碳稅征管方式的國際經(jīng)驗(yàn)與啟示

黃沁　許霜　湯啟蓉

摘要：碳稅作為價格型減排工具，是碳定價機(jī)制的重要形式之一，目前已在全球30多個國家（地區(qū)）實(shí)施。我國作為碳排放大國，適時開征碳稅，對發(fā)揮稅收政策對綠色低碳發(fā)展的指引作用、有效彌補(bǔ)碳交易定價的缺陷、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)意義重大。本文從碳稅征收范圍、計算方式、稅率設(shè)置與稅收優(yōu)惠等方面梳理總結(jié)了南非、新加坡的碳稅征管方式及經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國碳稅、碳費(fèi)現(xiàn)狀，剖析了我國碳稅征管可能面臨的經(jīng)濟(jì)約束、中小企業(yè)碳核算工作基礎(chǔ)薄弱、第三方碳核查服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展不成熟以及技術(shù)限制等問題，由此提出了針對性建議。

關(guān)鍵詞：碳稅；征管方式；碳排放；國際經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號：F812.42? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A? ? ? ? 文章編號：1007-0753（2023）07-0071-10

一、引言

黨的二十大報告把“推動綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生”列為一個單獨(dú)部分，強(qiáng)調(diào)了綠色發(fā)展的必要性和迫切性，同時提出要“完善支持綠色發(fā)展的財稅、金融、投資、價格政策和標(biāo)準(zhǔn)體系”，凸顯了財稅、金融等政策在推動綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展方面的重要作用。碳稅作為價格型減排工具，是碳定價機(jī)制的重要形式之一，通常與數(shù)量型減排工具——碳排放權(quán)交易互為補(bǔ)充，以進(jìn)一步擴(kuò)大碳定價機(jī)制的覆蓋范圍。其主要政策目標(biāo)包括：一是通過征稅限制納稅人的化石能源消耗，進(jìn)而減少溫室氣體排放；二是通過稅收工具激勵清潔能源和可再生能源的開發(fā)和使用，以此實(shí)現(xiàn)激勵與約束并重的規(guī)制效果（財政部財政科學(xué)研究所課題組，2009）。

從國際社會看，在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》的推動下，相關(guān)締約方對二氧化碳減排量作出了具體承諾，并逐漸進(jìn)行開征碳稅的嘗試。20世紀(jì)90年代起，芬蘭、挪威、瑞典、丹麥等北歐國家通過立法引入了碳稅制度。隨著2000年以來氣候問題日益嚴(yán)峻，英國、加拿大、日本等國家也開始征收碳稅以控制溫室氣體排放。近十年，隨著碳排放議題在國際社會的持續(xù)升溫，越來越多的國家和地區(qū)加入征收碳稅的行列，如冰島、愛爾蘭、烏克蘭、新加坡、南非等。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，目前已有超過30個國家（地區(qū)）實(shí)施碳稅政策，約覆蓋二氧化碳排放總量的5.6%（The World Bank，2022）。從實(shí)施效果看，碳稅能有效減少二氧化碳排放，改變能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，是一種行之有效的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策工具。

目前，我國的碳稅制度仍處于研究醞釀階段，暫未以立法形式正式設(shè)立。雖然我國有一些與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅種，但仍存在征稅范圍狹窄、稅率較低、稅額調(diào)整不及時、稅收激勵措施不足等諸多問題（劉琦，2022），開征碳稅將有效彌補(bǔ)現(xiàn)行綠色稅制的不足，更好地發(fā)揮稅收政策對綠色低碳發(fā)展的指引作用。除此之外，開征碳稅也可以有效彌補(bǔ)碳交易定價的缺陷。全國碳市場作為推動我國實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的減排工具，在我國總體氣候政策組合中發(fā)揮著重要的作用，但也存在著一些自身難以克服的缺點(diǎn)，比如總量難以確定、技術(shù)難度較大、配額分配公平性難以把握、可能導(dǎo)致區(qū)域集中排放等問題。相較于碳交易機(jī)制，碳稅在征收覆蓋面、價格穩(wěn)定性、執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)性以及收益的公益性上具有較大優(yōu)勢，可以成為我國碳市場的有效補(bǔ)充。本文通過梳理總結(jié)南非、新加坡碳稅征管的經(jīng)驗(yàn)，同時立足我國實(shí)際，對綠色稅收發(fā)展現(xiàn)狀及碳稅征管可能存在的問題加以剖析，以期為我國正式實(shí)施碳稅征管提供有益參考。

二、碳稅征管方式的國際經(jīng)驗(yàn)——以南非和新加坡為例

（一）南非碳稅征管方式

2019年6月1日，南非正式頒布《碳稅法案》，成為首個實(shí)施碳稅的非洲國家。法案分兩階段實(shí)施：第一階段從2019年6月1日至2022年12月31日，政府將配套出臺一系列免稅和津貼政策，采取較為溫和的碳稅收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并且政府還承諾碳稅法案在第一階段不會對電價造成影響；第二階段將從2023年持續(xù)至2030年，具體政策則將視前期政策執(zhí)行效果評估而定?？傮w來看，南非碳稅重點(diǎn)針對工業(yè)、電力、建筑和交通部門，涵蓋全國80%的溫室氣體（GHG）排放（周立志等，2022）。

