此輪行業(yè)改革重點(diǎn)是什么？

文 ‖ 本刊記者 于 洋

中央深改委第二次會議，再次明確油氣體制改革和能源轉(zhuǎn)型重要問題。

7月11日下午召開的中央深改委第二次會議，審議通過了多份改革文件。其中，與能源相關(guān)的有《關(guān)于推動能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見》《關(guān)于進(jìn)一步深化石油天然氣市場體系改革提升國家油氣安全保障能力的實(shí)施意見》等。

繼續(xù)深化改革 保障能源安全

針對油氣改革，中央深改委第二次會議強(qiáng)調(diào)，要圍繞提升國家油氣安全保障能力的目標(biāo)，針對油氣體制存在的突出問題，積極穩(wěn)妥推進(jìn)油氣行業(yè)上、中、下游體制機(jī)制改革，確保穩(wěn)定可靠供應(yīng)。會議指出，要進(jìn)一步深化石油天然氣市場體系改革，加強(qiáng)產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)。要加大市場監(jiān)管力度，強(qiáng)化分領(lǐng)域監(jiān)管和跨領(lǐng)域協(xié)同監(jiān)管，規(guī)范油氣市場秩序，促進(jìn)公平競爭。要深化油氣儲備體制改革，發(fā)揮好儲備的應(yīng)急和調(diào)節(jié)能力。

點(diǎn)評：截至目前，我國的油氣改革進(jìn)行了四個階段。一是以放權(quán)讓利為核心的改革開啟階段（1978年至1988年）。二是建立市場經(jīng)濟(jì)管理體系為核心的改革階段（1989年至1998年）。三是探索建立現(xiàn)代企業(yè)制度和市場化改革階段（1999年至2012年）。四是全面深化改革階段（2013年至今）。

2017年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》中指出，深化石油天然氣體制改革要堅(jiān)持問題導(dǎo)向和市場化方向，體現(xiàn)能源商品屬性，保障國家能源安全，確保產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)安全以及油氣供應(yīng)穩(wěn)定可靠等。針對石油天然氣體制存在的深層次矛盾和問題，要深化油氣勘探開采、進(jìn)出口管理、管網(wǎng)運(yùn)營等多個環(huán)節(jié)的改革，釋放競爭性環(huán)節(jié)市場活力和骨干油氣企業(yè)的活力等。

2022年俄烏沖突以來，全球油氣市場面臨新的動蕩，供需格局出現(xiàn)變化。從油氣體制加強(qiáng)監(jiān)管出手，保證能源安全，是根本出發(fā)點(diǎn)。深化油氣儲備體制改革，目的是為了加強(qiáng)進(jìn)口油氣資源的儲備，尤其是在國際政治局勢多變且復(fù)雜的當(dāng)下，保證充足的油氣儲備對于國家能源安全保障至關(guān)重要。

目前，中國油氣下游市場的各個環(huán)節(jié)早已經(jīng)逐步放開，加工、銷售等環(huán)節(jié)存在各類市場主體的有序競爭。

中間環(huán)節(jié)一張網(wǎng)的建設(shè)，也取得了關(guān)鍵成果。2019年12月，國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司正式成立，加速構(gòu)建“全國一張網(wǎng)”，形成“X+1+X”格局，標(biāo)志著我國深化油氣體制改革邁出關(guān)鍵一步。

2023年4月，國家能源局印發(fā)《2023年能源工作指導(dǎo)意見》的通知，明確要研究修訂天然氣利用政策。之后不久，全國多地就管道天然氣銷售價(jià)格有關(guān)事項(xiàng)向社會公開征求意見。其中一個重要內(nèi)容，就是發(fā)改委不再核定天然氣省級門站價(jià)格。這意味著天然氣改革進(jìn)入了一個新的領(lǐng)域。

在油氣產(chǎn)業(yè)上游，相關(guān)的政策限制也在逐漸放開。2019年，國家發(fā)改委、商務(wù)部發(fā)布《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2019年版）》，將“石油、天然氣（含煤層氣，油頁巖、油砂、頁巖氣等除外）的勘探、開發(fā)限于合資、合作”這一規(guī)定取消，為外資進(jìn)入油氣勘探開發(fā)降低了門檻、放寬了限制。

2020年，自然資源部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》，要求有序放開油氣勘查開發(fā)市場，逐步形成以大型國有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開采體系。

在監(jiān)管方面，油氣作為特殊的資源行業(yè)，同時(shí)接受多個不同主管部門的監(jiān)管。如項(xiàng)目開發(fā)在發(fā)改委、能源局，礦權(quán)在自然資源部，流通和進(jìn)出口在商務(wù)部，而與居民用氣密切相關(guān)的城市燃?xì)庠谧〗ú俊?/p>

轉(zhuǎn)向碳排放雙控 加快能源轉(zhuǎn)型

中央深改委第二次會議提出，從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控，要堅(jiān)持先立后破，完善能耗雙控制度，優(yōu)化完善調(diào)控方式，加強(qiáng)碳排放雙控基礎(chǔ)能力建設(shè)，健全碳排放雙控各項(xiàng)配套制度，為建立和實(shí)施碳排放雙控制度積極創(chuàng)造條件。要一以貫之堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先方針，更高水平、更高質(zhì)量地做好節(jié)能工作，用最小成本實(shí)現(xiàn)最大收益。要把穩(wěn)工作節(jié)奏，統(tǒng)籌好發(fā)展和減排關(guān)系，實(shí)事求是、量力而行，科學(xué)調(diào)整優(yōu)化政策舉措。會議指出，要立足中國生態(tài)文明建設(shè)已進(jìn)入以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向的關(guān)鍵時(shí)期，完善能源消耗總量和強(qiáng)度調(diào)控，逐步轉(zhuǎn)向碳排放總量和強(qiáng)度雙控制度。

點(diǎn)評：從能耗雙控到碳排放雙控、從“能耗管控”到“碳排放管控”，是我國能源發(fā)展戰(zhàn)略從“能源約束”轉(zhuǎn)向“碳排放約束”所致。這一轉(zhuǎn)向抓住了“碳排放”這個牛鼻子，可以解決“氣候治理”和“能源短缺”兩個問題。

2021年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次提出，要求創(chuàng)造條件盡早實(shí)現(xiàn)能耗雙控向碳排放總量和強(qiáng)度雙控轉(zhuǎn)變，并首次提出原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制。

國務(wù)院2021年底發(fā)布的《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》，明確提出各地區(qū)“十四五”時(shí)期新增可再生能源電力消費(fèi)量不納入地方能源消費(fèi)總量考核，原料用能不納入全國及地方能耗雙控考核。

這一轉(zhuǎn)變的背后，是中國能源轉(zhuǎn)型的逐步深入。在過去以傳統(tǒng)能源為主的時(shí)代，能源消耗和碳排放有高度的相關(guān)性。控制能耗總量和強(qiáng)度，也就控制了碳排放的總量和強(qiáng)度。但隨著可再生能源的比例越來越高，新增的可再生能源用能并不一定帶來碳排放的增加。既然能耗與碳排放存在脫鉤趨勢，過去的考核體系就需要完善。

對于這一轉(zhuǎn)變，國家能源局發(fā)展規(guī)劃司司長李福龍公開表示，從能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控，主要意義在于更加鮮明地突出控制化石能源消費(fèi)的政策導(dǎo)向，有利于鼓勵和推動可再生能源更進(jìn)一步地加快發(fā)展，有利于加快能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

●保障國家能源安全，關(guān)系國計(jì)民生。 供圖/中國石化