財務視角下補充耕地項目預算績效管理機制研究

鄒瑜 黃威耀

摘要：在耕地保護可持續(xù)化發(fā)展的前提下，為確保耕地保護工作的有序推進，項目開展前的預算績效規(guī)劃十分重要。實施耕地保護是全面實現(xiàn)耕地總量始終處于動態(tài)平衡狀態(tài)的重要手段，顯著提升自然資源利用率，最大程度實現(xiàn)自然資源的開發(fā)利用效益。文章從財務視角下就耕地保護中補充耕地項目資金的特點進行闡述，重點分析該項目預算績效管理中存在的四方面問題，并從財務預算視角下較深層次研究分析解決問題的有效策略，通過對補充耕地項目預算績效基層實踐工作的深入研究，對目前補充耕地項目預算績效管理中存在的一系列問題進行深入分析，提出幾點可行性建議和對策，旨在提升我國補充耕地項目績效管理科學可持續(xù)化發(fā)展。

關鍵詞：補充耕地；項目預算；績效管理機制

文章編號：1674-7437（2023）05-0122-03 ? ? ? 中國圖書分類號：F812.4 ? 文章標識碼：A

耕地是保障糧食生產和糧食安全的基礎，也是我們賴以生存和發(fā)展的基礎性資源。隨著我國經濟快速發(fā)展、城市范圍不斷擴大，加劇了對耕地資源的擠壓。我國人均耕地資源少的基本國情決定了如何利用和保護耕地資源、確保糧食生產安全、實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)可持續(xù)發(fā)展，是關系到國計民生的頭等大事，也是維護社會穩(wěn)定和國家安全的全局性重大戰(zhàn)略問題。補充耕地項目是指按照國土空間規(guī)劃編制和有關方案的要求，通過生物技術、改在項目工程等措施，重點將殘次林地、低效園地、坑塘水面或建設用地、未利用地等開發(fā)、整理或者復墾為耕地，能產生城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標或耕地占補平衡指標的土地整治類項目。為落實最嚴格的耕地保護制度，亟需開展補充耕地項目預算績效管理工作，一方面提高對耕地保護領域政府財政資金投入的資源配置效率；另一方面有序促進自然資源在政策管理目標的實現(xiàn)，全面促進我國經濟社會的高速發(fā)展[1]。

預算績效是新時代背景下政府新的公共產品理論、公共管理理論等的具體實際運用。預算績效強調效率、效能與責任，重點關注政府項目財政支出的產出結果，其管理的工作重心已擴展到財政資金的使用效果上，通過對項目的成本、結果、責任等方面進行管理，提高項目資金的使用效率，實現(xiàn)政府項目資源的優(yōu)化配置。補充耕地項目是自然資源管理工作的重要形式之一，合理進行補充耕地項目預算績效管理有助于提升自然資源管理工作成果質量。在政府帶頭過“緊日子”的時代背景下，充分做好補充耕地項目預算績效管理能夠充分提高財政項目資金的效益。隨著財政預算一體化改革的不斷深入，逐漸細化的項目預算績效管理在基層單位的實際管理工作中還存在一些問題，比如，基層單位如何在補充耕地項目預算績效工作中做到“三全”管理，即全覆蓋、全過程、全方位地開展管理工作仍需深入研究。文章重點分析補充耕地項目預算績效管理存在的問題，研究優(yōu)化補充耕地項目預算績效管理的相關流程和措施，為基層單位做好補充耕地項目管理等相關工作提供一定的參考。

1 補充耕地項目資金特點

補充耕地項目專項資金來源十分廣泛，分別有新增建設用地有償使用費、土地出讓收入、耕地開墾費、財政預算安排的專項資金及按規(guī)定開發(fā)耕地的其它民間資金等。由于耕地保護工作的不斷加強，補充耕地項目資金數(shù)額呈現(xiàn)出逐年遞增的態(tài)勢，從早期投資的數(shù)十萬元、數(shù)百萬元，到如今投資達數(shù)千萬元，部分重大項目已超過億元。補充耕地項目資金一般是通過計提獲得或已有資金中返還，項目資金相對較為充裕，符合撥付規(guī)定且滿足撥付條件的項目，項目資金撥付比較及時，資金拖欠概率比較小。