1.制度框架

（1）納稅人：根據(jù)《碳稅法案》，從事直接產(chǎn)生溫室氣體的排放活動，且總裝機(jī)容量高于或等于稅收門檻（也稱為碳稅閾值）的自然人或法人（部分應(yīng)稅活動沒有稅收門檻，一旦排放就納入碳稅征收范圍）需要繳納碳稅。直接產(chǎn)生溫室氣體排放的活動主要包括燃料燃燒、工業(yè)過程和產(chǎn)品使用、無組織排放和廢物排放。

（2）課稅客體：計稅的溫室氣體排放量為環(huán)境、林業(yè)和漁業(yè)部（DEFF）國家大氣排放清單系統(tǒng)（NAEIS）下報告的溫室氣體①排放量（折算為二氧化碳當(dāng)量）。

（3）稅率：對于納稅期內(nèi)納稅人因燃料燃燒、工業(yè)過程和無組織排放等活動而排放的溫室氣體，2019年的稅率為120蘭特/噸（約50元/噸）二氧化碳當(dāng)量，2020年的稅率為127蘭特/噸二氧化碳當(dāng)量。在碳稅實(shí)施的第一階段，政府將通過補(bǔ)貼的形式對所有碳排放免除60%—95%的稅額（具體見表1），包括基本免稅津貼、無組織排放津貼、貿(mào)易風(fēng)險津貼、減排績效津貼、碳預(yù)算津貼和抵消津貼等，使實(shí)際稅率降至6—48蘭特/噸二氧化碳當(dāng)量。至2022年，碳稅稅率每年都會以通脹率加2%的方式增加，之后每年都會以通脹率的方式增加。

2.主要流程

（1）獲得碳稅許可證。每個納稅人必須獲得綜合許可證，碳稅許可證的申請于2020年1月2日開始，納稅人向最近的關(guān)稅和消費(fèi)稅部門提交申請。許可證申請需要填寫“關(guān)稅和消費(fèi)稅客戶的注冊和許可證”表格和“授權(quán)客戶類型4B2–制造倉庫”附錄表格，提供法案中列明的一系列證明文件，并通過南非稅務(wù)局電子申報平臺進(jìn)行提交。

（2）開立碳稅賬戶。納稅人從南非稅務(wù)局官網(wǎng)上下載碳稅環(huán)境稅賬戶表格，并將填寫好的碳稅環(huán)境稅賬戶表格、附件和證明文件通過“消費(fèi)稅征稅和關(guān)稅”選項提交給南非稅務(wù)局電子申報平臺，開立碳稅賬戶。

（3）進(jìn)行碳核算。南非納稅主體溫室氣體碳排放當(dāng)量的核算流程見圖1。

碳排放計算方法：IPCC關(guān)于碳核算的總公式為“排放量=活動數(shù)據(jù)×排放系數(shù)”，即（Emissions）_ij= Q_i× EC_i × EF_ij/1 000 000⑦。具體到不同的行業(yè)和部門，細(xì)分出了三級核算方法。其中，一級核算法使用的是默認(rèn)排放系數(shù)；二級核算法的計算公式與一級核算法相同，但其使用特定國家的排放系數(shù)來代替默認(rèn)排放系數(shù)；三級核算法是在適當(dāng)?shù)那闆r下使用單個工廠級別的直接測量數(shù)據(jù)，該算法使用的煙氣連續(xù)排放監(jiān)測（CEM）成本較高，如果工廠安裝了監(jiān)測其他污染物（如SO₂或NO_x）的監(jiān)測器，則連續(xù)監(jiān)測CO₂可能會更容易，通常不需要再使用三級核算法估算CO₂排放，因?yàn)镃O₂排放不依賴于燃燒技術(shù)。

（4）開展碳稅審計。南非環(huán)境、林業(yè)和漁業(yè)部受權(quán)核實(shí)納稅人所提供的排放數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，并負(fù)責(zé)審計相關(guān)信息。這些工作將在納稅人向南非稅務(wù)局繳納碳稅之前進(jìn)行。之后，南非稅務(wù)局消費(fèi)稅審計部門將執(zhí)行審計職能，進(jìn)一步確保申報、支付稅款以及申請津貼的準(zhǔn)確性。碳稅審計主要分為兩種類型：案頭審計和合規(guī)審計。

（二）新加坡碳稅征管方式

2018年新加坡頒布《碳定價法案》，并于2019年1月開始征收碳稅，成為首個引入碳稅的東南亞國家。新加坡碳稅制度引入了一個低稅率過渡框架，讓現(xiàn)有的排放密集型貿(mào)易敞口（EITE）公司有更多的時間適應(yīng)低碳經(jīng)濟(jì)，配額將根據(jù)效率標(biāo)準(zhǔn)和脫碳目標(biāo)確定。同時，采用沒有豁免權(quán)的碳稅制度，以確保公平、統(tǒng)一和透明的價格信號（劉嬋嬋等，2022）。

