍事委員會發(fā)布命令，八路軍下轄3個師，設(shè)師長、副師長、參謀長、政訓(xùn)處主任等，部隊中不設(shè)政治委員。比如，聶榮臻是長期和林彪搭檔的紅一軍團的政治委員，此后在由紅一軍團主力改編的八路軍115師擔(dān)任副師長，羅榮桓則擔(dān)任115師政訓(xùn)處主任。

解放戰(zhàn)爭時期的劉伯承與鄧小平（左）

但是，由于取消了政治機關(guān)和政治委員制度，政治工作削弱了，八路軍的作風(fēng)起了很大變化，軍閥習(xí)氣開始滋長蔓延，部隊中出現(xiàn)了輕視黨和政治工作，忽視群眾利益，侮辱戰(zhàn)士等現(xiàn)象。同年10月，時任八路軍總政治部組織部部長的黃克誠在深入部隊調(diào)研時，發(fā)現(xiàn)紅軍改編后政治工作削弱了，軍隊建設(shè)受到了影響，于是立即向八路軍總政治部主任任弼時作了匯報，建議恢復(fù)黨代表和政治機關(guān)制度。任弼時指示其寫成報告。報告得到了八路軍總司令朱德、副總司令彭德懷、總政治部主任任弼時等3人的認可，并以3人的名義于10月19日上報中共中央和毛澤東。僅過了3天，10月22日，張聞天、毛澤東復(fù)電朱、彭、任及鄧小平，并告周恩來：

關(guān)于恢復(fù)政治委員及政治機關(guān)原有制度，我們完全同意。請即速令執(zhí)行。唯黨代表名義不妥，仍應(yīng)名為政治委員。將來國民黨采用黨代表制時，我軍方可改為黨代表。

隨即，任命聶榮臻為115師政治委員（后由羅榮桓繼任），關(guān)向應(yīng)為120師政治委員，張浩為129師政治委員（后由鄧小平繼任）。由此，八路軍恢復(fù)了政治委員制度。

1938年，全軍在團以上單位開始恢復(fù)政治委員制度，八路軍各師所屬獨立營也設(shè)立了政治委員，各部隊撤銷各級政訓(xùn)處，恢復(fù)了師、旅、團政治部（處）。

1938年12月，中央軍委批準頒發(fā)《國民革命軍第十八集團軍政治工作暫行條例（草案）》，從法規(guī)上明確了政治委員的地位和職權(quán)。其中，《政治委員工作暫行條例》“總則”規(guī)定：

為了加強第十八集團軍中黨和政治工作的領(lǐng)導(dǎo)……特在第十八集團軍的團旅師獨立支隊以及集團軍直屬隊衛(wèi)生機關(guān)學(xué)校供給機關(guān)兵站總站內(nèi)任命最有政治覺悟最堅強最勇敢，并有很高的軍事知識（特別是戰(zhàn)斗部隊中的政治委員）及教育經(jīng)驗的共產(chǎn)黨員為政治委員。

政治委員是中國共產(chǎn)黨在十八集團軍的全權(quán)代表。

政治委員有參加一切軍事行動與軍事行政決定之權(quán)力。

《政治委員工作暫行條例》規(guī)定了政治委員的責(zé)任和權(quán)限：

政治委員在政治方面有單獨發(fā)布命令之權(quán)。

在軍事行政和作戰(zhàn)指揮上軍事指揮員負更重大的責(zé)任，但在軍事指揮員有違犯了黨的路線或不執(zhí)行上級命令情況時政治委員有停止軍事指揮員命令之權(quán)，但必須把經(jīng)過的情形詳細報告上級機關(guān)，在未得到上級機關(guān)指示以前，軍事指揮員必須依照政治委員的意見執(zhí)行，同時軍事指揮員有向上級申訴之權(quán)。

在發(fā)現(xiàn)該部一切人員（由同級軍事指揮員到戰(zhàn)斗員）有背叛民族解放事業(yè)或以破壞本軍組織為目的的行動時，政治委員有執(zhí)行革命法律之權(quán)。