2 補充耕地項目預算績效管理存在的問題

2.1 績效認識不強，全員參與度不夠

補充耕地項目投入的資金數(shù)較大，涉及內容繁多，但由于各環(huán)節(jié)的人員復雜，部分項目因預算績效思想意識不強、專業(yè)化水平不高，加之實施過程項目規(guī)劃不合理，預算績效制定脫離現(xiàn)實，管理力度和監(jiān)控不到位，更有甚至發(fā)生合同違規(guī)和擠占套用資金等惡劣情形發(fā)生。一些項目負責人及其團隊成員普遍缺乏對項目預算績效管理的充分認知，理所當然地認為項目預算績效管理是財務部門的工作，主動積極參與度不強，然而無論是預算績效評估、評價、目標的設計，還是績效指標的設定和執(zhí)行程度等都需要項目團隊具體落實，項目負責人需要承擔主要責任[2]，但實際情況中，補充耕地項目的流程與預算績效管理機制仍出現(xiàn)部分脫節(jié)，項目預算績效管理中團隊成員和財務人員的溝通不夠，全員參與度、目標的一致性尚需進一步優(yōu)化和提高。

2.2 預算編制不規(guī)范，執(zhí)行效率低下

由于補充耕地項目普遍工期較長，對項目的審核和驗收等工作時間也相對較長，而部分項目預算編制不規(guī)范、資金預算不合理、前期預判不準確、未深入調查研究項目的基本條件、設計要求和效益分析[3]，也未全面考慮原材料價格、人工費及其它間接費用等，都將造成績效管理工作很難有效開展，加之項目實施中的難易程度等情況可能發(fā)生變化，因此，造成項目執(zhí)行效率低下，即使后期及時進行整改和糾偏，也會對項目的進度和質量等考核指標產生影響。

2.3 績效管理體系不健全，監(jiān)督落實不到位

補充耕地項目在我國已經實施多年，從中央到地方已基本形成了一套固有的項目管理模式，其項目以最終實現(xiàn)的耕地數(shù)量為實物工作量作為項目管理的基礎，但是由于項目預算績效管理體系不健全、可量化指標不統(tǒng)一、流程不規(guī)范、利用大數(shù)據(jù)開展信息化評估程度不夠，尤其是項目預算績效管理工作不能運用專業(yè)化的審查監(jiān)測手段、數(shù)據(jù)精準度較低、審計報告內容單一、監(jiān)督審計工作局限于傳統(tǒng)環(huán)節(jié)，對目合同、工程招投標、施工階段及竣工驗收等，特別是預算績效領域尚未涉足，無法為決策提供有效支撐，導致最終成果利用效果不理想。

2.4 預算績效共享共建平臺缺乏，信息公開力度不夠

預算績效管理的工作重心已擴展到財政資金的使用效果上，通過對項目的成本、結果、責任等方面進行管理，提高項目資金的使用效率，實現(xiàn)政府項目資源的優(yōu)化配置。由于補充耕地項目實施涉及到財政、住建、發(fā)改委、自然資源、農業(yè)農村、林業(yè)、水利、交通等多個職能部門，建設周期較長，各級、各類部門和相關單位個人需要實時了解項目預算績效完成執(zhí)行情況，關注項目資金支出與指標的匹配度，從而確保補充耕地項目的有效健康開展。然而各部門之間并沒有統(tǒng)一共享集成數(shù)據(jù)平臺，用以支撐各類數(shù)據(jù)的的傳遞和有效提取，仍然局限于通過原始的內網數(shù)據(jù)指標進度excel表予以傳輸和對接，各職能部門分工協(xié)同性不強，加之信息公開、社會化參與度不夠，全過程監(jiān)督體系不健全，極易出現(xiàn)管理漏洞，大大降低了項目的效率、效能與責任，影響了政府項目財政支出的產出結果。

3 補充耕地項目預算績效管理的優(yōu)化策略

3.1 加強預算績效管理，提高全員參與認識

提升補充耕地項目財政專項資金使用效率，就必須要確保該項目預算績效管理的科學化與規(guī)范化，從而保障自然資源事業(yè)發(fā)展所需資金。在預算績效中要提高管理思想認識，樹立正確的資金管理價值觀念。由于補充耕地項目中資金的實際用途特定，不可隨意變更，項目具有很強的專項性，因此，必須強化預算績效管理意識，以政策法律法規(guī)為準繩、以專業(yè)業(yè)務知識和技能為依托，確保項目績效管理的權威性、專項性和科學性。在項目實施之初要注重項目的可行性分析和預算編制的全面性，在項目實施過程中要明確編制的相關部門都要全程參與項目的預算績效工作，根據(jù)相關依據(jù)、基本原則、實施辦法和成果要求等，確保整個項目預算績效的完整性[4]；項目竣工后，需要開展后續(xù)跟蹤反饋，保證項目竣工決算驗收總資金與資金撥付進度、數(shù)量相一致，保證預算績效的嚴肅性。