1.制度框架

（1）納稅人：對一個納稅年度內(nèi)溫室氣體排放量超過2.5萬噸二氧化碳當(dāng)量的生產(chǎn)經(jīng)營活動⑩主體征收碳稅。滿足條件的納稅人主要為工業(yè)能源用戶，涵蓋了占新加坡溫室氣體排放量80%的30至40家大型排放企業(yè)。

（2）課稅客體：可計算的溫室氣體排放總量的二氧化碳當(dāng)量。

（3）稅率：新加坡碳稅稅率分為四個階段。2019—2023年，碳稅稅率為5美元/噸二氧化碳當(dāng)量，2024—2025年提高到25美元/噸二氧化碳當(dāng)量，2026—2027年提高到45美元/噸二氧化碳當(dāng)量，到2030年達(dá)到50—80美元/噸二氧化碳當(dāng)量。

2.主要流程

（1）填報可估算溫室氣體排放核算表，確定是否達(dá)到征稅閾值。溫室氣體排放企業(yè)可在新加坡國家環(huán)境局網(wǎng)站上下載可估算溫室氣體排放核算表，當(dāng)估算企業(yè)設(shè)施燃燒燃料產(chǎn)生的溫室氣體排放量高于或等于2 000噸二氧化碳當(dāng)量時，則進(jìn)入報告流程；當(dāng)排放量高于或等于25 000噸二氧化碳當(dāng)量時，則達(dá)到征稅閾值，進(jìn)入征稅流程。

（2）企業(yè)申請為注冊人，企業(yè)設(shè)施注冊為應(yīng)稅設(shè)施。通過表格估算，當(dāng)企業(yè)設(shè)施溫室氣體排放達(dá)到一級排放閾值（2 000噸二氧化碳當(dāng)量<年溫室氣體排放<25 000噸二氧化碳當(dāng)量）后，則企業(yè)申請為注冊人，企業(yè)設(shè)施注冊為報告設(shè)施，需要向監(jiān)管當(dāng)局報送年度溫室氣體排放報告。當(dāng)企業(yè)設(shè)施溫室氣體排放達(dá)到二級排放閾值即征稅閾值（年溫室氣體排放>25 000噸二氧化碳當(dāng)量）時，則除申請注冊外，應(yīng)稅設(shè)施所屬企業(yè)需向監(jiān)管當(dāng)局報送溫室氣體監(jiān)測計劃和排放報告，并繳納碳稅。

（3）報送監(jiān)測計劃。企業(yè)設(shè)施作為應(yīng)稅設(shè)施在開始排放監(jiān)測之前，注冊人需要提交監(jiān)測計劃并通過批準(zhǔn)。監(jiān)測計劃是一份確定和描述設(shè)施溫室氣體排放源、排放方式、排放量化方法和質(zhì)量管理程序的文件，注冊人應(yīng)在達(dá)到征稅閾值當(dāng)年的12月31日前提交。

（4）報送溫室氣體排放報告，并進(jìn)行第三方審計。注冊人溫室氣體排放報告應(yīng)根據(jù)批準(zhǔn)的監(jiān)測計劃編制，每個報告期的排放報告應(yīng)包含設(shè)施活動數(shù)據(jù)、直接溫室氣體排放量的計算以及溫室氣體總排放量信息。排放報告應(yīng)在每個報告期結(jié)束后的當(dāng)年6月30日前提交，正式提交前應(yīng)由經(jīng)認(rèn)證的第三方驗(yàn)證公司進(jìn)行審計。

（5）繳納稅金以及退稅。注冊人根據(jù)可計算溫室氣體排放總量的二氧化碳當(dāng)量乘以碳稅稅率計算應(yīng)繳稅金，并在通過報稅審核后當(dāng)年的9月30日，或者評估通知書送達(dá)注冊人之日起30天內(nèi)繳納稅金，注冊人可使用碳信用賬戶額度沖減稅金。

（三）南非與新加坡碳稅征管方式的比較

1.碳稅征收范圍

南非與新加坡的碳稅征收都涵蓋了燃料燃燒以及工業(yè)過程和產(chǎn)品使用過程的大部分生產(chǎn)經(jīng)營活動，對溫室氣體的核算范圍大致相似，都是以二氧化碳（CO₂）、甲烷（CH₄）、一氧化二氮（N₂O）、六氟化硫（SF₆）、氫氟碳化物（HFCs）和全氟化碳（PFCs）為主。但是南非未將部分碳排放活動計入碳稅征收范疇，如公路運(yùn)輸，且征稅閾值的設(shè)置考慮到了經(jīng)濟(jì)部門之間的差異，征稅閾值單位為經(jīng)濟(jì)活動能源使用單位，未統(tǒng)一換算成二氧化碳當(dāng)量。而新加坡的碳稅采取無豁免計稅，且不分經(jīng)濟(jì)部門采取統(tǒng)一的征稅閾值，征稅閾值單位為換算后的二氧化碳當(dāng)量。