該條例是人民軍隊在全國性抗日戰(zhàn)爭時期恢復(fù)政治委員、政治機關(guān)制度以后，對軍隊政治工作法規(guī)化、制度化的重要標志。但可以看出，該條例仍然強調(diào)了政治委員的最后決定權(quán)。

對政治委員最后決定權(quán)的重大限制

1942年10月，根據(jù)抗日戰(zhàn)爭形勢、任務(wù)發(fā)展的需要，特別是政治委員最后決定權(quán)在復(fù)雜的對敵斗爭中呈現(xiàn)出來的弊端，比如妨害軍事指揮員的積極性、創(chuàng)造性的發(fā)揮，破壞集體領(lǐng)導(dǎo)原則，一些政治委員由于軍事素質(zhì)不高導(dǎo)致對部隊作戰(zhàn)行動的錯誤決策，有的政治委員憑借“最后決定權(quán)”飛揚跋扈、獨斷專行、踐踏民主、搞“肅反”“肅托”擴大化迫害干部等等問題，中央軍委再次修訂頒發(fā)了《國民革命軍第十八集團軍（第八路軍）政治工作條例（草案）》，對“政治委員的最后決定權(quán)”作出了重大限制。其中的《政治委員工作暫行條例》規(guī)定：

政治委員是中國共產(chǎn)黨在軍隊中的全權(quán)代表，執(zhí)行黨在軍隊中的政治路線及紀律的完全負責(zé)者。

為著鞏固黨在自己軍隊中的領(lǐng)導(dǎo)，政治委員有過問軍隊中一切工作與一切行動的權(quán)力。

政治委員在政治方面有單獨發(fā)出命令之權(quán)。

政治委員在與同級軍事指揮員有爭執(zhí)時，除屬于作戰(zhàn)方面的行動由軍事指揮員決定之外，其他由政治委員作最后決定，但均須同時報告上級軍政首長。

在發(fā)現(xiàn)本部隊一切人員有反革命或以破壞軍隊組織為目的之行動時，政治委員有執(zhí)行革命法律之權(quán)。

可以發(fā)現(xiàn)，人民軍隊先后執(zhí)行了10余年的政治委員的最后決定權(quán)的規(guī)定至此作了重大限制，政治委員的最后決定權(quán)被局限在“作戰(zhàn)方面的行動”以外的事務(wù)，“政治委員有停止軍事指揮員命令之權(quán)”等規(guī)定都被取消了。也就是說，部隊中屬于作戰(zhàn)方面的行動由軍事指揮員決定，其他的事項由政治委員作最后決定，且“均須同時報告上級軍政首長”。這就大大地限制了政治委員的最后決定權(quán)。

1944年4月11日，受中共中央委托，在毛澤東具體指導(dǎo)下起草，經(jīng)毛澤東、周恩來審閱修改，并經(jīng)過中央書記處討論批準，由譚政在中共中央西北局高級干部會議上作的《關(guān)于軍隊政治工作問題的報告》（即“譚政報告”）中指出：

在抗戰(zhàn)初期，曾經(jīng)一時遷就國民黨，取消了政治委員制度，降低了政治工作的地位，這是錯誤的。后來改正了，恢復(fù)了政治委員制度，提高了政治工作地位，這是很對的。政治工作在任何一部分革命軍隊中，都應(yīng)有其適當(dāng)?shù)牡匚唬紤?yīng)適當(dāng)?shù)貜娬{(diào)它的作用，否則這個部隊的工作就要受到損失。特別是在那些政治工作比較薄弱的部隊，這樣的強調(diào)十分必要。對于政治工作地位的過分強調(diào)是不對的，但是沒有必要的強調(diào)，沒有必要的地位，也是不對的。

