關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)涉檢領(lǐng)域稽查常態(tài)化的思考＊

周 博

（昆山海關(guān)，江蘇昆山 215300）

習(xí)近平總書記指出：“安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障?！薄笆奈濉币?guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中提出要“堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全，防范和化解影響我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的各種風(fēng)險(xiǎn)，筑牢國(guó)家安全屏障。”海關(guān)是政治機(jī)關(guān)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)，必須全面推進(jìn)海關(guān)制度創(chuàng)新和治理能力建設(shè)，自覺把海關(guān)工作放在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化大局中去思考謀劃。隨著新時(shí)代海關(guān)國(guó)門安全維護(hù)職能的全面升華，海關(guān)后續(xù)監(jiān)管的內(nèi)涵和外延不斷擴(kuò)展，任務(wù)和要求不斷增加。將涉檢事項(xiàng)融入稽查領(lǐng)域，用稽查手段完善檢驗(yàn)檢疫后續(xù)監(jiān)管應(yīng)用內(nèi)容，不僅是海關(guān)建立健全社會(huì)主義現(xiàn)代化海關(guān)稽查體系的重要內(nèi)容，也是為促進(jìn)高水平開放高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建新發(fā)展格局的重要舉措。

1.涉檢領(lǐng)域常態(tài)化開展稽查的意義

海關(guān)稽查是保障國(guó)門安全的重要舉措，也是海關(guān)貫徹落實(shí)中央總體國(guó)家安全觀的重要抓手?；楦母锖?，海關(guān)稽查的重點(diǎn)方向也圍繞“總體國(guó)家安全觀”進(jìn)行確立：2022 年全國(guó)海關(guān)工作會(huì)議上，總署黨委對(duì)稽查工作提出了“深化稽查改革，加大涉檢、涉稅領(lǐng)域稽查力度，提高查發(fā)率和辦案水平”的新要求。在涉檢領(lǐng)域開展以查發(fā)為導(dǎo)向的稽查，可以大幅拓展海關(guān)監(jiān)管時(shí)空，使企業(yè)稽查部門立足后續(xù)監(jiān)管，在國(guó)門安全方面充分發(fā)揮出第二道防線作用，提高海關(guān)整體管理效能。

同時(shí)，我們也清楚地看到，目前《海關(guān)稽查條例》中尚未明確列明涉檢稽查相關(guān)內(nèi)容，涉檢稽查缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分工明晰、協(xié)同高效的稽查工作機(jī)制，檢驗(yàn)檢疫在海關(guān)后續(xù)監(jiān)管鏈條方面的應(yīng)用尚未形成閉環(huán)，檢驗(yàn)檢疫風(fēng)險(xiǎn)針對(duì)的靶向性不強(qiáng)，以查促改的監(jiān)管實(shí)效不夠。為全面提升后續(xù)監(jiān)管能力和效能，檢驗(yàn)檢疫領(lǐng)域在稽查方面的監(jiān)管目的、監(jiān)管方式和監(jiān)管內(nèi)涵亟待調(diào)整更新，形成簡(jiǎn)捷靈活、全面完善、精準(zhǔn)高效的新型涉檢稽查工作機(jī)制，并實(shí)現(xiàn)涉檢領(lǐng)域稽查常態(tài)化開展迫在眉睫，這也是完善新海關(guān)后續(xù)監(jiān)管發(fā)展格局的必經(jīng)之路。

2. 涉檢領(lǐng)域稽查面臨的痛點(diǎn)和難點(diǎn)

與傳統(tǒng)海關(guān)稽查重點(diǎn)關(guān)注稅、證的核心思想不同，檢驗(yàn)檢疫領(lǐng)域后續(xù)監(jiān)管重點(diǎn)關(guān)注的是整個(gè)企業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)流程、品質(zhì)控制、可追溯、安全性等問題。這必然導(dǎo)致涉檢稽查在全過程執(zhí)行層面尚存在一定的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，主要集中在以下幾個(gè)方面。

2.1 涉檢風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管資源尚需進(jìn)一步利用

（1）風(fēng)險(xiǎn)來源分析研判不清晰。目前，涉檢風(fēng)險(xiǎn)線索來源更多依賴于各條線業(yè)務(wù)專家的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于從哪些渠道收集風(fēng)險(xiǎn)信息、如何整合檢驗(yàn)檢疫風(fēng)險(xiǎn)信息形成線索、如何深化分析研判、如何向后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)提供精準(zhǔn)有力支持仍然處于探索期。