2.碳稅計算的方式

兩國碳稅計算都是以企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動排放的溫室氣體二氧化碳當(dāng)量為基數(shù)，乘以碳稅稅率。在碳核算方面，新加坡國家環(huán)境局制定了專門的溫室氣體排放核算表，明確了各種燃料類型的熱量凈值以及二氧化碳（CO₂）、甲烷（CH₄）、一氧化二氮（N₂O）的排放系數(shù)，可根據(jù)表內(nèi)公式計算出總的二氧化碳排放當(dāng)量。南非的碳核算公式與新加坡一致，但在排放系數(shù)的選擇上設(shè)置了三類遞進(jìn)式的核算方法，可根據(jù)納稅人經(jīng)營活動類型選擇合適的排放系數(shù)適用標(biāo)準(zhǔn)，更加具有針對性、靈活性。

3.稅率設(shè)置與稅收優(yōu)惠

兩國碳稅稅率在國際上均處于相對較低水平，且都實(shí)行分階段的遞進(jìn)式稅率。其中南非在《碳稅法案》中明確了稅收減免和補(bǔ)貼的具體項目和幅度，使實(shí)際稅率降至6—48蘭特/噸（約2.5—20元/噸）二氧化碳當(dāng)量。而新加坡碳稅稅率為5美元/噸（約34元/噸）二氧化碳當(dāng)量，采用無豁免計稅，稅收減免政策較少。但在碳稅之外，新加坡對經(jīng)營范圍屬于生產(chǎn)力與創(chuàng)新優(yōu)惠計劃的項目提供稅收減免和現(xiàn)金獎勵，并推出綠色和可持續(xù)掛鉤貸款補(bǔ)貼計劃、綠色債券補(bǔ)貼計劃，以推動清潔能源和可持續(xù)金融產(chǎn)品的發(fā)展。

三、我國綠色稅種、碳費(fèi)基本情況

（一）我國綠色稅種現(xiàn)狀

目前我國與碳稅相關(guān)的綠色稅種主要包括環(huán)境保護(hù)稅、資源稅、耕地占用稅、車船稅、車輛購置稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等。2018年1月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》是我國正式實(shí)施的第一部專門體現(xiàn)“綠色稅制”的單行稅法。綠色稅種的具體設(shè)立和改革情況詳見表5（白彥鋒和柯雨露，2022）。

除具有綠色性質(zhì)的獨(dú)立稅種外，我國還在消費(fèi)稅、增值稅、企業(yè)所得稅的部分條款中體現(xiàn)了綠色環(huán)保的稅收目標(biāo)。例如，消費(fèi)稅規(guī)定將高污染和高耗能的消費(fèi)品納入征稅范圍，對低污染和資源綜合利用的產(chǎn)品實(shí)施減免優(yōu)惠。增值稅規(guī)定，對節(jié)能服務(wù)公司實(shí)施符合條件的能源管理項目免征增值稅，對納稅人銷售自產(chǎn)的利用太陽能或風(fēng)能生產(chǎn)的電力產(chǎn)品、資源綜合利用產(chǎn)品以及所提供的資源綜合利用勞務(wù)服務(wù)，實(shí)行增值稅即征即退政策。企業(yè)所得稅規(guī)定，對從事符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項目所得，可減征、免征企業(yè)所得稅；對購買和使用符合環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水以及安全生產(chǎn)的專用設(shè)備，可以從應(yīng)繳納稅額中抵扣相應(yīng)比例的投資額。（李寶亮和肖建國，2021）

（二）我國碳排放權(quán)交易市場發(fā)展情況

2011年10月，北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳七個試點(diǎn)碳市場及非試點(diǎn)的福建、四川陸續(xù)啟動了碳排放權(quán)交易地方試點(diǎn)工作。試點(diǎn)碳市場覆蓋電力、水泥、鋼鐵等20多個行業(yè)近3 000家重點(diǎn)控排單位。2021年7月16日，我國正式啟動全國性碳排放權(quán)交易市場上線交易。2021年1月1日到12月31日碳市場的第一個履約周期內(nèi)，共納入發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位2 162家，年覆蓋二氧化碳排放量約45億噸。按履約量計，首個履約期履約完成率達(dá)99.5%。上海環(huán)境能源交易所數(shù)據(jù)顯示，2023年6月12日至19日，全國碳市場碳排放配額（CEA）合計成交47.17萬噸，該周成交均價為57.30元/噸。同期，歐盟EUA成交均價為89.42歐元/噸（折合人民幣709.17元/噸）。與國際市場相比，我國碳市場交易活躍度不高、行業(yè)覆蓋范圍較窄、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一、價格還處于低位運(yùn)行。

