新市場經(jīng)濟下港口行政管理部門權(quán)責清單建設

劉俊波，張茹，李瑞

（天津東方泰瑞科技有限公司，天津 300000）

簡政不可減責，放權(quán)不是放任?！昂喺艡?quán)”與“放管結(jié)合”的同步推進，實現(xiàn)了“嚴進寬管”向“寬進嚴管”的轉(zhuǎn)變，在劃邊界、厘職責的基礎之上，更要定事項、重監(jiān)管，明確自身的工作任務和目標，所以在權(quán)責清單的編制基礎之上，要同步完成監(jiān)管清單、公共服務清單編制，夯實現(xiàn)代政府管理體系；“雙隨機、一公開”的監(jiān)管模式，彰顯了執(zhí)法透明度，監(jiān)管理念、監(jiān)管制度和監(jiān)管方式要不斷創(chuàng)新，與事前、事中、事后的監(jiān)管環(huán)節(jié)相銜接，不斷提高監(jiān)管精準度，為構(gòu)建全鏈條監(jiān)管體系提供保障。

權(quán)責清單的編制要以邊界清晰、分工合理、權(quán)責一致、運轉(zhuǎn)高效、依法保障為目標，明確每項權(quán)利的行使主體、設定依據(jù)及對應的流程圖等，精準界定部門職權(quán)，有利于解決職能交叉、職責重疊、權(quán)責不清等問題，使部門機構(gòu)運轉(zhuǎn)更加高效。

1 港口行政管理部門權(quán)責清單建設的現(xiàn)狀

《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》[1]指出：全面徹底梳理行政職權(quán)，應做到分門別類、有據(jù)可依，對設定依據(jù)應逐項列明，并落實到人，匯總形成部門行政職權(quán)目錄。對于行政職權(quán)分類可參照政府各部門的實際工作，匯總梳理可大致分為：行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他類別的分類方式。

港口各級行政管理部門按照《指導意見》的要求編制各自行政職權(quán)的權(quán)責清單，并以清單形式將每項職權(quán)的名稱、編碼、類型、依據(jù)、行使主體、流程圖和監(jiān)督方式等，及時在政府網(wǎng)站予以公布。由于改革的發(fā)展，一個項目的審批，需要多個部門的配合，最終由主權(quán)管理部門予以批準，這將導致各級管理部門在繪制運行流程圖時只涉及自己的職權(quán)，并沒有涉及每個環(huán)節(jié)的承辦機構(gòu)，導致行政職權(quán)運行不連續(xù)、職責邊界不清晰、辦理要求不明確、辦理時限不統(tǒng)一、辦理流程繁瑣等問題的產(chǎn)生。

2 權(quán)責清單建設的原則

權(quán)責清單的編制是為了公開透明政府職責、便民實用、夯實主體責任、接受公眾的監(jiān)督，所以把權(quán)責清單制度規(guī)范和完善，是積極推進清單標準化、規(guī)范化的首要任務，清單的編制應遵循上級主管部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)和對下指導監(jiān)督的原則，按照行業(yè)各級管理職責以及工作的有效便捷銜接，將權(quán)利逐一下放，確保各級各部門把該負的責任負起來，把該管的事情管住管好，加快形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的政府職能體系，形成本行業(yè)權(quán)責清單通用目錄。

一是簡明扼要。按照權(quán)責一致、權(quán)責對等原則，認真梳理新增、取消、合并的權(quán)力名稱和權(quán)力類型，在明確每項行政權(quán)力的同時，應當對應相關(guān)責任事項，逐一明確權(quán)力對應的直接實施責任、追責情形及依據(jù)等，實現(xiàn)權(quán)責匹配、簡明實用的清單模式。

二是科學系統(tǒng)。以行政職權(quán)分類為基礎，對照部門“三定”文件、規(guī)范性文件，厘清部門職責邊界，按照職責分工事項和工作實際需要細化和明確職責分工事項，明確主辦與協(xié)辦，牽頭與配合的關(guān)系，切實承擔主體責任，行使權(quán)利的同時要做到事前定標準、事中強監(jiān)管、事后重問責的管理責任，使政府管理部門權(quán)責更加系統(tǒng)、完善。

三是動態(tài)管理。權(quán)責清單編制完成后應建立動態(tài)評估機制，隨著市場經(jīng)濟的變革、政策的完善以及政府部門職責的調(diào)整，清單要定期、實時更新，確保清單的完整性、合法性和時效性。通過多維度、全方位對權(quán)責清單應用執(zhí)行情況進行評估考核，保證清單更加全面、合理、科學。

四是公眾監(jiān)督。清單的建立是為了方便社會公眾了解情況、參與監(jiān)督，對政府管理部門行政職權(quán)及實施情況提出意見和建議，以便于不斷完善權(quán)責清單，加強管理，切實保障公眾的利益和權(quán)益，依法維護和落實公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，所以權(quán)責清單編制完成后應按照《中華人民共和國政府信息公開條例》的要求及時予以公開發(fā)布。