（2）風(fēng)險(xiǎn)分析數(shù)據(jù)運(yùn)用需加強(qiáng)。海關(guān)各內(nèi)部系統(tǒng)數(shù)據(jù)可供稽查采集利用的涉檢數(shù)據(jù)字段較少，同時(shí)缺乏字段間可實(shí)施邏輯校驗(yàn)的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)。數(shù)據(jù)分析方面也存在手段較為單一、思路較為狹窄、風(fēng)險(xiǎn)覆蓋面不全等問題。

（3）風(fēng)險(xiǎn)線索應(yīng)用轉(zhuǎn)化待優(yōu)化。一方面涉檢領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)線索數(shù)量偏少，稽查轉(zhuǎn)化風(fēng)險(xiǎn)線索的渠道不明、方向不清、動(dòng)能不足；另一方面檢驗(yàn)檢疫領(lǐng)域繁多的標(biāo)準(zhǔn)體系，使得開展風(fēng)險(xiǎn)分析、研判的門檻提高，影響了稽查部門人員實(shí)施作業(yè)的效能。

2.2 涉檢稽查相關(guān)機(jī)制尚需進(jìn)一步明確

（1）稽查標(biāo)準(zhǔn)模式未形成。與涉稅稽查不同，涉檢稽查的關(guān)注重心更多放在產(chǎn)品質(zhì)量及安全性等問題上；在實(shí)施手段上缺乏檢驗(yàn)檢疫要素。目前，涉檢稽查相關(guān)操作規(guī)程、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等尚未建立，在作業(yè)實(shí)施過程中事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)體系和處置要求等方面并無標(biāo)準(zhǔn)化模式，這是涉檢稽查實(shí)務(wù)中尚需補(bǔ)全的一環(huán)。

（2）審核標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)需補(bǔ)足。由于檢驗(yàn)檢疫業(yè)務(wù)“顆粒度”細(xì)，專業(yè)性強(qiáng)，審核人員在取證標(biāo)準(zhǔn)方面無直接依據(jù)可循。目前，指導(dǎo)審核人員對(duì)稽查部門執(zhí)法類作業(yè)開展審核的規(guī)范性文件僅有《海關(guān)稽查部門審核操作規(guī)范》，規(guī)范中未對(duì)涉檢稽查的審核作出明確要求。

（3）部門間協(xié)調(diào)機(jī)制待完善。在涉檢稽查風(fēng)險(xiǎn)管理方面，涉檢職能部門的“神經(jīng)中樞”作用并未得到有效發(fā)揮，涉檢風(fēng)險(xiǎn)信息的縱向收集與各部門的橫向協(xié)調(diào)管理機(jī)制尚未形成，涉檢稽查作業(yè)處置的成果轉(zhuǎn)化尚未形成統(tǒng)一做法和格局。

2.3 涉檢稽查智能手段尚需進(jìn)一步加強(qiáng)

目前，受制于數(shù)據(jù)壁壘和手段缺失，在大多數(shù)情況下，涉檢稽查對(duì)象的選取仍然依賴于部門協(xié)作、上級(jí)下達(dá)和個(gè)人經(jīng)驗(yàn)，作業(yè)的方式也以傳統(tǒng)的調(diào)閱數(shù)據(jù)、核對(duì)各類賬冊(cè)單證等資料為主，不足以滿足當(dāng)前社會(huì)的信息技術(shù)應(yīng)用需要。稽查領(lǐng)域的“云大物移智”應(yīng)用處于理論探索階段，迫切需要通過技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)多渠道數(shù)據(jù)相互印證，為稽查提供“精確制導(dǎo)”[1]。將既往的案例、經(jīng)驗(yàn)提煉成方法進(jìn)而開發(fā)為技術(shù)手段和智能手段，實(shí)現(xiàn)企業(yè)通關(guān)全過程大數(shù)據(jù)采集、分析和應(yīng)用，將傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)式監(jiān)管向數(shù)據(jù)交互、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為主的數(shù)字化監(jiān)管轉(zhuǎn)變，也是海關(guān)稽查改革中數(shù)字化戰(zhàn)略的應(yīng)有之義。