近期，生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候變化司國內(nèi)政策和履約處（碳排放交易管理處）處長劉峰表示，在發(fā)電行業(yè)配額現(xiàn)貨市場運(yùn)行良好的基礎(chǔ)上，我國碳排放交易市場將逐步擴(kuò)大市場覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式，并力爭在2023年年內(nèi)盡早啟動全國溫室氣體自愿減排交易市場（CCER），優(yōu)化自愿減排交易與抵銷管理機(jī)制。

四、我國碳稅征管可能面臨的問題

（一）開征碳稅面臨經(jīng)濟(jì)約束

開征碳稅可能對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響，尤其是沖擊高能耗工業(yè)產(chǎn)業(yè)。化石能源作為我國的主要能源，在工業(yè)生產(chǎn)，尤其是發(fā)電領(lǐng)域消耗占比較大，如建滔化工、五礦銅業(yè)等企業(yè)均反映其用電成本占企業(yè)生產(chǎn)成本的7成以上。由于碳稅最終是對化石燃料進(jìn)行征收，其會通過提高化石能源價格進(jìn)而提高工業(yè)制造企業(yè)的生產(chǎn)成本，短期內(nèi)可能抑制經(jīng)濟(jì)增長。

同時，在后疫情時代經(jīng)濟(jì)恢復(fù)放緩的當(dāng)下，開征碳稅可能會使中小微企業(yè)面臨更大的生存壓力。當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)深陷高通脹旋渦、國內(nèi)市場需求不振，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，企業(yè)負(fù)擔(dān)加重。調(diào)查顯示，湖南省兩千家中小微企業(yè)中，近七成表示其受疫情沖擊十分嚴(yán)重，盈利能力下降；約15%反映其包括環(huán)保稅費(fèi)、設(shè)備投入在內(nèi)的低碳轉(zhuǎn)型成本過重，年平均增長率超過10%。近年來，為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，我國加大了減稅降費(fèi)和財政補(bǔ)貼的力度，取得一定成效。在這種制度環(huán)境下，與減稅相悖的碳稅開征可能會面臨較大的阻力。

（二）中小企業(yè)開展碳核算難度較大

目前，無論是碳交易、碳賬戶還是碳核算，試點(diǎn)（或正式參與）企業(yè)以大型企業(yè)為主，而作為產(chǎn)出、就業(yè)和稅收的主要貢獻(xiàn)者，中小企業(yè)在碳排放中占據(jù)較大份額，是實(shí)現(xiàn)“30·60目標(biāo)”的重要組成部分。但是由于中小企業(yè)在轉(zhuǎn)型意識、經(jīng)營實(shí)力、會計核算、信息披露等方面存在不足，開展碳排放管理更為困難，可能給碳稅征收帶來基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)問題。

一是中小企業(yè)在設(shè)置碳賬戶、開展碳核算方面基礎(chǔ)薄弱。以湖南為例，至2021年底，全省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)逾1.85萬家，僅180余家被列入重點(diǎn)排放單位名單，正式開展了碳排放報告與核查工作，其中31家被納入全國碳市場；婁底作為全省唯一的碳賬戶試點(diǎn)地區(qū)，僅38家工業(yè)企業(yè)初步建立了碳賬戶。中小企業(yè)普遍無法獨(dú)立、準(zhǔn)確地完成碳排放填報、核算和統(tǒng)計工作。

二是中小企業(yè)缺乏開展碳核算的動力。一方面，我國尚未出臺明確碳核算責(zé)任的約束性法律法規(guī)。大多數(shù)中小企業(yè)觀望情緒嚴(yán)重，認(rèn)為現(xiàn)階段達(dá)到國家能耗、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)即可。另一方面，中小企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型普遍缺乏充足的人力、技術(shù)、資金支持，同時當(dāng)前財稅、金融等配套激勵政策也有所缺失。此外，部分高碳行業(yè)企業(yè)已受限于愈加嚴(yán)格的環(huán)保政策以及淘汰落后產(chǎn)能壓力，日常運(yùn)營承壓，其更加不愿配合參加碳排放自測。

三是中小企業(yè)碳核算成本壓力大。開展碳核算需要設(shè)備改造、資格認(rèn)證、人才培養(yǎng)等方面的投入，而中小企業(yè)自身抗風(fēng)險能力偏弱、融資約束較大，再加上近年來企業(yè)利潤率同比下滑嚴(yán)重，導(dǎo)致其難以承擔(dān)碳核算成本。

（三）第三方碳核查服務(wù)機(jī)構(gòu)尚處于培育階段

南非和新加坡均將碳排放報告核查與審計作為碳稅征管的必要環(huán)節(jié)。為保障監(jiān)管數(shù)據(jù)的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性，適應(yīng)中小企業(yè)自身碳核算不充分的現(xiàn)狀，開征碳稅需要第三方服務(wù)體系予以支持。然而，目前我國第三方碳核查服務(wù)機(jī)構(gòu)尚處于培育階段，碳稅征管成本可能居高難下。