這些都標志著人民軍隊對政治委員及政治工作的地位作用的認識逐漸達到了成熟的階段。

雙首長制、政治主官制的誕生

人民軍隊的黨委制度，在1930年《中國工農(nóng)紅軍政治工作暫行條例草案》頒布后，實際上是不適當(dāng)?shù)??！稐l例草案》明確規(guī)定，“黨在政治委員及政治機關(guān)指導(dǎo)之下進行工作”。而到了全國性抗日戰(zhàn)爭時期，人民軍隊中是不能設(shè)立中國共產(chǎn)黨的委員會的，但由于“游擊戰(zhàn)爭的環(huán)境與部隊的分散行動，要求一定限度的集體領(lǐng)導(dǎo)與一定限度的集中指揮”，因此，軍政委員會制度成為八路軍、新四軍實行集體領(lǐng)導(dǎo)的重要形式?！败娬瘑T會的主席，一般的由政委擔(dān)任?！?/p>

解放戰(zhàn)爭時期，人民軍隊中的黨委制度逐漸恢復(fù)。1947年7月，中共中央頒布了《中國人民解放軍黨委員會條例草案（初稿）》，規(guī)定：

無產(chǎn)階級的先鋒隊——共產(chǎn)黨就應(yīng)該在這支人民軍隊中建立起它的絕對領(lǐng)導(dǎo)。其組織形式即在軍隊中設(shè)置各級黨委員會，而以黨委員會作為對軍隊之一切領(lǐng)導(dǎo)與團結(jié)的核心。

軍隊中黨的委員會是按照中共七大黨章所規(guī)定之民主的集中制建設(shè)起來的。

黨員大會或代表大會閉幕后，黨委員會即為該部隊中黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。

《條例草案（初稿）》對軍隊黨委員會地位作用的這些規(guī)定，實際上對紅軍第一部政治工作條例提出的且長期以來一直在實行中的“黨在政治委員及政治機關(guān)指導(dǎo)之下進行工作”的規(guī)定作了修正，明確：“黨委員會是軍隊之一切領(lǐng)導(dǎo)與團結(jié)的核心?！薄包h委員會為該部隊中黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)?！?/p>

《條例草案（初稿）》明確規(guī)定了黨委與政治委員的關(guān)系：

由黨委員會之全體會議，選舉黨委的常務(wù)委員會（五人至七八人）及正副書記，進行經(jīng)常工作。書記一般得由政委兼任之，副書記一般以政治主任兼任之，在營，書記一般以教導(dǎo)員兼任之。

《條例草案（初稿）》要求：

各級黨委員會所屬之軍政機關(guān)應(yīng)無條件執(zhí)行黨委員會之決定指示或訓(xùn)令。該級軍政機關(guān)首長，對黨委員會之決定指示或訓(xùn)令須負責(zé)保證實施之。

各級黨委員會，對各級軍政機關(guān)之首長制應(yīng)予承認并鞏固之。

對上級黨委或軍政機關(guān)之指示、訓(xùn)令或命令，一般應(yīng)由黨委員會討論，保障執(zhí)行。如在環(huán)境限制條件不允許時，得由首長緊急處置之。例如作戰(zhàn)指揮，應(yīng)以軍事首長的決心為主，對黨委員會負責(zé)。

黨委員會對決定之執(zhí)行應(yīng)通過首長制去實施。

可以看出，《中國人民解放軍黨委員會條例草案（初稿）》對政治委員最后決定權(quán)的規(guī)定已經(jīng)不復(fù)存在，而黨委統(tǒng)一的集體領(lǐng)導(dǎo)下的首長分工負責(zé)制已具雛形。