2.4 涉檢稽查法律體系尚需進(jìn)一步完善

（1）法律競(jìng)合問題。《行政處罰法》中，對(duì)“一事不再罰”中何謂“同一個(gè)違法行為”缺乏進(jìn)一步解釋，就直接導(dǎo)致行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法實(shí)踐過程中，往往會(huì)對(duì)如何正確運(yùn)用該法條產(chǎn)生不同的認(rèn)識(shí)。機(jī)構(gòu)改革后，海關(guān)執(zhí)法人員在面對(duì)復(fù)雜的事數(shù)形態(tài)和法律規(guī)范出現(xiàn)競(jìng)合時(shí)，如何準(zhǔn)確引用正確法條，去評(píng)價(jià)當(dāng)事人的違法行為，進(jìn)而作出恰當(dāng)?shù)奶幜P決定，成為一個(gè)迫切需要解決的問題。

（2）執(zhí)法依據(jù)問題。涉檢相關(guān)法律條文多集中于“四法三條例”，分別以各自的專業(yè)條線內(nèi)容構(gòu)建監(jiān)管職能及法律責(zé)任，互相之間未有銜接。但由于涉檢法律法規(guī)體系設(shè)計(jì)之初未包含后續(xù)監(jiān)管的思考和理念，因此，在涉檢稽查過程中處置能適用的法律條文稀缺，涉檢稽查的實(shí)施過程更多還是依賴于海關(guān)原有法律體系的支撐。

（3）程序依據(jù)問題。目前海關(guān)辦理檢驗(yàn)檢疫類行政處罰案件，在程序上依據(jù)的法律法規(guī)，只有《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》（國(guó)務(wù)院令第420 號(hào)）和《海關(guān)辦理行政處罰案件程序規(guī)定》（海關(guān)總署250 號(hào)令），但二者都未考慮檢驗(yàn)檢疫類行政處罰案件的特點(diǎn)。比如關(guān)于“管轄”的適用、“査封、扣押”的規(guī)定等，這直接導(dǎo)致法規(guī)部門在辦理檢驗(yàn)檢疫行政處罰案件時(shí)缺乏程序依據(jù)。

3.如何實(shí)現(xiàn)涉檢領(lǐng)域稽查常態(tài)化的思考

3.1 以風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?yàn)樽ナ?，充分挖掘涉檢風(fēng)險(xiǎn)信息

將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估理念和方法引入涉檢稽查，對(duì)于提高涉檢稽查選擇環(huán)節(jié)的效率有積極的意義。涉檢稽查風(fēng)險(xiǎn)信息收集渠道，可以從內(nèi)部和外部雙向豐富信息交換機(jī)制，以更充分地挖掘檢驗(yàn)檢疫風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

（1）風(fēng)險(xiǎn)信息需求。內(nèi)部信息交換方面，查檢部門可以通過查發(fā)案例來反饋風(fēng)險(xiǎn)；統(tǒng)計(jì)等部門針對(duì)涉檢質(zhì)量安全信息可以做進(jìn)一步風(fēng)險(xiǎn)分析；法規(guī)、綜合等部門對(duì)法檢目錄調(diào)整等相關(guān)政策條文也可進(jìn)一步梳理其風(fēng)險(xiǎn)。外部信息交換方面，海關(guān)可補(bǔ)充收集市場(chǎng)監(jiān)管部門的貨物流入市場(chǎng)后質(zhì)量安全類信息；國(guó)外相關(guān)部門發(fā)布的通報(bào)、召回、技術(shù)性貿(mào)易壁壘措施等信息；行業(yè)協(xié)會(huì)等發(fā)布的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)信息等。