總體上看，依托權(quán)責清單，壓實規(guī)范政務服務事項的工作清單，重點對行政許可、行政給付、行政裁決、行政確認、行政獎勵、其他行政權(quán)力和公共服務等依申請的政務服務事項進行規(guī)范，保證材料精簡、環(huán)節(jié)簡明、流程完善、時限保障，確保政務服務事項的高效、可靠運轉(zhuǎn)。

3 權(quán)責清單建設的主要內(nèi)容

3.1 權(quán)利清單

權(quán)利清單是以清單的形式將港口行政管理部門按照職級以及行使的各項行政職權(quán)明確列示出來，其應包括依據(jù)、行使主體、運行流程等內(nèi)容。按照《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》的要求，權(quán)利清單應包括：行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他類別。

（1）行政許可。行政許可是行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為，是關(guān)乎人民群眾的重要事項。行政許可清單應明確許可事項名稱、法律依據(jù)、行使主體、材料清單，同時要繪制辦理流程圖，從申請、受理、審查、許可、送達，明確責任部門、辦理時限、審批標準、辦理結(jié)果及結(jié)果說明。

（2）行政處罰、強制。行政處罰、行政強制是依據(jù)法定職權(quán)和程序，為維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，對違反行政法律法規(guī)的行為而采取的措施。行政處罰、行政強制在處罰尺度上有所不同，行政處罰更多的是注重警告、罰款，而行政強制更多的是注重查封、扣押。在編制行政處罰、強制清單時應明確處罰事項名稱、處罰尺度、實施主體以及設定依據(jù)。

（3）行政征收。行政征收主要由稅和費組成，稅是稅收機關(guān)依法強制取得財政收入的一種手段。費即各種行政收費，是行政主體為行政相對人提供一定的公益服務。港口行政管理部門在編制行政征收清單時，應將收費事項、收費依據(jù)、收費金額及監(jiān)督電話予以公示明確，保證各種收費有理有據(jù)。

（4）行政給付。對于港口行政管理部門來說，行政給付主要體現(xiàn)在自然災害救濟金及救濟物資、基礎設施的建設與維護等?！吨腥A人民共和國港口法》第二十條：縣級以上有關(guān)人民政府應當保證必要的資金投入，用于港口公用的航道、防波堤、錨地等基礎設施的建設和維護。該法中提到了行政給付的內(nèi)容，港口行政管理部門應制定完善給付制度，同時將涉及相關(guān)的給付事項列成清單，明確給付范圍、給付事項、行政實施主體以及實施依據(jù)等。

（5）行政檢查。港口行政管理部門按照法定職權(quán)及要求，按照法律、法規(guī)、規(guī)章，行政命令、決定等文件的要求，對行政管理相對人是否按照政策要求履行主體責任，通過行使檢查、監(jiān)督的行政行為，及時掌握行業(yè)安全狀態(tài)。行政檢查與行政強制、行政處罰、行政確認等行政行為密不可分。行政檢查清單是“雙隨機、一公開”監(jiān)管機制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，與監(jiān)管清單相輔相成，完整的行政檢查清單應以港口行業(yè)的營運主體（港口客運、港口普通貨物營運、港口危險貨物營運、港口理貨等）為分類依據(jù)，摸清管轄區(qū)域內(nèi)營運主體的數(shù)量，明確監(jiān)管方式、檢查形式、監(jiān)管主體，為“雙隨機、一公開”監(jiān)管系統(tǒng)的開發(fā)提供可靠的數(shù)據(jù)支撐。

（6）行政確認。行政確認是港口行政管理部門通過對有關(guān)能力、資格等進行甄別或通過第三方確定、自我證明等方式，依照法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序進行確認的一種行政行為。常見的行政確認有司法鑒定、事故調(diào)查、職業(yè)病診斷、工傷認定以及條件設施等級評定等。行政確認清單的編制應在職責權(quán)限范圍內(nèi)，明確事項名稱、設定（實施）依據(jù)、證明材料以及責任部門。

（7）行政獎勵。行政獎勵是對為國家、人民和社會作出突出貢獻的人，港口行政管理部門依照法定條件和程序，給予物質(zhì)或精神獎勵的具體行政行為?！吨腥A人民共和國安全生產(chǎn)法》中第十九條：國家對在改善安全生產(chǎn)條件、防止生產(chǎn)安全事故、參加搶險救護等方面取得顯著成績的單位和個人，給予獎勵；第七十六條：縣級以上各級人民政府及其有關(guān)部門對報告重大事故隱患或者舉報安全生產(chǎn)違法行為的有功人員，給予獎勵；均提到了行政獎勵的內(nèi)容，港口行政管理部門按照要求制定相應的獎勵辦法，同時將涉及相關(guān)的獎勵事項列成清單，明確獎勵事項、行政主體、實施依據(jù)等。