1949年，《中國人民解放軍黨委員會條例（草案）》頒布，強調(diào)：

在軍隊中建立各級黨委員會，作為對軍隊之一切領(lǐng)導(dǎo)與團結(jié)的核心。

軍隊中黨委員會的組織，按照中共七大黨章所規(guī)定之民主集中制的原則建設(shè)之。

軍隊中黨的基層組織，是黨的支部。

支部是連隊的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與一切團結(jié)的核心。

凡過去頒布之政工條例或其他條例與本條例有抵觸者，一律服從本條例。

新中國成立后，人民軍隊建設(shè)進入一個新的發(fā)展時期。由于缺乏現(xiàn)代化革命軍隊的建設(shè)經(jīng)驗，在向蘇聯(lián)軍隊學(xué)習(xí)的過程中，有些人的學(xué)習(xí)態(tài)度和思想方法出現(xiàn)了教條主義的問題，以致在某些方面機械地照搬、照抄蘇聯(lián)紅軍的一些不適合我國、我軍的經(jīng)驗、做法。例如，有的同志認為，蘇聯(lián)紅軍目前搞的是“一長制”，部隊沒有政治委員的設(shè)置，我軍搞現(xiàn)代化、正規(guī)化建設(shè)，就應(yīng)當(dāng)全盤學(xué)習(xí)蘇軍的經(jīng)驗；有的同志認為，我軍黨委制的集體領(lǐng)導(dǎo)影響軍事指揮員的權(quán)威和指揮才能的發(fā)揮；等等。1953年頒布實行的《中國人民解放軍內(nèi)務(wù)條令》，就規(guī)定連長、營長是直屬首長，取消了連政治指導(dǎo)員、營政治教導(dǎo)員的直屬首長地位。這些都曾在部隊中造成了一些思想上的混亂。

1981年9月，解放軍北京軍區(qū)和空軍部隊在華北某地舉行軍事演習(xí)。圖為鄧小平和秦基偉在觀看步坦協(xié)同演習(xí)

1953年12月7日至1954年2月26日，全國軍事系統(tǒng)黨的高級干部會議在北京召開。會議強調(diào)，在建設(shè)現(xiàn)代化、正規(guī)化革命軍隊的過程中，必須加強黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)。會議批評了脫離我軍實際、照搬蘇軍經(jīng)驗、輕視政治工作以及對實行黨委制、政治委員制度產(chǎn)生動搖，主張實行“一長制”的錯誤思想，明確規(guī)定：黨委統(tǒng)一的集體領(lǐng)導(dǎo)下的首長分工負責(zé)制是人民軍隊的根本制度，必須長期地肯定下來。

根據(jù)全國軍事系統(tǒng)黨的高級干部會議精神，中央軍委、總政治部制定了《中國人民解放軍政治工作條例（草案）》，于1954年4月15日由中共中央和中央人民政府革命軍事委員會頒布。這部條例是新中國成立后第一部軍隊政治工作條例，實際上也是我軍冠名“中國人民解放軍”后的第一部政治工作條例。這部《條例（草案）》包括“總則”和《中國共產(chǎn)黨軍隊委員會條例》《中國人民解放軍政治委員工作條例》《中國人民解放軍營政治教導(dǎo)員條例》《中國人民解放軍連隊政治指導(dǎo)員條例》等十幾個具體條例。

《條例（草案）》中的“總則”規(guī)定：

中國共產(chǎn)黨在中國人民解放軍中設(shè)立黨的各級委員會，作為部隊統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的核心；并確定黨委統(tǒng)一的集體領(lǐng)導(dǎo)下的首長分工負責(zé)制，為黨對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)制度。一切重要問題，包括有關(guān)方針、政策、計劃的問題，保證上級指示的執(zhí)行問題，對部隊的思想領(lǐng)導(dǎo)問題，干部調(diào)配處理問題，以及部隊工作的統(tǒng)一安排問題等等，除緊急情況得由有關(guān)首長緊急處理外，均先由黨委員會討論，作出決定，屬于軍事工作方面的由軍事指揮員負責(zé)組織實施執(zhí)行，屬于政治工作方面的由政治委員負責(zé)組織實施執(zhí)行。政治委員和軍事指揮員同為部隊首長，對部隊的各項工作共同負責(zé)，在一般情況下，政治委員又是黨的全盤工作的主持者。這種黨委統(tǒng)一的集體領(lǐng)導(dǎo)下的首長分工負責(zé)制，是由我國軍隊在長期革命斗爭中形成并適合我軍情況的既有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)又有分工負責(zé)的制度，是我軍完成一切政治任務(wù)和軍事任務(wù)的保障。