（2）風(fēng)險(xiǎn)信息采集。海關(guān)查檢、監(jiān)管、綜合、法規(guī)等業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)進(jìn)一步挖掘可供稽查采集利用的數(shù)據(jù)字段，同時(shí)加強(qiáng)各數(shù)據(jù)字段間的邏輯校驗(yàn)，通過機(jī)器轉(zhuǎn)化和人工轉(zhuǎn)化雙線并重的方式逐步完善涉檢風(fēng)險(xiǎn)信息的多維度采集。外部信息如市場(chǎng)監(jiān)管部門等信息可以通過定期采集或數(shù)據(jù)購(gòu)買的方式獲取，使用內(nèi)外部信息不斷交叉比對(duì)驗(yàn)證完善風(fēng)險(xiǎn)信息采集邏輯，通過數(shù)據(jù)對(duì)比分析、邏輯分析以及數(shù)理統(tǒng)計(jì)分析等方法發(fā)現(xiàn)異常數(shù)據(jù)、查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)確定風(fēng)險(xiǎn)類型和風(fēng)險(xiǎn)水平。

3.2 以機(jī)制構(gòu)建為基礎(chǔ)，切實(shí)明晰業(yè)務(wù)權(quán)責(zé)節(jié)點(diǎn)

（1）建立標(biāo)準(zhǔn)化表單。在海關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)中已對(duì)所有稽查作業(yè)植入了標(biāo)準(zhǔn)化表單，實(shí)踐證明，其應(yīng)用可以減少因稽查人員能力水平不同而產(chǎn)生的查發(fā)結(jié)果差異，有效提高稽查結(jié)論的下限。在實(shí)際操作中，可根據(jù)法律、法規(guī)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)法條要求及對(duì)應(yīng)罰則逆推分析取證重點(diǎn)，后續(xù)再?gòu)呢浳铩①Y金和技術(shù)流向?qū)?yīng)，以及檔案與實(shí)貨流向吻合的角度來完善查發(fā)標(biāo)準(zhǔn)化表單。

（2）建立審核證據(jù)清單。檢驗(yàn)檢疫業(yè)務(wù)的特點(diǎn)是“點(diǎn)”散、“面”廣、“顆粒度”細(xì)，難以用一張籠統(tǒng)的清單概括所有的涉檢稽查取證內(nèi)容?？赏ㄟ^風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)為單位建立審核證據(jù)材料清單，優(yōu)勢(shì)在于可以針對(duì)商、食、植不同業(yè)務(wù)特點(diǎn)設(shè)置個(gè)性化的證據(jù)材料清單，從而明晰審核依據(jù)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法規(guī)范化。

（3）建立部門配合機(jī)制。涉檢稽查風(fēng)險(xiǎn)來源與傳統(tǒng)稽查風(fēng)險(xiǎn)來源相比，除了進(jìn)出口報(bào)關(guān)信息開展邏輯校驗(yàn)所獲知風(fēng)險(xiǎn)外，還有查檢部門日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的異常情況等，需要稽查部門與查檢部門密切配合；因稽查處置涉及行政處罰等事由，法規(guī)部門在涉檢稽查全流程鏈條中也扮演著重要角色；風(fēng)險(xiǎn)部門是完成稽查風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)價(jià)值判斷，并篩選出重要風(fēng)險(xiǎn)線索的關(guān)鍵部門，稽查部門要將指令完成結(jié)果返回給風(fēng)險(xiǎn)部門，以便提高涉檢稽查選取、查發(fā)的科學(xué)性和專業(yè)性。

3.3 以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為引領(lǐng)，加強(qiáng)運(yùn)用數(shù)字監(jiān)管手段

隨著“云大物移智”技術(shù)發(fā)展，數(shù)字化戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)著海關(guān)稽查改革的發(fā)展，涉檢稽查也亟待由“專家經(jīng)驗(yàn)”模式向“智慧稽查”實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，全面提升稽查效能?！爸腔刍椤笨蛇\(yùn)用大數(shù)據(jù)手段，將傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)式監(jiān)管向數(shù)據(jù)交互、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為主的數(shù)字化監(jiān)管轉(zhuǎn)變。海關(guān)依據(jù)每個(gè)企業(yè)的特點(diǎn)，收集企業(yè)規(guī)模、海關(guān)業(yè)務(wù)種類、歷史守法合規(guī)性等數(shù)據(jù)，智能化分析出企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，實(shí)施差異化監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化稽查。同時(shí)我們也應(yīng)意識(shí)到，數(shù)字監(jiān)管不能完全替代實(shí)地監(jiān)管，各種軟硬件的應(yīng)用、數(shù)據(jù)技術(shù)的協(xié)同都是為了實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化監(jiān)管優(yōu)化服務(wù)的目標(biāo)。對(duì)于稽查來說，就是要通過數(shù)據(jù)的應(yīng)用助力稽查走向精準(zhǔn)、走向高效、走向科學(xué)，將實(shí)地稽查與“智慧稽查”有機(jī)融合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“以查發(fā)為導(dǎo)向”的稽查改革目標(biāo)。為有效選取稽查對(duì)象，可以借鑒傳統(tǒng)涉稅領(lǐng)域稽查的經(jīng)驗(yàn)，很多海關(guān)稽查專家已經(jīng)探索開發(fā)了一些數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，形成了有效的風(fēng)險(xiǎn)建模思路和稽查對(duì)象選取的方法。