一是中介機(jī)構(gòu)的數(shù)量和資質(zhì)無法滿足開征碳稅的需要。目前，我國第三方碳核查機(jī)構(gòu)數(shù)量少、資質(zhì)良莠不齊，且服務(wù)質(zhì)量有待提高。2022年生態(tài)環(huán)境部公布了4家機(jī)構(gòu)碳排放報告數(shù)據(jù)弄虛作假等典型事件，披露了部分第三方核查機(jī)構(gòu)在碳排放報告核查過程中的失責(zé)問題。問題主要體現(xiàn)為：在碳核算或碳核查環(huán)節(jié)核算邊界一致性不足、排放量數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性不高、核查報告和信息把關(guān)不嚴(yán)等。

二是碳核查機(jī)構(gòu)生存困難，技術(shù)人員流失嚴(yán)重。碳核查環(huán)節(jié)的整體費(fèi)用水平低于碳減排計劃制訂、碳排放報告撰寫等環(huán)節(jié)，導(dǎo)致碳核查機(jī)構(gòu)退出和人員流失。目前，一個企業(yè)的平均核查費(fèi)用為1—2萬元，遠(yuǎn)低于咨詢機(jī)構(gòu)為企業(yè)編寫碳排放報告的費(fèi)用，二者的工作量和所承擔(dān)的責(zé)任存在嚴(yán)重倒掛。在這種情況下，核查機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成多以外包人員為主，僅保留少量資深核查員擔(dān)任技術(shù)審查，而這些外包人員一般資歷較淺，難以保障報告質(zhì)量?！半p碳”頭部企業(yè)中創(chuàng)碳投已經(jīng)官方宣布不再從事碳核查業(yè)務(wù)，此外還有幾家大的民營機(jī)構(gòu)也紛紛退出，部分國有認(rèn)證機(jī)構(gòu)雖然沒有退出核查業(yè)務(wù)，但也存在人員大量流失的現(xiàn)象。

（四）技術(shù)上存在諸多限制

一是技術(shù)難度較大。當(dāng)前我國碳排放數(shù)據(jù)采集儀表種類繁多、品質(zhì)良莠不齊、通信功能不完善，碳數(shù)據(jù)記錄、統(tǒng)計、計算過程中存在計算錯誤、篡改數(shù)據(jù)等風(fēng)險，拉低了碳核算與監(jiān)管的精準(zhǔn)度。同時，缺乏全國統(tǒng)一的碳計量評價標(biāo)準(zhǔn)體系，影響了碳計量重點(diǎn)工程的標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施以及企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)的規(guī)范化管理。

二是技術(shù)人才緊缺。碳計量、碳核算、碳核查等“雙碳”行業(yè)催生了一批新的用工需求。2021年國家人社部調(diào)整變更了職業(yè)信息，在“碳排放管理員”職業(yè)下增設(shè)了“民航碳排放管理員”“碳排放監(jiān)測員”“碳排放核算員”“碳排放核查員”“碳排放交易員”“碳排放咨詢員”6個工種。但目前我國碳市場環(huán)境尚未成熟，未形成配套的“雙碳”行業(yè)職業(yè)教育體系，職業(yè)教育在專業(yè)設(shè)置、招生培養(yǎng)規(guī)模上與碳市場的人才需求不匹配，導(dǎo)致技術(shù)人才培養(yǎng)不足。

五、政策建議

（一）公正高效，構(gòu)建碳稅制度框架

一是注重協(xié)調(diào)，完善綠色稅收體系。南非和新加坡都是以單行稅法的方式將碳稅確定為獨(dú)立稅種進(jìn)行征稅?？紤]到我國2018年已將環(huán)境保護(hù)稅設(shè)置為單行稅，在碳稅實(shí)施初期，可以將碳稅納入環(huán)境保護(hù)稅框架，同時注意避免與資源稅等相關(guān)稅種在征稅設(shè)置上的重復(fù)。待碳稅征收模式成熟后，可考慮整合環(huán)境保護(hù)稅、資源稅、消費(fèi)稅、增值稅中有關(guān)低碳減排的相關(guān)政策，形成相對完整的碳稅單行稅法。

二是保障公平，靈活設(shè)置納稅門檻?？紤]到新加坡的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)主要以第三產(chǎn)業(yè)為主，其產(chǎn)業(yè)鏈，尤其是工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈沒有我國的完整，所有行業(yè)統(tǒng)一的納稅閾值設(shè)計不適合我國實(shí)際。因此，建議參考南非的分行業(yè)碳稅閾值設(shè)計，根據(jù)我國碳排放行業(yè)特點(diǎn)和減排需求，設(shè)計不同的征稅閾值。同時，我國已針對電力行業(yè)開展全國性碳排放權(quán)交易，后續(xù)碳交易覆蓋范圍預(yù)計將進(jìn)一步擴(kuò)大到其他高碳行業(yè)。在設(shè)計碳稅閾值時，還要考慮到不同行業(yè)的納稅能力以及碳交易配額的合理配置，最終形成“低稅率、廣覆蓋”的碳稅與“市場化、聚焦點(diǎn)”的碳交易相結(jié)合的碳定價模式。

