空間規(guī)劃視角下的城市總體規(guī)劃改革思考

栗旭 高奎寶

摘要：隨著我國城市化水平的不斷提升，城市人口不斷增加，城市的面積也得到了很大的擴(kuò)張。面對(duì)不斷擴(kuò)張的城市面積和城市人口，如何更好的對(duì)城市的空間進(jìn)行更好的規(guī)劃以適應(yīng)不斷增加的城市人口，使城市更適宜居住更適宜發(fā)展是當(dāng)下城市管理者必須要解決的問題。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃;空間規(guī)劃;改革策略

城市是人們賴以生存的空間，城市空間的規(guī)劃水平能在很大程度上影響城市的發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿?。隨著規(guī)劃的價(jià)值定位從藍(lán)圖式靜態(tài)型轉(zhuǎn)向政策式動(dòng)態(tài)型，定期對(duì)規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估成為掌握城市實(shí)際發(fā)展動(dòng)態(tài)、反饋優(yōu)化規(guī)劃、有效指導(dǎo)落實(shí)的重要環(huán)節(jié)，也成為體現(xiàn)規(guī)劃公共政策屬性的關(guān)鍵舉措。尤其是近年來，在中央提出“要立足提高治理能力抓好城市規(guī)劃建設(shè)”的要求下，規(guī)劃面臨全方位改革的環(huán)境背景，總體規(guī)劃制度本身面臨適應(yīng)城市發(fā)展階段轉(zhuǎn)型，更有效地應(yīng)對(duì)市場化環(huán)境，以及規(guī)劃技術(shù)方法體系完善和規(guī)劃運(yùn)行體制機(jī)制改革等一系列要求。同時(shí)，新的國土空間規(guī)劃體系也強(qiáng)調(diào)“雙評(píng)估、雙評(píng)價(jià)”的內(nèi)容，進(jìn)一步突出了實(shí)施評(píng)估在新空間規(guī)劃體系中的價(jià)值與作用?？梢哉f，規(guī)劃實(shí)施評(píng)估工作貫穿城市規(guī)劃建設(shè)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)。在此背景下，以“評(píng)價(jià)、監(jiān)督、反饋”為重要標(biāo)志的評(píng)估工作日益突顯其重要性。從國內(nèi)實(shí)施評(píng)估發(fā)展的歷程回顧來看，實(shí)施評(píng)估經(jīng)歷了從早期的“力有未逮”，到現(xiàn)在的“蓬勃發(fā)展、百花齊放”多個(gè)階段，其效用也從簡單的技術(shù)性評(píng)述比較，到成為強(qiáng)化現(xiàn)代化空間治理能力及“統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)”的重要文件。然而，囿于數(shù)據(jù)和專業(yè)，以往許多城市規(guī)劃評(píng)估的效果并不理想，許多城市做評(píng)估僅僅為了修改而不得不做，“不修改不評(píng)估，一評(píng)估必滯后”，其目的性與功能性過強(qiáng)，對(duì)城市治理的實(shí)際影響作用有限。近年來，隨著城市規(guī)劃改革的日益深入，以及信息化、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)手段應(yīng)用研究的深化，規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的實(shí)踐也日益深入。隨著北京、上海、武漢等城市新一輪空間規(guī)劃的編制，眾多城市都紛紛開展對(duì)上一輪城市總體規(guī)劃的實(shí)施評(píng)估工作，也形成了各具特色的評(píng)估模式與方法。但由于對(duì)評(píng)估的作用與認(rèn)識(shí)相對(duì)不統(tǒng)一，技術(shù)方法與評(píng)估重點(diǎn)也有待進(jìn)一步梳理以達(dá)成共識(shí)。如何通過實(shí)踐探索完善評(píng)估的信息支撐體系、理論技術(shù)框架體系，優(yōu)化評(píng)估技術(shù)方法，建立完善的城市體檢評(píng)估機(jī)制，形成與規(guī)劃改革相適應(yīng)的規(guī)劃實(shí)施評(píng)估體系，成為當(dāng)前規(guī)劃評(píng)估工作的重要方向。