在發(fā)展“智慧稽查”過程中，大數(shù)據(jù)分析建模是基礎(chǔ)性工作，可以根據(jù)“選擇/自定義模型-訓(xùn)練模型-評(píng)估模型-應(yīng)用模型-優(yōu)化模型”的方法逐步開展。在實(shí)際操作過程中，可以探索對(duì)檢驗(yàn)檢疫風(fēng)險(xiǎn)開展自定義建模研究，對(duì)不同類別的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行權(quán)重系數(shù)賦值，從而判定企業(yè)總體風(fēng)險(xiǎn)大小。在數(shù)字監(jiān)管過程中，要通過對(duì)稽查傳統(tǒng)分析手段和方法的總結(jié)提煉，在充分整合利用海關(guān)和企業(yè)電子數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，借助智能化信息工具實(shí)現(xiàn)稽查方式的創(chuàng)新與變革、稽查效能的提升與優(yōu)化。要將海關(guān)系統(tǒng)中的企業(yè)基本信息、商品信息數(shù)據(jù)、報(bào)關(guān)單數(shù)據(jù)、涉檢各類查發(fā)信息、質(zhì)量數(shù)據(jù)信息等與企業(yè)信息系統(tǒng)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、生產(chǎn)數(shù)據(jù)、倉(cāng)儲(chǔ)數(shù)據(jù)、品保數(shù)據(jù)等進(jìn)行整合、比對(duì)，建立知識(shí)經(jīng)驗(yàn)庫(kù)，將各類作業(yè)分析過程、方法、結(jié)果系統(tǒng)地進(jìn)行匯總、提煉和展示，方便稽查人員實(shí)時(shí)查看、獲取風(fēng)險(xiǎn)提示，從而真正為稽查實(shí)施提供智能工具支持，提高稽查精準(zhǔn)化科學(xué)化水平。

3.4 以法律建議為探索，不斷適應(yīng)涉檢執(zhí)法實(shí)際

（1）建議完善“四法”布局體系。從執(zhí)法程序上啟動(dòng)《海關(guān)辦理行政處罰案件程序規(guī)定》的修訂工作，并從實(shí)體上整合《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法實(shí)施條例》等行政法規(guī)內(nèi)容，將檢驗(yàn)檢疫相關(guān)元素全面梳理整合，完善布局并納入海關(guān)執(zhí)法體系范疇，并形成與之配套的部門規(guī)章等，對(duì)于后續(xù)監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)科學(xué)化、合理化有非常重要的意義。在修訂后的法律體系未曾出臺(tái)前，還有必要對(duì)一些關(guān)鍵性法律概念做出進(jìn)一步明確的解釋，如“申報(bào)”“放行”“監(jiān)管貨物”“貨物價(jià)值”“違法所得”等，做好專業(yè)名詞解釋的統(tǒng)一規(guī)范。

（2）建議明確違法類別。法律責(zé)任競(jìng)合問題的徹底解決有待海關(guān)法規(guī)部門對(duì)相關(guān)違法類別的逐一明確。在目前未得到明確之前，出現(xiàn)法條競(jìng)合后，所適用的處置原則建議采取“三優(yōu)先原則”，即上位法優(yōu)先于下位法、特殊法優(yōu)先于普通法、后制定的法優(yōu)先于先制定的法；而出現(xiàn)想象競(jìng)合后，所適用的處置原則建議采取“從一從重”原則，即選擇一個(gè)處罰幅度較重的法條予以適用[2]。這樣做可以規(guī)避海關(guān)執(zhí)法人員的廉政風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也能對(duì)違法者起到一定的警示作用。