3.2 合理編制項目資金預算，發(fā)揮財政管理效益

針對補充耕地項目要按照項目資金的不同屬性，確保各類資金在核算確認和費用開支時的相對獨立，準確計算項目資金的每個經濟活動的各個環(huán)節(jié)，保證級別設置的客觀化、層次化和清晰化。為保證資金預算編制和績效管理的可操作性，由財政部門聯(lián)合專業(yè)機構科學制定預算資金額度，量化各項績效考核指標。根據(jù)相關文件標準，明確財務核算，規(guī)范資金使用。項目立項批準之前，相關的經費支出應先做暫存處理，項目批準后再列為前期業(yè)務經費支出。采用政府財政會計科目?？顚Ｓ谩皳苋雽？睢薄皳艹鰧？睢焙汀皩？钪С觥钡瓤颇?，并下設支出功能分類科目、支出經濟分類科目，分類別、分項目單獨核算項目專項資金的收支情況，避免將補充耕地專項資金與其它項目資金混淆使用，在項目賬戶資金源頭上單獨設項進行規(guī)避，避免出現(xiàn)擠占、挪用等情形發(fā)生。

3.3 精細化預算績效管理體系，提高監(jiān)督管理水平

結合補充耕地項目的實際情況，健全預算績效管理體系，細化量化各項管理目標，保障資金預算問題的有效解決，促進項目預算績效的規(guī)范化、合理化與制度化的不斷完善。通過將全過程預算績效管理工作貫穿項目始終，包括事前預算績效計劃評估、事中預算績效評價監(jiān)測、事后預算績效結果運用等，采用全程跟蹤調度監(jiān)督機制[5]，做好評審、監(jiān)督、審計、追責問責等各個環(huán)節(jié)的工作，量入為出、厲行節(jié)儉，通過規(guī)范的制度化、精細化管理來確保資金預算的高效安全使用，節(jié)約有限的財政資金，進而提升監(jiān)督和管理的能力。具體在項目過程中要聘請專業(yè)的監(jiān)理和審計單位全程監(jiān)督，重點加強外部審計，發(fā)現(xiàn)并解決解決項目過程中出現(xiàn)的問題，以專業(yè)知識和技術手段促進補充耕地項目的順利開展。按照“主管部門負責項目、財政部門管理資金、監(jiān)理單位抓好監(jiān)督”的工作思路和管理體系，嚴格把控好項目的工程監(jiān)理、預算審核、報賬審核、資金審計、過程監(jiān)督、后續(xù)監(jiān)管等“六道關”[2]（見圖1）。

3.4 建立橫向聯(lián)動縱向貫通機制，搭建平臺公開信息

補充耕地項目在明確各職能部門相關責任的基礎上，要打通部門之間的橫向聯(lián)動，并貫通省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級及其相關單位之間縱向聯(lián)系，確保項目在實施過程中，在技術支撐、資金保障、審計監(jiān)督等領域相關工作的有序保障。通過政府與相關部門組織的統(tǒng)一協(xié)調，打造多元一體化的項目資金預算管理集成平臺，在預算績效管理中，平臺用戶根據(jù)權限和實際情況，彼此密切配合，有序推進預算編制、執(zhí)行、評估、報告、檢驗活動，提高資金利用效率。同時，各級部門要積極探索補充耕地項目預算績效開展的后期反饋，對項目采取全面化、動態(tài)化的跟蹤模式，項目按照權責利的關系，以“誰使用，誰管理，誰受益”為原則，形成專業(yè)管護與群眾監(jiān)督相結合的良好局面，真正做到“管理一片、保護一片、收獲一片”項目目標，以提高項目預算績效管理的有效性。

4 結束語

全面高效的預算績效管理體系已初步建立，但基層單位的項目預算績效管理還相對比較薄弱，對其程序性、完整性、系統(tǒng)性和協(xié)同性等方面都還有待加強。文章基于對補充耕地項目全周期的研究，分析項目在各環(huán)節(jié)的可能出現(xiàn)的問題，理清預算績效管理機制的內在聯(lián)系，有助于強化預算績效管理監(jiān)督和約束力，提高補充耕地項目預算績效管理的可操作性和管理水平，進而提升補充耕地項目的成果的產出和資金使用效能。

參考文獻：

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[2]李躍龍.財務視角下土地開發(fā)整理項目資金管理的問題與對策[J].財會學習，2021（14）：33-34.

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