（8）行政裁決。與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛事項可以通過行政裁決進行裁處，行政裁決是解決矛盾糾紛的一種高效率、專業(yè)性強的手段，簡便的程序是行政裁決的特點之一，不僅縮短了訴訟的時間，同時也有效降低訴訟成本。行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛進行裁處的行為。行政裁決具有效率高、成本低、專業(yè)性強、程序簡便的特點，有利于促成矛盾糾紛的快速解決。港口作為水路運輸?shù)臉屑~，與陸地運輸、海上運輸都存在交集，會出現(xiàn)各種矛盾點，如何高效、及時地化解矛盾糾紛，港口行政管理部門需結(jié)合當前港口發(fā)展的模式，探索行政裁決清單及工作制度，建立快速處理糾紛解決服務平臺。

（9）其他類別。對于難以準確界定為上述8 種類型的具體行政行為可列入其他類，如備案、認定、考核、評定、資質(zhì)核驗、組織評審、驗收等?！吨腥A人民共和國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國港口設施保安規(guī)則》《港口經(jīng)營管理規(guī)定》等法律法規(guī)均涉及其他類別的內(nèi)容，港口行政管理部門按照要求制定備案、認定、考核、評定、資質(zhì)核驗、組織評審、驗收等事項的管理要求，同時將涉及的相關(guān)事項列成清單，明確事項名稱、行政主體、實施依據(jù)等。

3.2 責任清單

責任清單是港口行政管理部門在行使行政權(quán)力的同時，按照權(quán)責一致的原則，應承擔的相應責任以及對應的追責情形，所以責任清單屬于港口行政管理部門在行使各環(huán)節(jié)權(quán)力時的追責事項，如行政許可，涉及申請、受理、審查、許可、送達等環(huán)節(jié)，服務大廳辦事員在申請、受理階段應履行哪些責任事項，例如按照材料清單對申請材料是否齊全、格式是否正確等進行核查，如材料齊全同意受理，并將材料轉(zhuǎn)到相關(guān)管理部門組織審查；如材料不全，一次性告知補正材料，并不予受理申請；如因申請、受理階段存在不履行或不正確履行行政職責時應按照相關(guān)的法律、法規(guī)中的法律責任對其追責。

所以責任清單的編制應與權(quán)利清單的權(quán)利事項相對應，按照辦理流程圖中所涉及的各環(huán)節(jié)逐一明確相應的責任部室、人員、責任事項及追責情況，做到橫向到邊，縱向到底，確保清單全面準確[2]，形成一套完整的“一崗一責一清單”。

4 監(jiān)管清單、公共服務清單工作要點

4.1 監(jiān)管清單

監(jiān)管清單是行政檢查清單的具體手段，以港口行業(yè)的營運主體不同，從人、機、料、法、環(huán)5 個方面分類設置監(jiān)管內(nèi)容，做到全面系統(tǒng)，又要突出重點，抓住關(guān)鍵，監(jiān)管內(nèi)容應做到有理有據(jù)，所以監(jiān)管清單的設置要以行業(yè)法律、法規(guī)、標準規(guī)范為依據(jù)，企業(yè)的規(guī)章制度、操作規(guī)程、作業(yè)指導書為要求合理、全面地編制監(jiān)管清單。

港口安全生產(chǎn)的檢查形式主要以資料查閱、現(xiàn)場檢查為主，在現(xiàn)場檢查時缺少檢驗檢測的手段，其實檢驗檢測是對企業(yè)的安全條件、儲存介質(zhì)等方面最直接和最可靠的手段，所以港口行政管理部門應著重開展監(jiān)管新工具、新標準、新方法的研究和應用，聯(lián)手打造科學研究基地，對不合格的安全條件、超量儲存、違規(guī)混存等行為的監(jiān)管，可以使用檢測數(shù)據(jù)作為判定標準，已達到監(jiān)管鏈完整、監(jiān)管可靠的目的。同時科學研究基地的建設也可為港口行業(yè)在行政確認時提供行業(yè)最可靠的技術(shù)支撐。

4.2 公共服務清單

公共服務事項是港口行政管理部門必須有效履行的義務，是通過對法律、法規(guī)、規(guī)章制度或者行業(yè)的規(guī)范性文件的梳理，提煉出行業(yè)的公共服務事項內(nèi)容，其根本是不同于國家賦予的權(quán)利和職責，更偏向于服務社會的義務，公共服務清單的建立應涵蓋培訓教育、宣傳、預警、應急救援、投訴處理等非營利性服務。

公共服務清單的編制要按照便民、利民的原則，以事項名稱為出發(fā)點、明確要求服務內(nèi)容、響應的實施機構(gòu)、服務對象以及聯(lián)系方式，并將服務清單面向社會公開，方便公眾監(jiān)督。

5 結(jié)論

建立權(quán)責清單的目的是讓港口行政管理部門在行使行政權(quán)力時，做到“法定職責必須為、法無授權(quán)不可為”，避免行政機關(guān)“不作為、亂作為”。雖然權(quán)責清單的建設還存在著主權(quán)界線不清晰、責任事項不具體、行政職權(quán)劃分不清等問題，加快推行政府權(quán)力清單制度的建設、優(yōu)化港口行政管理部門的權(quán)責事項是當前改革形式下的首要任務，對法治政府建設以及國家、地方治理能力提升具有現(xiàn)實意義[3]，有效完善“放管服”改革環(huán)境下的事前、事中、事后監(jiān)管。