這就第一次以條例的形式對人民軍隊“黨委統(tǒng)一的集體領(lǐng)導(dǎo)下的首長分工負責(zé)制”的內(nèi)涵作了完整的表述。

《條例（草案）》對軍隊政治委員的設(shè)立作了明確具體的規(guī)定：

為保證中國共產(chǎn)黨在軍隊中的政治領(lǐng)導(dǎo)和政治工作的具體實施，在團或相當(dāng)于團以上的部隊或相當(dāng)?shù)膯挝辉O(shè)政治委員和政治機關(guān)；在營或相當(dāng)于營的單位設(shè)政治教導(dǎo)員；在連隊或相當(dāng)于連的單位設(shè)政治指導(dǎo)員；在團或相當(dāng)于團以上單位的機關(guān)、部門和直屬單位得視需要設(shè)政治協(xié)理員。

《條例（草案）》對政治委員的性質(zhì)、地位、職責(zé)、權(quán)限和分工進一步作出了明確的規(guī)定：

政治委員和軍事指揮員同為部隊首長。政治委員隸屬于直屬上級部隊首長，在黨的工作、政治工作上，服從上級政治委員、政治機關(guān)；在軍事行政上，服從上級軍事指揮員、政治委員和軍事機關(guān)。

政治委員和同級軍事指揮員共同負責(zé)制定部隊作戰(zhàn)、訓(xùn)練、動員、供應(yīng)和一切軍事建設(shè)的計劃，并在頒布的命令上簽字；在緊急情況下遇有爭執(zhí)時，屬于作戰(zhàn)行動和軍事工作的問題，由軍事指揮員決定，屬于政策性質(zhì)和政治工作的問題，由政治委員決定，但均須同時報告上級首長。

作為新中國成立后中國人民解放軍第一部政治工作條例，這部條例的基本精神一直被后來歷次修訂的軍隊政治工作條例所遵循。

1963年3月27日，中共中央頒布了《中國人民解放軍政治工作條例》。條例總結(jié)了新中國成立以來軍隊政治委員制度的經(jīng)驗，對政治委員的性質(zhì)、地位、職責(zé)、權(quán)限和相互關(guān)系等作出了明確的規(guī)定：

中國共產(chǎn)黨在中國人民解放軍中建立各級委員會，作為部隊統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和團結(jié)的核心。黨委統(tǒng)一的集體領(lǐng)導(dǎo)下的首長分工負責(zé)制，是實現(xiàn)黨對軍隊領(lǐng)導(dǎo)的根本制度。部隊中的一切重大問題，除了在緊急情況下，得由首長機斷處置以外，都必須先由黨委員會充分討論，遵循黨的民主集中制作出決定，屬于軍事工作方面的由軍事指揮員負責(zé)組織實施，屬于政治工作方面的由政治委員負責(zé)組織實施。政治委員和軍事指揮員同為部隊首長，對于部隊的工作共同負責(zé)。在一般情況下，政治委員又是黨委員會日常工作的主持者。

政治委員和軍事指揮員在黨委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，對于部隊的工作共同負責(zé)。在工作中，要和軍事指揮員主動協(xié)商，密切合作。在原則問題上發(fā)生爭執(zhí)的時候，應(yīng)當(dāng)把問題提交黨委員會討論決定或者請示上級解決；在緊急情況下，屬于作戰(zhàn)行動和軍事工作問題由軍事指揮員決定，屬于黨的政策和政治工作問題由政治委員決定，但是，都要對黨委員會和上級負責(zé)，事后報告，接受檢查。

此后，人民軍隊政治委員制度經(jīng)受了“文化大革命”十年動亂的考驗，改革開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的考驗，世界新軍事變革的考驗，順應(yīng)人民軍隊中國特色軍事變革的新形勢、新要求，履行新的歷史使命，保持了穩(wěn)定并不斷創(chuàng)新發(fā)展。