三是循序漸進(jìn)，合理劃定征稅范圍。我國與南非在能源結(jié)構(gòu)上均以化石能源為主，因此可借鑒南非《碳稅法案》對碳稅征收范圍的劃定，將燃料燃燒、工業(yè)過程和產(chǎn)品使用、無組織排放等活動中直接排放的二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、一氧化二氮（N2O）、六氟化硫（SF6）、氫氟碳化物（HFCs）和全氟化碳（PFCs）納入征稅范圍?？紤]到對CO2進(jìn)行征稅較其他溫室氣體更易于操作，且我國溫室氣體排放中CO2占比較大，在碳稅征稅初期，可先以CO2排放作為稅基，在碳稅征收運(yùn)行穩(wěn)定以及其他溫室氣體監(jiān)測核算技術(shù)成熟之后，再將征稅范圍擴(kuò)大。

四是兼顧效益，平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)碳稅增長。在確定稅率時，既要考慮最大限度地反映碳減排的邊際成本，也要考慮對宏觀經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)競爭力的影響。南非、新加坡開征碳稅初期均采用了低稅率模式，以盡量減少對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的負(fù)面影響，同時制定計劃，循序漸進(jìn)地提高稅率。我國碳稅征收也可參照這種階段式增長的方案，在開征初期以較低的稅率搭配對特殊行業(yè)的稅收優(yōu)惠，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢、碳減排目標(biāo)分階段調(diào)整稅率。

（二）化繁為簡，優(yōu)化碳稅征管程序

一是碳排放量測算以估算為主，實(shí)測為輔。由于以CO₂的實(shí)際排放量為計稅依據(jù)，涉及監(jiān)測問題，技術(shù)上不易操作，征管成本高。結(jié)合我國實(shí)際情況來看，稅務(wù)機(jī)關(guān)暫不具備對CO₂排放量進(jìn)行連續(xù)監(jiān)測和現(xiàn)場審計的能力。為了便于征收，我國可借鑒南非和新加坡的經(jīng)驗(yàn)，采用CO₂的估算排放量作為主要計稅依據(jù)，部分具備監(jiān)測能力的大型企業(yè)則采用實(shí)際排放量為計稅依據(jù)。

二是設(shè)置企業(yè)碳賬戶，設(shè)置分行業(yè)簡易排放核算表。在法律層面，盡快出臺碳賬戶體系建設(shè)方案，搭建全國統(tǒng)一的企業(yè)碳賬戶信息平臺，不斷完善碳信息共享機(jī)制，為碳稅征收提供數(shù)據(jù)支持。在征收流程方面，可參考新加坡的做法，對企業(yè)排放設(shè)施進(jìn)行登記注冊，并由稅務(wù)機(jī)關(guān)協(xié)同環(huán)保部門設(shè)置溫室氣體排放核算表，以統(tǒng)一表格填報、系統(tǒng)交叉核數(shù)的直觀方式降低中小企業(yè)碳排放核算難度?？紤]到我國行業(yè)結(jié)構(gòu)更為完整、復(fù)雜，建議分行業(yè)設(shè)置溫室氣體排放核算表。同時，為促進(jìn)碳減排技術(shù)發(fā)展，可依據(jù)設(shè)施、工藝等標(biāo)準(zhǔn)，分檔設(shè)置碳排放核算的重要參數(shù)，并提供詳細(xì)指南。

三是第三方核查與官方監(jiān)管相結(jié)合。在第三方核查方面，企業(yè)自行申報的碳排放數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)由經(jīng)認(rèn)證的第三方核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行驗(yàn)證和評審，可采取政府委托形式，由第三方專業(yè)人員逐一或隨機(jī)對納稅企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場核查、交叉復(fù)查。在官方監(jiān)管方面，可參照環(huán)境保護(hù)稅征管模式，由環(huán)保部門負(fù)責(zé)碳排放活動的監(jiān)察和違規(guī)違法行為的查處，再由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收，實(shí)現(xiàn)緊密協(xié)作和信息共享。同時，進(jìn)一步加強(qiáng)信息化建設(shè)，通過大數(shù)據(jù)、遙感等信息技術(shù)對企業(yè)碳排放進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控和數(shù)據(jù)分析，推動企業(yè)環(huán)境信息披露。

（三）協(xié)同推進(jìn)，完善碳稅征管配套設(shè)施

一是提高碳核查規(guī)范性。一方面，完善碳排放第三方核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)監(jiān)管情況對第三方核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行分級管理，督促其提升軟硬件水平。另一方面，建立碳核算質(zhì)量管理機(jī)制，對碳減排標(biāo)準(zhǔn)、碳核算報告要求、碳核查真實(shí)性審計作出規(guī)定，明確有關(guān)各方的權(quán)利與義務(wù)、實(shí)施流程、違規(guī)處罰等內(nèi)容，并加大對數(shù)據(jù)造假、審查失責(zé)的懲處力度。