一、當(dāng)前城市規(guī)劃中存在的問題

當(dāng)前城市規(guī)劃中存在的問題主要涉及以下方面內(nèi)容：城市的規(guī)劃必須要根據(jù)國家的發(fā)展的總體規(guī)劃和政策背景作為指導(dǎo)，這樣才能使城市的發(fā)展具備政策上的之處，從而提高城市的整體規(guī)劃水平，但是從現(xiàn)實(shí)的情況上來看，很多的城市規(guī)劃思想并沒與考慮到國家的政策因素，甚至出現(xiàn)與國家的整體規(guī)劃思路相違背的情況。在城市的規(guī)劃中為了追求短期的經(jīng)濟(jì)利益和突出政績工程，對(duì)城市的規(guī)劃不加以深入的研究，違背國家的發(fā)展思路，所付出的代價(jià)往往是城市的發(fā)展?jié)摿?。這種城市規(guī)劃思路不僅使城市喪失了競爭力，也造成了大量的經(jīng)濟(jì)損失。

二、空間規(guī)劃視角下的城市總體規(guī)劃改革措施

（一）利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，完善國土空間領(lǐng)域規(guī)劃體系

空間規(guī)劃視角下的城市總體規(guī)劃改革措施之一是利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，完善國土空間領(lǐng)域規(guī)劃體系?，F(xiàn)階段，我國國土空間領(lǐng)域規(guī)劃無法全面發(fā)揮自身的作用與功能，而且對(duì)一些規(guī)劃職能的具體應(yīng)用也不夠完善，產(chǎn)生這種情況的主要原因是國土空間領(lǐng)域規(guī)劃體系不夠健全，而且由于國土空間領(lǐng)域規(guī)劃體系不夠健全，也會(huì)對(duì)國土空間領(lǐng)域規(guī)劃的整體性與協(xié)調(diào)性造成影響。合理利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，能夠有效改變這種現(xiàn)狀，在大數(shù)據(jù)技術(shù)的作用下，可以對(duì)我國國土資源現(xiàn)有的開發(fā)與利用情況以及未來的發(fā)展趨勢進(jìn)行全面了解與研究，同時(shí)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)也能夠構(gòu)建出具有整體性與協(xié)調(diào)性的國土空間領(lǐng)域規(guī)劃體系，并建立有序的規(guī)劃方式，根據(jù)大數(shù)據(jù)的信息處理功能，選取更加科學(xué)、合理的國土規(guī)劃形式，并確定未來的發(fā)展形式，同時(shí)，通過針對(duì)性的宏觀調(diào)控方式，可以對(duì)國土空間領(lǐng)域進(jìn)行更加合理的規(guī)劃。

（二）以人為本的國土空間規(guī)劃編制路線

空間規(guī)劃視角下的城市總體規(guī)劃改革措施之二是以人為本的國土空間規(guī)劃編制路線。我們?cè)诰幹茋量臻g規(guī)劃時(shí)，基礎(chǔ)是堅(jiān)持以人為本，不忘初心。堅(jiān)持以生態(tài)保護(hù)與治理入手，努力轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)規(guī)劃思維、變革規(guī)劃手段、充實(shí)規(guī)劃內(nèi)容，力求國土空間規(guī)劃“管好、用好、必用”，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源全覆蓋的管控。在以人為本基礎(chǔ)上，我們推出縱向推進(jìn)和橫向推進(jìn)兩種路線并行的國土空間規(guī)劃編制方案。第一，縱向推進(jìn)路線，主要體現(xiàn)全國、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的逐級(jí)匯交和縱向聯(lián)通機(jī)制，在一張底圖的基礎(chǔ)上，形成可層層疊加打開的國土空間規(guī)劃“一張圖”，并借助信息化手段，為統(tǒng)一國土空間用途管制、實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督提供支撐。第二，橫向推進(jìn)路線，橫向上加強(qiáng)總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，以詳細(xì)規(guī)劃落實(shí)總體規(guī)劃，以總體規(guī)劃對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃指導(dǎo)和約束，以城市設(shè)計(jì)、鄉(xiāng)村營造、大數(shù)據(jù)等手段提高規(guī)劃水平，從而實(shí)現(xiàn)每一塊土地都納入空間規(guī)劃管控，每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚，進(jìn)而形成安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局。

結(jié)語：

總之，城市空間規(guī)劃體系下的城市總體規(guī)劃是一項(xiàng)系統(tǒng)性的復(fù)雜工作，對(duì)城市的未來發(fā)展和當(dāng)下的建設(shè)都具有十分重要的意義。因此不論是城市的管理者還是規(guī)劃者，在進(jìn)行城市的整體規(guī)劃建設(shè)時(shí)都應(yīng)該從細(xì)節(jié)入手做好相關(guān)的工作，確保城市建設(shè)的整體水平。

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