二是加快職業(yè)教育改革。將碳排放管理、碳排放監(jiān)測、碳排放核算、碳排放核查、碳排放交易、碳排放咨詢等納入職業(yè)教育體系，設(shè)計相關(guān)資質(zhì)鑒定標(biāo)準(zhǔn)和等級考核辦法，提高從業(yè)人員專業(yè)水平。同時，加大對“雙碳”行業(yè)專業(yè)化機(jī)構(gòu)培育和人員培訓(xùn)的財政支持力度。

三是強(qiáng)化碳排放激勵機(jī)制。一方面，對碳排放達(dá)標(biāo)、碳減排技術(shù)創(chuàng)新企業(yè)和項目提供稅收減免和政府獎補(bǔ)。另一方面，加大金融對中小企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型的支持力度，通過引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)將碳核算納入貸款額度測算、利率定價、保險費(fèi)率定價等業(yè)務(wù)流程，配套開發(fā)碳金融產(chǎn)品，給予差異化支持等，進(jìn)一步提升企業(yè)碳核算意愿。

注釋：

① 溫室氣體具體包括在燃料燃燒、工業(yè)過程和產(chǎn)品使用、無組織排放和廢物排放等活動中直接排放的二氧化碳（CO₂）、甲烷（CH₄）、一氧化二氮（N₂O）、六氟化硫（SF₆）、氫氟碳化物（HFCs）和全氟化碳（PFCs）。

②MWth即兆瓦熱能，全稱為Megawatt Thermal 或 Thermal Megawatt，是表示熱功率的單位，后面的th指thermal（熱能），區(qū)別于發(fā)電功率。

③ 運(yùn)輸：運(yùn)輸行業(yè)10萬升/年的碳稅閾值僅包含水上運(yùn)輸、鐵路運(yùn)輸和航空運(yùn)輸，公路運(yùn)輸及其他運(yùn)輸方式無需繳納碳稅。

④ 燃料的無組織排放包括固體燃料、石油和天然氣以及能源生產(chǎn)產(chǎn)生的其他排放，所有行業(yè)使用統(tǒng)一的納稅標(biāo)準(zhǔn)。

⑤ 工業(yè)過程和產(chǎn)品使用A：包括礦業(yè)、化學(xué)工業(yè)、金屬工業(yè)。

⑥ 工業(yè)過程和產(chǎn)品使用B：包括燃料和溶劑使用產(chǎn)生的非能源產(chǎn)品、電子工業(yè)、產(chǎn)品用作臭氧消耗物質(zhì)的替代品、其他產(chǎn)品的制造和使用。

⑦（Emissions） ij 為氣體的排放量，單位為千兆克（Gg）；Q i是燃料類型的數(shù)量，單位為噸；ECi是燃料類型的熱值（換算系數(shù)），單位為太焦/噸，應(yīng)使用IPCC附錄中的凈熱值；EFij是排放系數(shù)，單位為燃料的質(zhì)量單位（kg）/太焦（TJ）。

⑧ 包括使用的燃料類型、燃燒技術(shù)、操作條件、控制技術(shù)以及設(shè)備的維護(hù)和保養(yǎng)。

⑨ 在大多數(shù)情況下，要獲得津貼或扣除的資格，持證實(shí)體必須持有允許此類津貼或扣除的原始證書、官方信函或文件，并且需要提交原始證書、信函或文件的副本，以供審計之用。

⑩ 生產(chǎn)經(jīng)營活動包括：燃料燃燒（即能源使用）、工業(yè)過程和產(chǎn)品使用過程（即非能源使用）。

年消耗量的單位與燃料類型的單位保持一致。

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（責(zé)任編輯：張艷妮）

International Experience and Implications of Carbon Tax Collection Methods

Huang Qin Xu Shuang Tang Qirong

（1.The People's Bank of China Changsha Central Sub-branch， 2.The People's Bank of China HengYang Central Sub-branch）

Abstract： Carbon tax as a price-based emission reduction instrument is an important form of carbon pricing. It has been implemented in more than 30 countries （regions） worldwide. For China as a major carbon emitter， the timely levy of carbon tax is of great significance for playing a guiding role of tax policy in green and low-carbon development， effectively complementing the defects of carbon trade pricing and achieving the "dual carbon" goal. This paper systematically summarizes the carbon tax collection methods and experience of South Africa and Singapore from aspects such as the scope of carbon tax collection， calculation methods， tax rate setting and tax incentives， and analyzes the possible economic constraints， weak carbon accounting foundation of small and medium-sized enterprises， immature development of third-party carbon verification institutions and technical limitations that China's carbon tax collection may face in light of China's current carbon tax and carbon fees， based on which targeted countermeasures and suggestions are put forward.

Keywords： Carbon tax; Collection methods; Carbon emission; International experience